政府如何引导创新发展？——《打造创新型国家》书评|打造创新型国家|政府|新兴产业

【书名】：《打造创新型国家》

【作者】：[爱沙尼亚]雷纳•卡特尔、沃尔夫冈•德雷克斯勒、埃尔基•卡罗

【译者】：于文轩

【出版社】：格致出版社

【出版时间】：2025年11月

政府与市场在创新中的不同作用

政府在经济增长与创新发展中应当扮演何种角色，是经济学界、政策界长期关注的一个重要议题。

在主流的新古典经济学和新自由主义叙事中，市场被视为资源配置的唯一有效主体，政府干预则往往意味着低效与错配。即使创新理论的鼻祖熊彼特也推崇企业家精神与市场竞争的主导作用，对政府介入总体上保持警惕态度。与市场派的观点相对，主张政府干预的理论流派则致力于找回国家在经济发展中的作用。在其理论视野中，政府不再被理所当然地排斥在市场之外，而是被视为具备目标与自主性的独立行动者。不同理论流派的观点冲突，恰恰映射了创新和经济活动的复杂与多变。关于政府还是市场的学术讨论，本不应通过非此即彼的意识形态站队来完成，而应超越理论上的二元对立，回归到具体的历史阶段与发展情境中，寻找符合现实需求的动态均衡点。

国际金融危机以来，随着保护主义的兴起，国家间的创新竞争日趋激烈，对政府角色的讨论也发生深刻转变。如，创新经济学家玛丽安娜·马祖卡托在其代表作《创新型国家》一书中通过大量案例证明了国家/政府（特别是美国）在历史上的许多颠覆性创新中扮演了开拓者角色，强调政府的“企业家”职能——在生产性投资和创新活动中作为创新活动不确定性和风险的承担者，塑造和创造新的市场，并引领私人部门的创新浪潮。马祖卡托致力于重新设定政府的角色，深入剖析了在适当条件下，国家及其政府机构可以展现出怎样的创新驱动力。而另一个更具体也更迫切的问题是，究竟需要构建起怎样的政府组织，才能使国家宏大的创新战略愿景真正落地？由雷纳·卡特尔（Rainer Kattel）、沃尔夫冈·德雷克斯勒（Wolfgang Drechsler）和埃尔基·卡罗（Erkki Karo）合著的《打造创新型国家》（How to Make an Entrepreneurial State）一书向前迈进了关键的一步。该书由耶鲁大学出版社出版，于2023年获美国管理学会乔治R.特瑞图书奖（George R. Terry Book Award）。正如马祖卡托在为本书撰写的序言中所指出的：若不改变国家运作方式，确实无法推动更具创新性、包容性和可持续性的增长。这本书超越了抽象的理念争论，对创新型政府的组织运作机制进行系统探讨，为我们重新思考“国家的实力、能力和制度结构”提供了极具穿透力的理论框架。

本书的核心观点

1、重识“创新”与“官僚制”

本书首先挑战了关于创新与官僚制（Bureaucracy）的两层传统认知。

一是关于创新的来源。

在新古典自由主义框架之下，创新被视为市场自我调节的产物，是市场主体不断冒险、突破的结果。政府在其中的作用则被有意淡化，只需通过其权威提供最低限度的“稳定”，以修补市场失灵，保证创新者所需的基本环境。本书则补充和修正了这种“自由主义创新观”，强调政府在创新活动中的组织、引导等作用，政府的角色不仅仅是“修补”市场，更在于凭借其长期战略眼光“创造”和“塑造”市场。

二是关于官僚制的作用。

作者指出，公众习惯于将“官僚制”看作低效、僵化的代名词，但很多重大的创新突破离不开官僚机构所提供的稳定、专业的公共支持。创新型国家的成功需要政府的战略引领、制度耐心与组织灵活性，如果缺乏经过良好设计的创新官僚组织来实施创新政策，创新活动在自由市场经济中就无法充分实现。

2、“敏捷性稳定”：创新型国家成功的核心机制

创新官僚组织如何能够引领创新型国家的成功呢？书中提出了一个关键概念——“敏捷性稳定”（Agile Stability）。作者认为，成功的创新型国家必然要有能力支持和推动社会中必要的创新，以应对重大的社会挑战、实现重大的社会使命，同时维护更广泛的社会政治稳定。这就需要创新官僚组织平衡好“稳定性”与“敏捷性”之间的动态关系。

作者指出，创新型国家首先需要容纳组织的复杂性、多样性，并以此作为其支持企业和行业创新的基础。代表“稳定”的“韦伯式”组织和代表“敏捷”的“熊彼特式”组织并非二元对立的，它们共同构成了创新官僚机构成功的前提。书中发展了韦伯的观点，将创新官僚机构划分为两种主要类型：一种是“专家组织”（韦伯I型），代表专业化、集权管理、稳定和可预测的部分，主要在制度基础、法律保障和长期投资等领域发挥作用；另一种则是“魅力网络”（韦伯II型），代表政府体系边缘有魅力、有活力、敏捷的部分，由具备远见的“官僚黑客”引领，负责识别新技术、打破旧束缚，以推动新兴领域的创新进程。两种组织类型在创新型国家中往往是共存、共演的。在此基础上，作者进一步打开创新政策设计与执行的黑箱，根据处理创新的方式，将创新官僚组织划分为创造者、实践者、资助者、中介者和管理者五种理想类型，并强调不同类型组织随政策周期演变而进行动态重组的重要性。

在提出这些基本概念和理论框架之后，本书回顾了二战后欧美、东亚创新官僚组织的演变，阐明了各主要国家发展科学与技术的进程从未离开过制度化的组织支持、长期的公共投资和复杂的官僚网络，并在此过程中形成了与国家安全、发展主义等政策叙事背景相符的“敏捷性稳定”特质。在美国，创新体系的发展并未按照万尼瓦尔·布什所倡导的“线性模式”向前演进，而是在军事政治、国家安全等目标驱动下建立国防高级研究计划局（DARPA）这类使命导向型创新官僚机构，借助其独特、敏捷的组织惯例，穿梭于决策者（国防部等）与执行者（高校、国家实验室、私营国防承包商等）之间，很大程度上实现了“嵌入”与“自主”的平衡，并以此形成其动态能力的基础。在东亚，也涌现了一批多样化的官僚机构和动态组织，以及支持这些机构的、更具流动性的公私网络。日本的通产省与韩国的科学技术研究院等机构通过精英选拔确保官僚体系的专业性与长期愿景，同时利用非正式网络与跨部门协调委员会等，与私人部门建立紧密联系，从而形成了技术跃迁与产业追赶过程中更具适应性的动态能力。无论是在欧美先发国家，还是东亚的后发追赶型国家，其创新官僚组织引领创新发展的关键都在于使命驱动、任务导向。高层政治意志为处于相对边缘的敏捷性、非常规机构提供了生存空间，助推动态能力的形成；这些机构的工作则通过更为传统的官僚执行机构及其惯例进行扩展和传播，最终使政治使命的落地成为可能。

3、创新政策的关键权衡：短期效益还是长期发展？

作者在书中特别批判了20世纪80年代以来盛行的新公共管理改革，认为这一运动因过度追求短期财务成本效益而牺牲了长期愿景的设定，损耗了国家接纳创新不确定性及风险的能力。当政府开始盲目模仿私营部门的短期效率观，就带来了灾难性的后果：核心职能被大规模外包，政府自身降格为“项目管理者”，失去感知未来和组织复杂系统工程的实力，陷入“表演式”创新政策的困境。为了防止政府陷入这样的困境，必然要在创新政策的制定过程中，对短期效益与长期发展之间的关系进行审慎权衡。

首先，国家创新能力的建设无法一蹴而就，而是一个持续投资、规划并与私营部门持续协调的过程，需要“制度耐心”的支撑。马祖卡托在其书中亦印证了这一点：历史上的众多颠覆性技术创新都主要得益于政府提供的耐心资本，是政府挑选发展方向、提供长期资助，市场主体按照指引参与和跟进的结果。

其次，权衡的落脚点在于实现本书所强调的“敏捷性稳定”：一方面依托于专业官僚组织提供的稳定性，维持长期的政策制定、执行与交付实力（Capacity），保障公共服务与制度耐心；另一方面，通过动态公私网络提供的敏捷性，形成动态的探索与学习能力（Capability），以应对创新过程中的高度不确定性。

总体而言，创新型国家的长期发展目标对政府提出了更高、更全面的要求：制定稳定规则，以降低可预期的风险；必要时破坏规则，以把控激进创新的方向；培养战略远见，以引领经济社会进程；强化动态思维，以寻求创新竞争优势。最终，对长期发展的追求将促使一种“新韦伯式创新官僚机构”的崛起。作者指出，这类机构既能像传统官僚机构一样维持长期目标和专业性，又能像初创企业一样保持对外部利益相关者的开放性，并致力于推进三项核心任务：第一，进行长期的战略性投资；第二，超越简单的纠偏，主动塑造市场；第三，通过持续性实验推动社会技术系统的深刻变革。

本书的理论价值与政策启示

1、对创新研究的理论价值

（1）纠正主流经济学话语体系对政府的角色设定。

长期以来，新古典经济学将市场设想为一台能够自我调节、自我纠正、有效运转的机器，试图从复杂的政治经济环境中抽离出一种纯粹的市场经济活动，而否定了政府主动介入的必要性，将政府在经济活动中的功能限定于直接供给公共物品、通过制定规则维护市场有效运行等方式。因此，对政府作用的讨论基本只在矫正市场失灵、解决市场所需的语境下出现，政府始终以市场为前提。而本书挑战了这一主流观点，将政府真正视为经济活动中的“内生力量”。基于历史经验与现实案例，本书充分阐释了政府引领下的“敏捷性稳定”对于创新与发展的关键意义，为政府干预创新活动提供了新的合法性解释。

（2）弥合学科研究鸿沟，打开创新政策的“黑箱”。

一方面，传统的官僚制研究很少关注创新问题，而主流的创新研究也未能给予官僚组织应有的重视。作者在本书中提出“创新官僚组织”这一概念，在很大程度上弥合了两个研究领域之间的理论鸿沟。另一方面，当前关于创新政策的研究大多关注政策选择问题（What），而忽视了组织执行过程（How）。本书试图打开这一“黑箱”，将创新官僚组织视为具备能动性、价值观的创新行为者，强调一个国家的创新竞争力，不仅取决于其选择了什么样的政策，更重要的是其官僚组织系统如何设计、制定和执行政策，以“动态能力”应对创新中的不确定性。这为我们结合中国语境，系统研究政府运作及其在创新型国家建设中的动态演进提供了良好参照。

（3）揭示创新发展中技术与组织、制度协同演化的根本逻辑。

首先，书中所强调的“稳定性”是由制度环境来提供的。创新不会自动发生，往往要求社会制度能够容忍新鲜事物与行为；而创新一旦发生，又对外界环境十分敏感，因此也要求相对稳定的外部环境提供保障。制度的意义恰恰在于提供稳定性、可预期性。

其次，组织惯例发挥着至关重要的作用。作者拓展了理查德·纳尔逊和悉尼·温特在《经济变迁的演化理论》中的讨论，将企业组织中“惯例”的作用延伸到政府层面。创新官僚组织成功的关键之一即在于其能够运行并且协调一系列用以支持创新活动的“惯例”，这种能力并非与生俱来，同样需要通过试错、学习、经验总结和传递来完成。在政府层面，这种能力体现为对技术前沿的感知、对政策实验的耐心，以及跨部门协调过程中的政策学习等。因此，本书中的政府不再是主流视角下静态的、僵化的行政机器，而是像企业组织那样，可以持续构建自身参与创新发展的动态优势。

2、对创新发展的政策启示

（1）重视政府在引领创新和经济转型中的变革性作用。

作者在书中多次论及中国的创新体系，认为中国虽然有自身独特的政治经济特色，但其创新实践也印证了非西方语境下“敏捷性稳定”的有效性——专业且层级分明的精英队伍提供了长期、稳固的战略执行力，中央所设定的宏大战略愿景（如自主创新）则能够通过地方政府、各类机构实现广泛的路径探索与试错。当前我国正处于向创新型国家转型的关键历史时期，需要作者所呼吁建设的“新韦伯式创新官僚机构”发挥引领作用，以中国特色的政府体系为载体，通过“敏捷动态功能和稳定导向的长期功能”的创造性结合，逐步形成将特定社会目标转化为持久制度实践的能力，从而推动政府真正成为科技创新与社会转型的支柱性力量。

（2）推动政府职能转型，实现“有效市场”与“有为政府”深度融合。

党的二十届四中全会把坚持有效市场和有为政府相结合作为“十五五”时期经济社会发展必须遵循的原则之一，要求充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。在这一进程中，必须提防主流经济学的短期效率陷阱，而应着眼于国家长期创新发展目标。正如马克斯·韦伯所强调的，现代公共组织的根本取向是提供稳定性。为了适应动态变革，必然要依赖于市场的力量，但一个必要的前提是，政府自身要积极性高、专业化实力强，主动克服创新发展中潜在的不稳定因素，才能配合应对挑战、实现创新突破。要推动政府工作向投资、市场塑造与系统变革等关键领域发力，在确保制度框架相对稳定的前提下，激发使命导向下的社会主体创新活力，构建政府与市场有效协同的新格局。

（3）强化动态思维，提升整个经济系统在范式转换中的适应性变革能力。

创新驱动发展的政策逻辑不能脱离具体的发展情境。在面对产业转型和范式转换等经济上重大的变化时，更需要动态能力的支撑。因此，创新政策应致力于降低市场主体在适应范式转换过程中的成本与风险，如通过提供公共研发平台、技术网络等途径扩展企业获取新知识的渠道，通过建立标准、保护产权等保障创新成果的有序扩散。在培育动态能力的过程中，要保持对现实变化的敏锐度，要用新的方法和分析工具剖析创新问题、指导创新政策，要动员和利用更广泛的社会组织力量，帮助创新主体获得有效学习和能力建设的机会，以实现可持续的创新发展。

（4）坚持制度创新与技术创新“双轮驱动”，提升国家创新体系整体效能。

当前，国家创新体系的建设重点正从完善功能结构转向提升整体效能，要求制度的适应性变革，为技术突破、产业发展提供战略定力与环境保障。政府的工作重心应从“挑选赢家”转向构建环境和能力建设，通过完善科技评价体系、建立容错机制和引导“耐心资本”，为创新主体提供更为稳定的制度预期。此外，还要持续完善新型举国体制，构建起由领军企业主导、高校和科研院所支撑、各类主体深度参与的协同创新机制，避免创新“孤岛”现象。推动制度创新与技术创新深度融合，进一步建立高度权威的跨地区、跨领域协调机制，将国家的战略意志内化为各级政府、机构的创新动力，赋予创新政策执行者充分的探索和试错空间，以更高效地应对数字转型、绿色发展等全球性重大挑战，进而在国际格局中持续构建竞争优势、赢得创新战略主动权。