21世纪经济报道记者李莎 北京报道为进一步做好“十五五”规划重点建设项目的要素保障工作，近日，自然资源部、国家林草局联合出台《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（以下简称《通知》）。3月16日，自然资源部举行3月例行新闻发布会，对《通知》内容进行解读。
《通知》主要内容涵盖优化国土空间布局、提升自然资源要素配置效率、保障矿产资源开发利用所需、统筹存量增量促进内涵式发展、陆海统筹合理利用空间资源五大方面，共十三条政策举措。
自然资源部国土空间用途管制司司长刘彦在发布会上介绍，“十五五”规划纲要提出109项重大工程项目，《通知》进一步优化国土空间布局，完善自然资源要素保障政策，可以促进“十五五”重点项目早落地、早开工，推动蓝图变为现实。
刘彦强调，接下来自然资源部、国家林草局将加强政策宣传、解读和培训，指导各级自然资源（海洋）、林草主管部门，用好用足用活要素保障政策，促进好项目尽早落地开工。同时，依托自然资源管理和国土空间规划“一张图”加强日常监测监管，确保政策不走偏、不走样。
《通知》提出，统筹存量和增量建设用地促进内涵式发展。实施建设用地规模规划期总量管控，由省级政府统筹使用“十五五”新增建设用地指标。同时，健全增存挂钩机制，年度新增城乡建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积，加大力度推动存量盘活。新增建设用地优先保障重大基础设施项目建设、新业态新动能等产业和民生事业所需用地，原则上不用于经营性房地产开发，助力城市更新、城中村改造和房地产去库存。
自然资源部自然资源开发利用司司长孔维东在发布会上介绍，这一政策举措的出台，主要有三方面考虑。
一是以存量控增量。城市建设用地既包括通过征收转用形成的新增建设用地，也包括旧城改造、低效用地再开发、收回收购闲置土地等盘活的存量建设用地。统筹存量与增量综合供地，除能源交通水利等单独选址项目外，各地年度新增建设用地不得超过盘活存量土地的面积，“盘活一亩才能新增一亩”。通过存量和增量良好协同，既防止城市无序扩张、摊大饼式发展，也推动城市发展从依赖新增土地向盘活存量空间转型。
二是优化资源配置。土地要素配置要算好市场效益账、国家发展账、民生福祉账，把有限的新增土地优先用于重大基础设施项目和民生事业发展。要增加能源交通水利等重点工程土地供给，保障新质生产力等现代化产业体系建设合理用地需求，也要加大对城中村改造、公共服务设施等民生项目的新增建设用地支持力度。
与此同时，立足房地产市场供求关系发生重大变化的新形势，《通知》明确新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发，这不等于不供应房地产用地，而是要重点用好存量资源“精供优供”，因城施策把握好供地的节奏和时序，优先布局区位优越、配套完善的区域。
三是更加适配市场需求。2025年，自然资源部积极配合财政部，指导各地发行地方政府专项债券5400余亿元，主要用于收储存量闲置土地，更好打造“净地”“优地”。同时，充分调动多元主体的积极性，支持土地用途兼容和空间复合利用，优化规划调整及用途转换规则。
近年来，地方各级国土空间规划已经全面批准实施，目标年是2035年，实施周期横跨15年；另一方面，日前闭幕的全国两会表决通过了“十五五”规划纲要、政府工作报告等重要文件，各地各部门也在细化落实、谋划相关改革举措，这对优化空间布局、强化要素配置提出了新任务新需求。
为此，《通知》提出，建立国土空间规划动态维护机制。在不突破“三区三线”约束性指标和底线管控要求的前提下，可结合定期体检评估，依托“一张图”对国土空间总体规划进行年度动态维护，正向优化规划分区、边界、重点项目清单等规划内容。此外，三条控制线调整的其他情形，按照永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界管理办法的规定加强日常管理。
自然资源部国土空间规划局局长谢海霞在发布会上表示，《通知》的这一部署，主要有三方面考虑。
一是落实国家发展战略，提升规划科学性。近年来陆续批准实施的各级国土空间规划，依据每五年国家发展规划的任务部署进行动态优化，是遵循经济规律、城市发展规律的必然要求，有利于空间规划与发展规划同频共振、同题共答，也是主动适应经济社会发展变化的重大举措。
二是加强规划实施监测评估，优化国土空间布局。重点对主体功能区战略实施、“三区三线”引导管控、产业发展和民生福祉改善等方面开展定期体检评估，围绕培育发展新动能、建立现代化产业体系等重大任务，进一步挖掘地方特色，发挥比较优势，实事求是开展规划年度动态维护。在确保耕地和永久基本农田“数量不减、质量提高、生态改善”等管控要求前提下，地方可对国土空间规划进行年度动态维护，更好地兼顾规划刚性与弹性，让自然资源要素配置更贴合实际。
三是发挥规划基础性作用，基于“一张图”探索建立健全国土空间规划许可制度。国土空间具有唯一性，要通过建立自然资源管理和国土空间规划“一张图”，强化总体规划对相关专项规划的指导约束作用，统筹交通、能源、水利、文物保护、矿产开发等各方面空间需求，在规划编制阶段主动靠前服务、协同开展科学选址，消除空间矛盾冲突。
《通知》提出，陆海统筹合理利用空间资源，明确了海岸线两侧陆海衔接管理的有关内容，盘活存量海域资源。同时，加强公共码头和泊位等游艇基础设施建设，促进游艇、海钓产业发展。
在会上，自然资源部海域海岛管理司司长许国栋回应21世纪经济报道记者相关提问时表示，《通知》围绕解决历史遗留问题，聚焦加快盘活“未批已填”存量资源，进一步明确了陆海衔接管理规则，并对游艇、海钓等海洋新兴产业发展提出了支持举措。
具体而言，在统一陆海衔接管理方面，《通知》从进一步优化要素配置程序、提高要素配置效率、减轻申请人负担等方面考虑，提出已成陆的“未批已填”区域按照土地进行管理，在办理用地手续的过程中，仍要依法对此前的违法违规用海行为查处到位，落实生态保护修复措施，并要符合相关产业准入政策；同时，《通知》也从严守资源保护底线的角度，明确在海岸线向海一侧区域要严格管控围填海，除国家重大项目外，全面禁止新增围填海。
在促进游艇、海钓产业发展方面，为解决沿海城市存在的游艇码头少、泊位少等客观问题，《通知》明确要保障项目合理用地、用海、用岛以及海岸线使用需求，支持地方结合国土空间规划优化游艇、海钓产业基础设施布局，为游艇、海钓活动规划出更多发展空间。在完善流程手续方面，优化了申请材料要求。为了让停靠游艇像停车一样方便，《通知》提出支持沿海地方探索建立游艇码头按泊位审批（出让）、转让、登记及交易制度。
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