导读
作为国家空间治理的基础性工具，国土空间规划对人口趋势的研判与目标设定，成为决定地方发展路径与长期治理效能的关键前置变量。应更多从空间结构的可调整性、功能配置的多样性以及公共服务供给方式的适配性方面，预留国土空间规划的战略弹性。
本文字数：3702字
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作者 | 吴瑞君，全国政协委员、华东师范大学校务委员会副主任
国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，在人口规模预测和发展目标设定上，应充分体现科学性与前瞻性。
国土空间规划需系统应对人口总量与结构变化，从规模扩张导向转向流动适应导向，通过完善分层预测机制、强化人地动态匹配、健全评估反馈流程，将科学、动态、精准的“大人口观”融入规划全生命周期。构建更具弹性、更有科学响应与分类引导能力的空间治理框架，有效适配少子化、老龄化、区域人口增减分化等趋势性特征，为国家高质量发展提供坚实空间支撑。
审慎把握关键前置变量
国家统计局公布的数据显示，全国人口总量在2022年达到阶段性峰值后，已连续三年减量：2023～2025年，全国总人口分别为140967万人、140828万人、140489万人，人口减量态势呈现出稳定延续的特征。
一方面，我国出生人口规模持续处于低位，对人口自然更替形成刚性约束。与此同时，人口老龄化进程加快，劳动年龄人口占比持续下降，年龄结构正加速向高龄化、少子化演进。
另一方面，人口的空间分布同步变化，跨区域流动在规模、流向和构成上均呈现新趋势，标志着人口在空间上进入集聚与收缩、增减分化并存的新阶段。
作为国家空间治理的基础性工具，国土空间规划对人口趋势的研判与目标设定，成为决定地方发展路径与长期治理效能的关键前置变量，其科学性与审慎度，关系到未来发展的韧性与可持续性。
笔者对全国31个省级行政单位2021～2035年国土空间规划的公开文本进行研究发现，关于人口目标的设定，态度有所不同。
7个省份对2035年常住人口规模作出明确量化安排，其中6个为人口长期净流入或具备较强人口吸纳能力的东部地区省份。18个省份在规划文本中未对未来人口总量作出明确判断。
从数据来看，明确提出人口规模目标的省份，普遍延续扩张型预期。以2021～2035年为区间，部分经济发达省份在规划中设定的人口增量超过千万人，个别人口基数较小的省份也设定了400万人以上的增长空间，预测高于相关省份近年来的实际人口变动幅度。
具体到城市层面，政策定位、发展预期与区域竞争策略等综合因素作用之下，各地国土空间规划中的人口目标设定，呈现出结构性差异和类型分化。
北京、上海、广州、深圳等超大城市普遍将严控无序扩张作为基本前提，研究编制国土空间规划，人口预测趋于审慎，规划重心从规模扩张转向结构优化。与2010～2020年相比，这些城市在2021～2035年阶段设定的人口年均增长率明显下降，规划人口较现状人口作小幅增加。
作为区域人口流动的重要目的地，一些“扩张型”省会和区域性中心城市延续强增长预期，在国土空间规划中设定了显著高于历史增速的人口增长目标。在一些中东部城市，2021～2035年阶段规划的人口增量均在500万人以上，一些中西部城市的规划增量超过百万人。
一些长期处于人口净流出状态的中小城市，规划文本仍以增长预期主导空间和资源配置。也有少数中小城市已开始正视人口减量发展的现实，尝试进行适应性规划。比如，东北、西北地区一些城市，结合人口缓慢增长或持续外流的现实，对未来人口规模作出相对稳定甚至小幅收缩的安排。
有机协调 动态衔接
着眼未来，更好推动国土空间规划与人口发展趋势有机协调、动态衔接，需从以下三方面入手。
——一些城市应转换增量扩张时期形成的发展惯性，提高国土空间规划目标与人口发展趋势吻合度。
人口预测更多反映各地的发展诉求。城市增量扩张时期，“人地挂钩”的政策制度安排将人口目标与建设用地指标紧密捆绑，各地普遍采取“做大人口预测—获取更多土地指标—出让更多土地谋发展”的策略。
当人口总量已进入减量发展阶段，区域人口增减分化成为我国人口发展的重要趋势性特征，需优化过去城市增量扩张时期形成的政策，进而提高城市规划建设治理水平。反映在国土空间规划方面，应充分、深刻认识人口结构和空间分布的变化，促进国土空间规划与人口发展趋势的协调衔接。
——优化国土空间规划“战略留白”的方式，助力国土空间治理更科学高效有韧性。
为空间规划预留弹性本是必要选择。在过往实践中，弹性往往集中于人口规模参数本身，即通过设定较高的人口目标来应对未来风险。这一定程度上可降低规划刚性约束，增强政策操作空间，但也容易将战略弹性简单理解为继续扩张的规模弹性，弱化对人口结构、空间组织和功能效率的精细化考量。应更多从空间结构的可调整性、功能配置的多样性以及公共服务供给方式的适配性方面，预留国土空间规划的战略弹性，增强其对经济社会发展需求变化的适应性。
——强化同人口变化相协调科学配置资源的思路，引导资源要素合理流动、高效供给。
人口结构变化给经济发展、社会治理带来一系列新的课题。一是在人口持续流入的特大城市，国土空间规划可注意保障公共服务，避免空间超载。二是在人口规律性流出的收缩型区域，资源配置逻辑应有助于引导有序调整，避免空心化。
基于此，需系统性构建对区域人口增减分化的适应性治理框架。在人口流入地区，强化承载能力，提升公共服务，提高生活品质；在人口收缩地区，推进集约发展与功能维护，引导各类资源在人口流入区、流出区和稳定区之间形成更具韧性更为科学的配置格局。
全链条贯彻“大人口观”
着眼未来，应将“大人口观”融入国土空间规划全过程，以人为中心推动空间治理现代化。
——完善规划编制与审查机制，夯实人口预测的科学基础。
构建国家、省、市县分层衔接的人口预测框架。国家层面侧重研判全国人口分布格局与跨区域流动阶段性特点，形成具有约束力的趋势判断区间。省级层面重点分析省域内部都市圈和城市群的人口集聚与扩散，明确不同城市层级的功能承载临界值；市县层面以高频监测为重点，依托多源数据建立滚动预测机制，使人口判断更贴近现实变化。
推动人口流动数据的系统整合与规范应用。在既有统计体系基础上，加强对就业、住房、教育和空间行为等数据的综合利用，提高人口实际流动和居住状态“画像”的颗粒度，为规划情景设定和空间决策提供更具解释力的数据支撑。
弱化单一人口规模指标的刚性约束。将人口预测从“确定值”转向“可调整范围”，为不同发展路径和不确定性变化预留规划弹性，避免规模目标对空间决策形成过度锁定。
——推动“人—地—产”关系动态匹配，增强规划对人口流动的适应能力。
根据城市类型实施差异化的空间引导方式。超大特大城市应在控制人口增速的前提下，通过优化功能结构和空间效率提升承载能力；中小城市应将重点放在改善就业结构和生活条件上，以提升对人口的实际吸引力；县域地区则需更加关注人口回流与就地转移趋势，在空间和用地安排上保持灵活性。
强化人口吸纳能力与用地配置之间的联动关系。在建设用地安排中，更加注重产业绩效和就业密度，将人口承载能力作为空间配置的重要约束条件，引导土地资源向人口集聚效率较高的区域合理倾斜。
提升建设用地配置的动态调整能力。在严格落实耕地保护和生态约束的前提下，逐步增强年度用地安排对人口净流入变化和土地利用绩效的响应程度，避免用地指标长期固化带来结构性错配问题。
——健全规划实施的动态评估与反馈机制，实现人口—资源—经济等要素配置及时优化。
加强对人口变化与规划实施情况的持续监测。通过多源数据融合和模型分析，提升对人口流动、公共服务需求和空间承载压力的预判能力，为规划调整提供前瞻性依据。
完善规划实施的周期性评估制度。围绕人口匹配程度、空间利用效率和公共服务覆盖状况，对规划执行效果进行系统评估，使评估结果成为规划优化和空间治理的重要参考。
增强国土空间规划动态维护和可持续优化机制。当人口发展趋势与既定目标出现持续性偏离时，应通过法定程序对相关空间规划进行优化调整，保持规划对现实变化的回应能力。
拓展多元主体参与的规划研究与评估路径。通过学术研究、技术合作和数据共享等方式，吸纳不同领域的专业力量参与人口分析和规划评估，提升规划决策的科学性和社会认同度。
本文来源：《瞭望》2026年第11期
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