智库发声
这不是一场短期的政策微调，而是一次土地供应制度的根本性转向。未来，核心城市的新房供应将更多来自旧改、城更、低效用地再开发；而远郊新区、大盘时代的逻辑，正在被系统性重构。
——广东省城市创新发展研究会专家智库
最新土地新政出炉！
近日，自然资源部、国家林业和草原局联合发布《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》。其中，该《通知》明确，“新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发”！同时，市场也出现了“停止供地”的恐慌解读。
对此，3月16日，自然资源部举行3月例行新闻发布会，对该条新规也进行了解读！
针对市场高度关注的房地产用地供应问题，自然资源部相关负责人在会上明确表示，新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发，不等于不供应房地产用地。
发布会现场 图源：网络
“限地令”出台？停止房地产供地是误读
《通知》第十条提出，统筹存量和增量建设用地促进内涵式发展。各省（区、市）要建立健全新增建设用地与存量建设用地盘活挂钩机制，年度新增城乡建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积。
同时明确，“新增建设用地优先保障重大项目建设和民生事业发展，原则上不用于经营性房地产开发”。这一表述引发市场广泛关注，部分解读将其夸大理解为“限地令”“停止房地产供地”。
对此，自然资源部自然资源开发利用司司长孔维东在新闻发布会上表示，城市建设用地既包括通过征收转用形成的新增建设用地，也包括旧城改造、低效用地再开发、收回收购闲置土地等盘活的存量建设用地，二者共同构成了经济社会发展的土地来源。文件中明确新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发，这不等于不供应房地产用地，而是要重点用好存量资源“精供优供”，因城施策把握好供地的节奏和时序，优先布局区位优越、配套完善的区域，促进企业“拿好地、建好房”，不断完善城市功能、提升市民生活品质。
“新增建设用地是指依法批准将农用地（含耕地、林地、草地等）和未利用地，通过征收、转用审批程序，首次转变为建设用途的土地。通俗理解，就是把农田/荒地变成城市建设用地，通常发生在城市边缘向外扩张的区域。这类用地往往在城市外围，但现在已不是过去‘摊大饼’式开发年代，市场重心已转向盘活存量、消化库存。这几年各地新增供地也已回到中心区，利用地段、配套打造‘好房子’。广东省城市创新发展研究会智库专家、广东省城规院住房政策研究中心首席研究员李宇嘉分析。
上海易居房地产研究院副院长严跃进指出，市场之所以产生“停止供地”的误读，主要混淆了“新增建设用地”与“房地产开发用地”两个概念。实际上，目前房地产开发用地绝大多数来源于存量建设用地（如旧城改造、低效用地再开发等）以及规划确定的城镇建设用地范围内通过招拍挂出让的土地，这些土地不属于新增建设用地范畴。即便存在部分通过新增建设用地（农转非）来实现供地，其比例其实是非常少的。
孔维东在发布会上表示，当前，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。我部认真贯彻落实党中央作出的这一重要论断，按照今年政府工作报告的“做优增量、盘活存量”要求，以统筹存量和增量建设用地，作为推动城市更新、内涵式发展的重要抓手，作为促进房地产高质量发展的重要举措，更好打造高品质人居环境，增进民生福祉。
“企业应积极探索存量盘活模式”
限制了城市“摊大饼”式开发，就意味着各地需要啃下“存量盘活”这块硬骨头。
克而瑞地产研究曾在2025年年中发布《2025年存量宅地清单透视》，据CRIC（一般指中国房产信息集团）监测，目前全国已经有313个城市发布了存量住宅用地规模（清单），行业已进入去库存深水区，盘活存量用地愈加迫切。近年来各地狭义库存去化周期已有明显改善，但“顽固”的潜在库存仍在影响行业长期发展预期。同时计入狭义库存和潜在库存，当前典型城市广义库存规模达狭义库存的3.2倍，广义消化周期普遍超过5年。
值得注意的是，3月5日，国务院总理李强在政府工作报告中提及“盘活利用存量土地和闲置房屋设施”，对此，上海易居房地产研究院常务副院长崔霁分析认为：“这一部署的核心意义，在于与房地产发展新模式形成了深度联动。”
“当前我国城市发展已告别增量扩张时代，大量存量土地、闲置房屋、低效楼宇面临功能闲置、效益低下的问题。2026年的部署，明确了城市更新要摆脱对新增建设用地、土地财政的路径依赖，通过存量空间的功能转换、业态升级、高效利用，实现土地资源的集约高效利用。”崔霁表示。
《通知》也为零星土地用地审批限制作出了突破，进一步支持城中村改造。
城中村改造中涉及到的边角地、夹心地、插花地等零星土地（面积原则上不超过项目总面积10%），保障性住房、公用设施营业网点和零售商业等涉及民生保障的，可办理新增用地审批和供应。
中指研究院指出，“本次政策进一步放松了零星土地的用地审批限制，允许城中村改造中的零星土地用于民生保障类的房地产配套，有利于解决城市更新中零散土地难以开发利用的痛点，对城中村改造带来利好，也进一步表明土地资源向保障性住房、民生配套倾斜。未来房地产行业将更依赖存量盘活、城市更新等路径获取开发资源，在此过程中，企业应加大城市更新、旧改、低效用地再开发布局，积极探索存量盘活模式”。
简而言之，这份新规是对过去二十多年“摊大饼”式城市发展模式的系统性纠偏。对房地产行业而言，它意味着“缩量提质”——总量供应在减少，但核心区的优质地块会变得更稀缺、更值钱。对于房企而言，未来的生存法则，不再是“谁胆子大、谁杠杆高”，而是“谁会盘活存量、谁会做精细运营”。
全文《通知》如下：
自然资源部 国家林业和草原局关于进一步做好自然资源要素保障的通知
各省、自治区、直辖市及计划单列市自然资源（海洋）主管部门、林业和草原主管部门，新疆生产建设兵团自然资源局、林业和草原局：
为进一步做好“十五五”规划重点建设项目的要素保障工作，现就有关事项通知如下。
一、加强规划引领和项目前期工作。各级自然资源（海洋）、林草主管部门要按照“项目跟着规划走、要素跟着项目走”的要求，积极参与项目前期工作，会同有关部门建立会商机制，主动对接相关部门“十五五”重点项目空间需求，统筹纳入自然资源管理和国土空间规划“一张图”（以下简称“一张图”），依据国土空间规划协同开展科学选址，明确国土空间规划重点项目清单，提升自然资源要素配置效率。
二、探索建立健全国土空间规划许可制度。部权限内的用地预审和先行用地项目，委托省级自然资源主管部门办理；省级权限内的，可按照省级人民政府有关规定办理先行用地。支持与部实现“一张图”系统联网的省份，对纳入清单且在“一张图”上落图落位的国家和省级单独选址项目，由省级自然资源主管部门审核后出具符合国土空间规划的许可意见（有效期3年），不再办理用地预审和选址手续。取得以上意见的，即可先行用地。上述项目涉及占用永久基本农田、生态保护红线的，报部备案。
三、建立规划动态维护机制。在不突破“三区三线”约束性指标和底线管控要求的前提下，可结合定期体检评估，依托“一张图”对国土空间总体规划进行年度动态维护，正向优化规划分区、边界、重点项目清单等规划内容。国务院审批的国土空间总体规划，年度维护方案经省级人民政府审核后报部备案；非国务院审批的国土空间总体规划，年度维护方案由省级人民政府审查核准后启用，涉及优化三条控制线的需将数据报部。除年度正向优化外，三条控制线调整的其他情形，按照永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界管理办法的规定加强日常管理。因地形差异、勘界定桩、产权界定等造成的三条控制线布局偏移，可及时报部在“一张图”更新。
四、完善联动审批机制。省级自然资源（海洋）、林草主管部门要推动省域用地用海用林用草用湿等在同一平台上联审，指导市县同步开展勘测定界、现场查验（踏勘）、公示公告、费用缴纳（告知）等相关工作，开展一次规划选址综合论证。
用地报批以最新年度变更调查成果（包括林草湿荒监测成果）为参考，按照国土空间规划和管理要求明确地类属性，保证空间唯一性。
用地报批启动后，涉及占用林地、草地及自然保护地的批文到期的，无需重新办理。用地报批时不再审查压覆重要矿产资源相关内容，在批复建设用地时告知有关工作要求。非项目主体原因造成的历史遗留违法用地（林、草），由市县人民政府承诺处置到位即可开展报批。
五、健全与项目建设相适应的用地审批管理机制。单独选址建设项目可根据施工等需要，分期申请用地。线性基础设施建设项目可以市县级为单位，分段提出用地（林、草）申请。已批准用地的建设项目，因初步设计变更等情形需要调整用地范围的，调入的地块依法报批，调出的地块交由原用地主体使用。
六、改进征地工作。在维护被征地农民合法权益的前提下，支持县级以上地方人民政府按照“一张图”确定的项目用地范围，并联开展征地前期工作。
在国土空间规划确定的城镇建设用地范围内，因成片开发征收土地的，不再单独编制土地征收成片开发方案。
七、完善耕地占补平衡机制。坚持县域自行平衡为主、省域内调剂为辅的补充耕地原则，补充耕地资源严重不足地区的建设项目，在本区域内难以落实占补平衡的，可在省域内调剂补充，不得弄虚作假。水库（河流）水面淹没区涉及占用耕地的，属于农用地内部结构调整，纳入耕地总量动态平衡管控。对战略性矿产和地热、矿泉水等不造成永久基本农田损毁的非战略性矿产的矿业权，可与永久基本农田重叠设置。
八、合理保障重点项目临时用地（林、草）。对纳入国家和省级重点项目清单的交通、能源、水利等基础设施建设项目，所使用的已批准临时用地（林、草），在复垦（植被恢复）期满前，经省级行业主管部门和自然资源（林草）主管部门同意，不同施工标段可接续使用，累计不超过批准施工周期，但不得变相永久占用。临时用地涉及用林用草的，可合并编制土地复垦和植被恢复方案。
九、完善矿业用地政策。勘查各类矿产资源、露天开采战略性矿产资源符合临时使用土地要求的，可由地方自然资源（林草）主管部门依权限分期分区批准临时使用土地，原则上每期不超过5年，累计不超过矿业权期限。矿业权续期的可相应申请临时使用土地接续使用。
对不符合临时使用土地要求的采矿项目，要按照节约集约的原则，一次性预留合理空间，滚动开发、分期办理用地手续。在乡村地区使用增减挂钩指标（包括存量采矿用地复垦修复腾退）的，可按批次办理农用地转用，并依法实施征收。无法实施征收的，可按照国家统一部署要求使用农村集体经营性建设用地。
十、统筹存量和增量建设用地促进内涵式发展。经地方人民政府依法批准但实际未使用的建设用地，可由原批准用地机关撤回用地批准文件，涉及的占补平衡指标仍然有效。对实现“一张图”联网的省（区、市），实施建设用地规模规划期总量管控机制，由省级政府统筹使用“十五五”新增建设用地指标。各省（区、市）要建立健全新增建设用地与存量建设用地盘活挂钩机制，年度新增城乡建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积。部定期监测执行情况。
新增建设用地优先保障重大项目建设和民生事业发展，原则上不用于经营性房地产开发。城中村改造中涉及到的边角地、夹心地、插花地等零星土地（面积原则上不超过项目总面积10%），保障性住房、公用设施营业网点和零售商业等涉及民生保障的，可办理新增用地审批和供应。
十一、陆海统筹合理利用空间资源。海岸线向陆一侧、向海一侧已成陆区域，按照土地管理，其中已报部备案的“未批已填”区域，在涉及的违法违规用海查处到位、生态保护修复措施落实到位后，按产业准入要求合理利用。海岸线向海一侧未完全成陆区域，按照海域管理，其中涉及已登记集体土地所有权以及土地使用权、承包经营权等用益物权的区域，原则上维持现状，充分保障权利人合法权益，但不得新增围填海。
支持相关省市结合国土空间规划优化游艇、海钓产业基础设施布局，保障项目合理用地、用海、用岛以及海岸线使用需求，不得违规新增围填海。游艇、海钓配套设施使用无居民海岛的，合并编制开发利用方案和论证报告。支持探索建立游艇码头泊位审批（出让）、转让、登记及交易制度。
十二、合理利用保护地整合优化成果。省级人民政府上报的自然保护地整合优化成果，可作为国家和省级重点项目自然资源要素配置的依据。在保障生态安全、公共利益等前提下，允许线性基础设施无害化穿越自然保护区。红树林分布区未被认定为“红树林地”的，可按当前地类管理。
十三、支持设施农业和生态产业发展。在耕地上构建农业生产设施，不破坏耕作层、符合耕地认定标准的，按耕地管理；不符合耕地认定标准的农业生产设施和必要的附属、配套设施，可以占用一般耕地，按照农业设施建设用地认定，由县级自然资源主管部门会同有关部门纳入“一张图”规范管理。
发展森林草原游憩、露营体验、科普教育等需配套设置的小型零星便民设施，可与直接为林业、草原生产经营服务的工程设施统筹建设。
各级自然资源（海洋）、林草主管部门要依托“一张图”建立全生命周期管理体系，加强日常监测监管，完善预警机制，严格执法督察，严肃查处各类违法违规行为。
本通知自印发之日起施行。《自然资源部关于进一步做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2023〕89号）、《自然资源部关于进一步改进优化能源、交通、水利等重大建设项目用地组卷报批工作的通知》（自然资发〔2024〕36号）继续执行。部、局已发文件与本通知内容不符的，以本通知为准。
自然资源部国家林业和草原局
2026年3月5日
来源：国家林业和草原局政府网、每日经济新闻、澎湃新闻等
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