范志勇 中国人民大学经济学院党委副书记、教授、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员
杨怡璇 中国人民大学经济学院研究生
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2020年7月，新的《美墨加贸易协定》（USMCA，全称《美国—墨西哥—加拿大协定》）在特朗普政府主导下正式生效，全面取代1994年《北美自由贸易协定》（NAFTA）。特朗普政府将NAFTA称为“史上最糟糕协定”，重谈并签署USMCA是兑现“让美国再次伟大”、夺回制造业岗位的核心竞选承诺，争取铁锈带与蓝领工人支持。《美墨加贸易协定》的核心是以“美国优先”原则重构北美经贸规则，扭转NAFTA下的利益分配失衡；以“公平贸易”强化区域供应链与美国利益的制度安排，以实现美国经济、政治与战略三重目标。与《北美自由贸易协定》相比，新的《美墨加贸易协定》收紧原产地规则、升级劳工与环境标准、拓展数字与知识产权保护、限缩争端解决机制、新增排他性与日落条款（有效期与审查）。[1]《美墨加贸易协定》不仅重塑北美贸易与投资格局，也对全球经贸格局和供应链产生重要的溢出效应。
在介绍《美墨加贸易协定》之前，我们先简要了解一下《北美自由贸易协定》（NAFTA），下文简称《北美自贸协定》。
一、《北美自由贸易协定》的国际背景
《北美自贸协定》于1994年生效。这一贸易协定是在二十世纪80年代后GATT谈判减速，区域一体化取代多边贸易协定成为世界主流趋势的大背景下产生的。相应的，美国也从20世纪80年代中期开始将工作重心从多边贸易谈判转向签署双边和区域贸易协定。具体来看，《北美自贸协定》的产生存在几个深刻的背景。
第一，20世纪80-90年代，欧洲经济一体化进程加速，欧共体单一市场对美国和加拿大产生了较大外部竞争压力。为应对欧洲冲击，美国和加拿大首先在1989年签订《加美自由贸易协定》（CUSFTA）。
第二，墨西哥主动向美国靠拢。20世纪80年代初墨西哥启动单边贸易改革，并于1986年加入《关贸总协定》，由此开始缓慢的开放进程。当时的墨西哥政府认为只有成为对美出口平台，才有可能成功吸引到外国投资，因此主动向美国伸出橄榄枝。而美国政府认为墨西哥的提议是一个历史机遇，两国签订贸易协定有助于促进双方的经济合作，深化美墨两国的商业联系。因此1990年6月时任美国总统老布什和墨西哥总统萨利纳斯宣布两国政府将启动自由贸易协定谈判的准备工作。加拿大先是对此提出抗议，随后很快就要求加入谈判。1991年2月美国、墨西哥和加拿大三国宣布将就自由贸易协定启动正式磋商。
二、《北美自由贸易协定》在美国引发的轩然大波
与之前的《加美自由贸易协定》不同，谈判中的《北美自贸协定》是美国第一次与发展中国家谈判重大双边贸易协定。虽然墨西哥的经济体量与美国相比极小，而且依据普遍优惠制，墨西哥对美出口的产品多半已经享受免税待遇，但墨西哥的工资水平远远低于美国。与这样的国家签署自由贸易协定使人们担心墨西哥进口增加会导致美国工人失业。因此《北美自贸协定》谈判从一开始就引发了美国历史上最激烈也最具决定性的贸易政策辩论，工会、商业利益集团和民间政治团体悉数卷入这场旷日持久的政策争论。
从《北美自由贸易协定》谈判开始，反对自贸协定以及经济全球化的公众远远不止生产商和劳工利益群体。自贸协定的批评者认为自贸协定以及经济全球化会影响环境、工作条件、人权、毒品走私和移民。环保团体担心协定会使企业利用墨西哥不够完善的监管体制钻空子，导致美墨边境的污染情况恶化。人权活动分子担心的是：墨西哥的工作条件已经相当恶劣，而美墨贸易扩张是否会意味着墨西哥工人遭到更多剥削，并加深农民的贫困程度。
《北美自贸协定》谈判引发的争议出乎意料，这预示着美国贸易政策在冷战结束之后走向不同的方向。在冷战中，贸易扩张被视为西方联盟巩固内部经济关系的重要方式，以此来提升国家安全，抵御共产主义带来的威胁。随着共产主义的威胁渐渐消散，以此为理由制定的外交政策大幅减少。越来越多反对自由贸易的呼声来自全国工会、环保组织和人权活动分子等组成的更广泛的群体。[2]组织严密的工会扮演了这场运动的先锋。过去的互惠贸易协定从来没有受到这种公共激进主义的威胁。喷薄而出的反对意见使积极倡导贸易的商业团体措手不及。[3]
原产地条款成为《北美自贸协定》谈判的核心内容之一。例如在汽车产业，美国汽车产业希望原产地规则设置较高的汽车零部件的北美原产地比例要求，以确保墨西哥不会成为日本或其他外国制造商的出口平台，否则这些制造商只要将零部件运往墨西哥组装在一起，就可以将整车销往美国。因此谈判代表各退一步，最终将这个比例确定为62.5%。[4]
三、《北美自贸协定》对1992年美国总统竞选的影响
在1992年的美国总统竞选中，尽管老布什刚刚赢得了海湾战争，却意外地输掉了总统大选。胜选的民主党候选人克林顿有句名言，“笨蛋，重要的是经济”（It's the economy, stupid!），直指老布什政府在经济政策上的失败。《北美自由贸易协定》的签署也对这场竞选结果产生了微妙的影响。
1992年美国总统大选投票的时间是在11月，而《北美自由贸易协定》结束谈判的时间是在当年的8月份。当时美国刚刚走出1990—1991年的经济衰退，蓝领工人对就业流失、产业外移的焦虑成为主流民意，NAFTA因涉及对墨西哥开放市场，被视为“就业杀手”，迅速成为竞选核心争议点。从1990年3季度到1991年1季度，美国出现了持续3个季度的经济衰退。[5]1991年实际GDP增速仅下降0.1%，但失业率却从1990年后持续上升。即便1992年经济增长率已经恢复到3.5%的较高水平，但失业率仍继续攀升到7.5%的阶段性峰值，被经济学家称为“无就业经济复苏”。
在这场竞选中，作为《北美自由贸易协定》谈判的主导者，共和党总统老布什寻求连任，对自由贸易采取积极立场，将NAFTA定位为“扩大美国出口、创造就业、巩固北美经济领导地位”的战略举措。民主党候选人克林顿对NAFTA采取有条件支持，选择了一条中间路线的策略。克林顿在竞选初期批评NAFTA“缺乏劳工与环境保护”，之后又转为有条件支持，承诺推动附加劳工和环境保护协议，平衡企业与劳工诉求。克林顿以“公平贸易”而非“保护主义”安抚工会与蓝领，不仅成功弥合民主党内部分歧，在摇摆州也实现了对“企业+劳工”的双重动员。
这场竞选中最引人注目的是作为独立候选人参选的罗斯・佩罗（Ross Perot），佩罗全面反对NAFTA，称其将导致工作机会被墨西哥“吸走”，主张贸易保护、维护美国本土就业。佩罗聚焦蓝领与中产阶级焦虑，将NAFTA塑造成“精英出卖美国利益”的象征，他以民粹话语收割大量不满两党传统政策的选民，成为大选“黑马”。佩罗的高得票率证明反全球化、反贸易协定的民粹情绪已成为美国政治不可忽视的力量。由于佩罗反对NAFTA的立场主要分流了共和党保守派与蓝领工人票仓，分流选票（佩罗获得了18.9%普选票，创独立候选人的历史记录），直接削弱老布什连任基础，间接推动克林顿中间路线获胜（克林顿以43%普选票胜出）。克林顿“有条件支持NAFTA”的策略既稳住企业界资金，又未完全激怒劳工，成功团结民主党基本盘并争取中间选民。
NAFTA成为总统大选的“试金石”。此后历届总统大选，贸易协定（如TPP、USMCA）均成为核心议题，候选人需在“开放”与“保护”间平衡，NAFTA的竞选逻辑被反复复制。
图1、20世纪90年代前后美国的经济增长率和失业率
数据来源：Wind
关于《北美自由贸易协定》的争论持续多年。关于这一贸易协定的辩论在一定程度上加剧了美国社会的撕裂，但是这份协定究竟给美国造成了多大的影响？根据图1，对于所有担心就业机会被墨西哥“吮吸”走的人来说，在20世纪90年代中期至晚期，美国的劳动力市场极其稳健。1992年之后失业率持续下降，2000年末不足4%。制造业的就业情况保持稳定。进口没有导致失业人员显著增加。尽管《北美自由贸易协定》加速了服装产业的就业不断减少，但相关研究表明，它既没有对净就业造成重大影响，也没有影响到其他贸易相关产业就业流动的总体情况。[6]后来的一些研究发现，《北美自由贸易协定》虽然对贸易影响显著，但对价格和福利情况的影响少之又少。它促进了双边贸易快速增长，不断提升北美经济的一体化程度。尽管批评者对它的不满主要集中于墨西哥进口增长迅猛，但这些进口值的40%左右来源于美国生产的半成品或零部件。总而言之，《北美自由贸易协定》既没有恶化两国当时面对经济的问题，也没有使它们有所好转。
四、《北美自由贸易协定》之后
就在《北美自贸协定》正式生效后的当年，在美国政府的大力推动下，关贸总协定《乌拉圭回合》谈判也得以完成，实现了从关贸总协定向世界贸易组织的跨越。对比美国政党和主要社会团体对这两个重大贸易协定的态度，可以发现其中存在显著差异。
“乌拉圭回合”谈判聚焦市场准入，尤其是把美国占绝对竞争优势的服务业纳入了全球贸易规则，签订了《与贸易有关的知识产权协定》（TRIPS），同时在农产品贸易方面也达成了协议。此外，谈判还在美国的主导下建立了国际贸易争端解决机制。所有这些方面对于扩大美国服务和农产品出口，以及保护美国在高科技领域的竞争优势都是有利的。因此无论是美国政党还是主要的社会团体对“乌拉圭回合”谈判整体上持支持态度。即便有劳工组织对《乌拉圭回合》谈判持反对意见，态度也较为温和。
反观《北美自贸协定》则给美国政党和社会造成了巨大的撕裂。《北美自贸协定》主要涉及美国对墨西哥开放市场以及就业和产业在北美地区的转移，因此美国政党和社会各界的分歧要强烈得多。从政党方面看，共和党对《北美自贸协定》整体持支持态度。协定谈判由老布什总统开启，并在投票时得到共和党多数议员的支持。民主党内部对于《北美自贸协定》则存在显著分歧，加剧民主党内分裂。克林顿总统以及商业界温和派对协定持支持态度，但是更大多数的工会利益代表以及铁锈带地区的议员由于担忧制造业外移、劳工工资下降、环境恶化以及边境问题等对协定持反对意见。不过整体来看，虽然民主党内部反对贸易协定的呼声越来越强烈，但它在国家政治中的影响力也在不断减弱。劳工组织、环保组织以及传统的劳动密集型制造业也成为《北美自贸协定》的重要反对者。由于担忧制造业岗位流失至墨西哥、工资被压低以及担心墨西哥环境监管松弛造成的污染产业转移、跨境环境问题，这些组织采取了激进的反对行动。
在世界贸易组织框架下，克林顿政府和国会的民主党人希望确保所有的新贸易协定都包含关于劳工标准和环境的条款，但这遭到发展中国家的强烈抵制。发展中国家担心发达国家可能会利用这些条款阻止它们出口劳动密集型制成品，因此抵制在贸易协定中加入关于工人权利的强制性条款。1996年在新加坡举办的第一次世界贸易组织部长级会议上，发展中国家拒绝了美国的提议，不愿将劳工标准纳入贸易议程。这激起了工会等反全球化群体的进一步反弹。1999年在西雅图举行的WTO第二次部长级会议前夕，包括工会、环保团体、人权活动家、宗教组织等在内的各类团体对新的全球化贸易体系怨声载道，聚集在西雅图举行抗议，与警方发生激烈冲突，引发骚乱，被称为“西雅图之战”。[7]
除此之外，《北美自贸协定》还代表着美国民主共和两党在贸易政策上合作时代的结束。从历史上来看，自1890年《麦金莱关税法案》到1940年第二次《互惠贸易协定法案》延期，民主、共和两党在贸易政策立场上都明显表现出分歧。整体来看，共和党投票支持提高关税，反对降低关税，而民主党则主要是投票支持降低关税，反对提高关税。自20世纪50年代起的整个冷战时代，国会对贸易问题的投票表决在大多数情况下都反映出两党合作，并一直延续到1989年冷战结束。在很大程度上，领导合作模式主要是由于对外交政策的担忧所促成的。进入20世纪90年代以后民主党开始丧失自己在南方的大本营，开始偏重从北方（特别是“锈带”）获得大部分支持。民主党逐渐丧失对贸易开放的支持转向保护主义。民主党的蜕变造成了民主党和共和党在贸易政策上渐行渐远，党派分歧也越来越严重。
直到2016年特朗普上台，共和党开始转向贸易保护，对中国发动一系列贸易摩擦、科技摩擦和金融摩擦。之后的拜登政府很大程度上继承了特朗普政府的对华贸易政策。两党在对华贸易政策上再次实现合流。
[1]《美墨加贸易协定》包含的“毒丸条款”核心规则：若任一成员国与“非市场经济国家”签署自贸协定，另外两方可单方面终止USMCA对该国的适用。该条款本质是美国约束墨、加与第三方（主要是中国）经贸合作的工具。日落条款（有效期与审查）协定默认协定有效期16年；生效满6年启动联合审查，满16年需三国一致同意延期，否则自动终止，避免长期锁定对美不利的规则，打造以美国为中心的“北美闭环”。
[2]与此同时，来自产业方面的一个新变化是那些对外国竞争极其脆弱的劳动密集型产业（如服装产业）在美国的经济重要性迅速降低，这也大大削弱了它们的政治影响力。
[3]正如Mayer（1998，第69-70页）指出，这一时期自由贸易的主要反对力量并不像过去那样来自坚守贸易保护主义的生产者，而是一个由工会、环保主义者和基层组织组成的新兴联盟。
[4]在谈判过程中，当时全美汽车工人联合会要求它规定北美比例达到80%的汽车才能享受免税待遇，福特和克莱斯勒要求享受免税待遇的汽车的北美比例达到70%，通用汽车要求符合免税标准的汽车的北美比例达到60%。墨西哥和加拿大希望延用《加美自由贸易协定》的规定，即北美比例达到50%的汽车可以享受免税待遇。为了避免引发汽车制造商的反对，美国谈判代表承诺能够享受免税待遇的汽车的北美比例必须超过60%。最终美国谈判代表说服墨西哥将这个比例确定为65%，但加拿大坚决要求将北美比例保持在60%。
[5]经济学上对“经济衰退”一个普遍接受的定义是实际产出连续两个季度下降。
[6]参见《贸易的冲突》第十三章。
[7]2007年反映这次骚乱事件的名为《西雅图之战》（Battle in Seattle）的电影在北美上映。
文章仅作为学术交流，不代表CMF立场。
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