导语：在2025年的商贸博弈中，美国在稀土、石墨等关键矿产及其加工环节对中国的依赖暴露无遗。如今，中国不仅在部分关键矿产的上游开采环节占据优势，更在中下游精炼加工领域形成了系统性控制力。
为应对这一局面，特朗普政府自今年以来明显加快了“矿产外交”步伐，试图将关键矿产供应链重组为一个由国家力量主导、私营资本协同参与，并通过双边交易与盟友网络并行推进的战略体系。就在不久前的2月4日，美国举办“2026年关键矿产部长级会议”，并启动“资源地缘战略参与论坛”（FORGE）平台，意在拉拢“志同道合”的伙伴围绕关键矿产开采、加工冶炼和供应链投资形成“关键矿产阵营”。
在此背景下，曾任美国国务院副国务卿何塞·W. 费尔南德斯（Jose W. Fernandez）近日撰文。文章重点评析特朗普政府围绕关键矿产的布局，包括120亿美元的“金库计划”、“资源地缘战略参与论坛”（FORGE）和《发展海外矿产投资与关键能源新盟友网络法案》三项主要新举措的潜力及其短板。
何塞·费尔南德斯（Jose W Fernandez）
2021年至2025年拜登政府时期任美国国务院负责经济增长、能源与环境事务的副国务卿；2009年至2013年奥巴马政府时期任负责经济、能源和商业事务的助理国务卿
当今美国政坛一个罕见的两党共识是：关键矿产和稀土元素对于国家防务以及抢占未来产业制高点都至关重要。它们是半导体、数据中心、光纤通信、人工智能以及众多民用和国防应用不可或缺的基础资源。
但世界对这些资源的需求本身也构成了一种脆弱性，因为关键矿产供应链目前由中国主导。中国开采、加工或控制着全球逾70%的钴和锂资源，并掌握着市场上几乎全部石墨供应。与此同时，在20种最重要的工业矿物中，中国还是其中19种的最大精炼国。
在采矿环节，中国在石墨和钨的全球供应中占比最高，均接近九成，稀土约占六成。到了精炼环节，中国的主导地位进一步增强：镓和石墨的精炼几乎全部由中国完成，稀土约占九成，钴超过八成，锂约占七成。图源：经济学人
这种“卡脖子”局面的形成，是数十年战略布局的结果。2000年至2021年间，中国向非洲、拉丁美洲和亚洲近20个国家的矿产开采和精炼领域投入了近570亿美元。与此形成鲜明对比的是，美国国会早在1996年就关闭了美国矿业局。到2024年，美国在全球关键矿产产量中的占比仅为1%。
要缩小与中国之间的差距，美国、伙伴国家以及私营部门必须采取协调一致的行动。但直到最近，特朗普政府仍缺乏这样一种统筹性方案；其针对加拿大、乌克兰、格陵兰以及其他资源生产国的种种言行，使这一原本就极其艰难的任务变得更加复杂。
不过，在过去几周里，美国国会和白宫提出了相互配套的路线图，设想通过加强与国际盟友的合作来应对这一挑战；如果这些设想得到落实，便有可能开始削弱中国的主导地位。
中国的优势
正如许多国家已经认识到的那样，中国并不避讳将其在关键矿产领域的优势地位用于政治目的。2010年，中方曾因钓鱼岛问题中断对日稀土出口。最近，在日本首相就台湾安全重要性发表相关言论后，北京又对稀土和磁体实施了新的限制措施。
作为对特朗普“解放日”关税的回应，去年中国对出口美国的十余种稀土实施了管制，随后又将管制范围扩大到任何含有中国稀土材料、或使用中国关键矿产技术生产的“零部件、组件和总成”。即便在美国股市暴跌、特朗普政府随后撤回了许多关税措施之后，中国仍保留了部分出口管制。此后，特朗普在涉华表态上也变得更加谨慎。
中国还通过“掠夺性定价”削弱了西方推动供应链多元化的努力。2024年，在全球锂需求增长近30%的同时，中国出口增速更快，导致价格暴跌80%，迫使美国、加拿大和澳大利亚的相关项目被迫关闭。
也是在那一年，镍、钴和石墨的需求分别增长了6%至8%，但石墨和钴的价格却下跌近20%，镍价也下跌了10%。中国的这一策略奏效了。尽管需求大幅上升，2024年全球关键矿产投资在扣除通胀因素后仅增长了2%。过去几年里，相关供应链反而变得更加集中。
2020—2024年部分矿产价格指数变化（电池金属、铜与稀土）。图源：IEA
矿产安全伙伴关系
为应对这一脆弱性，拜登政府主要依托两项竞争优势：私营部门和国际盟友。2022年，拜登政府启动“矿产安全伙伴关系”（Minerals Security Partnership，MSP，下称MSP），将14个国家和欧盟纳入其中。这一机制覆盖了全球一半以上的GDP和60%的矿产需求。澳大利亚、德国、法国、印度、英国、加拿大、日本和韩国都是其最早一批成员。
这一伙伴关系的目标，是通过金融、外交和战略支持，带动对战略性关键矿产项目的公共与私人投资。为实现这一目标，其具体做法包括：向伙伴国政府、投资者和银行共享潜在项目信息，推动公共融资机构参与投资，将提升环境、社会和治理（ESG）标准作为向资源生产国提供“更优方案”的一部分，以及拓展回收利用机会。后来在欧盟建议下还增加了“矿产安全伙伴关系论坛”(Minerals Security Partnership Forum），帮助资源生产国解决吸引外资过程中面临的障碍，并吸引更多投资者。
这张图展示的是“矿产安全伙伴关系”（MSP）及其论坛国家的全球分布。深色国家为MSP正式成员，主要包括美国、加拿大、澳大利亚、日本、韩国、印度以及多个欧洲国家，整体以美国盟友和发达经济体为核心；浅色国家则为MSP论坛成员，主要是拉美、非洲、中亚等资源生产国。图源：华盛顿邮报
在一个矿业投资往往需要数十年才能见效的行业中，MSP即便在起步阶段也已取得成效。成立两年后，其工作组已审查了200多个项目，并为其中30多个提供支持。该机制还曾在阿根廷和智利召集100多家私营部门投资者和融资机构，与当地政府官员直接对接；并在格陵兰举行专题会议，最终促成与当地一家开发商达成协议。
2023年，中国对锗实施出口限制。锗是半导体、集成电路和红外视觉设备所需的重要矿产。MSP随后促成了与日本的一项合作安排，使全球锗供应增加了近25%。
中国的分析人士也注意到了这一点。官方将MSP描述为工业化国家为关键矿产投资“去风险”而设立的主要机制，甚至有人将其称作旨在让关键矿产供应链“去中国化”的“矿产版北约”。这种批评本身，恰恰说明了MSP所具有的潜力。
特朗普2.0登场
特朗普政府很早就意识到关键矿产供应链过度集中所带来的风险。2025年3月，政府宣布计划加快许可审批，并调动资金支持国内采矿项目。按美方自己的说法，华盛顿已通过股权投资和财政支持，向少数几家美国采矿和精炼企业提供了逾300亿美元资金。
与此同时，美国还与包括日本、澳大利亚和阿根廷在内的消费国和资源生产国签署了“框架协议”。在提交国会的报告以及与韩国、日本发表的联合声明中，特朗普政府也表达了对MSP的支持。
这张图概括了2025年7月至2026年1月美国关键矿产交易模式的三层结构变化： 左侧显示，特朗普政府推动的多笔项目交易，主要围绕稀土、锂、铝等矿产企业展开；中间显示，这些交易牵动多个部门，通过入股、债务服务、贷款担保和认股权证等多种政策金融工具加以支持；右侧则显示，这种布局同时向外延伸为两类国际网络，一类是与日本、韩国、马来西亚、沙特等国推进双边交易和融资合作，另一类是以“硅和平（Pax Silica）”为代表、覆盖澳大利亚、日本等盟友的更广泛“小多边”阵营。图源：IISS
不过，特朗普政府在国际层面的做法始终摇摆不定，有时甚至适得其反。其选择通过以美国为中心的“轮辐式”架构，与潜在伙伴开展双边接触。已经宣布的若干框架协议至今既未最终敲定，也未正式公布；而与澳大利亚和日本达成的安排，更多还停留在愿景层面。
一些专家认为，特朗普的这些投资看上去像是“凭一时兴起”作出的决定。
特朗普政府曾威胁要吞并加拿大——这个MSP创始成员国、也是重要的钴、铀、锂、镍和石墨生产国；还威胁要夺取格陵兰，而格陵兰的稀土资源储量位居世界第八。与此同时，美国还要求乌克兰——拥有欧洲最大铀矿和锂矿储量的国家——以分享其关键矿产资源收益为交换条件，换取美国对其抵御俄罗斯入侵的支持。
且不说加拿大人并不愿成为美国的第51个州，格陵兰人也拒绝沦为殖民对象，更不必说，在面临生存威胁的情况下，乌克兰根本无力拒绝这种带有胁迫性质的交易。在一些专家看来，特朗普政府的投资决策似乎确实是“出于一时兴起”，几乎“没有经过任何严肃审查”。
面对美国这种单打独斗的路径，其他国家也纷纷各行其是。欧盟已与14个以上国家签署伙伴关系协议，并根据其2024年《关键原材料法案》锁定了47个战略项目。澳大利亚、加拿大、法国、德国、英国和阿联酋也都在分别推进与资源生产国的双边协议。
特朗普政府的三项新举措
在经历了特朗普政府长达一年的煽动性言论和国会立法停滞之后，2026年的头几周里，白宫和国会密集推出了一系列新举措。若能落实，这些举措将大幅提高美国降低关键矿产脆弱性的可能性，也将使美国的国际伙伴从中受益。
上个月，白宫宣布计划设立“金库计划”（Project Vault）。这是一个规模达120亿美元的公私合作项目，旨在美国境内采购并储备关键矿产，以便在市场发生扰动时供私营部门进行商业使用。
随后，在华盛顿举行的一场关键矿产部长级会议上，美国国务院又公布了“资源地缘战略参与论坛”（Forum on Resource Geostrategic Engagement，下文简称“Forge”）的构想。此次会议有50多个国家和欧盟参加。美国国务卿鲁比奥将“资源地缘战略参与论坛”称为MSP的“继任者”。这一机制将MSP的目标与补贴、标准以及资源生产国和消费国之间的优惠贸易区结合起来，并拟通过由可调节关税所支撑的价格底线，使该贸易区免受中国过剩供给的冲击。
建立这一贸易区的设想，也呼应了去年提出的另一项两党法案——《2025年恢复美国矿产安全法》（Restoring American Minerals Security Act of 2025）。其强调打造一个“志同道合国家”组成的联盟，这也让华盛顿一些分析人士开始猜测，特朗普政府是否重新认识到了多边主义的价值。
“金库计划”和“资源地缘战略参与论坛”的宣布，紧随其后的是众议院于今年1月提出的《发展海外矿产投资与关键能源新盟友网络法案》（Developing Overseas Minerals Investments and New Allied Networks for Critical Energies Act）。目前，该法案已获得国会两党十多名议员支持。
这项拟议中的立法赋予总统谈判国际关键矿产协议的权力，并授权美国参与MSP以及MSP建立起来的那些用于联结私营部门、公共融资机构和资源生产国的网络。该法案在优先推动国内生产的同时，也承认有必要“与盟友和伙伴合作，建设安全而有韧性的关键矿产供应链”。
更关键的是，《发展海外矿产投资与关键能源新盟友网络法案》将推动采纳最佳实践列为主要谈判目标之一，内容包括保护资源生产国的劳工权益、环境和矿区社区安全，以及确保矿产资源丰富国家的民众能够从采矿投资中受益。这实际上承认了一点：在矿业领域推动高标准是一种具有现实吸引力的“招牌”。美国无法在一场不断压低标准的竞争中战胜中国；但如果能够通过提高标准来改变这场竞争的讨论方式，提出的方案就会对资源生产国产生吸引力。
存在短板
这三项举措是在历届政府既有努力基础上的延续，并推动形成一套实现关键矿产自主可控的综合性战略。它们都体现出紧迫感，因此值得鼓励。不过，随着白宫和国会着手推动三者衔接配套，仍应补上以下几个短板：
第一，“金库计划”聚焦储备，却没有涉及项目早期融资；“资源地缘战略参与论坛”的方案也没有说明资金安排；而《发展海外矿产投资与关键能源新盟友网络法案》早期版本中原本拟向MSP拨款7500万美元，但这一内容并未进入最终提交国会的法案文本。
然而，正如MSP的经验所表明的那样，在一个一千多个项目中往往只有一个能够通过可行性研究、且启动成本极高的行业里，种子资金常常是最难跨越的门槛。正因如此，法国、德国、印度等国近期纷纷宣布设立数十亿美元规模的基金，为关键矿产项目提供早期启动资金。任何战略若想取得成功，都离不开政府在项目早期阶段向本国私营部门提供大规模支持。
第二，《发展海外矿产投资与关键能源新盟友网络法案》和“Forge”应当更加重视推动成员国发展回收利用。多位专家估计，到2050年，回收利用可使铜和钴对新矿开发的需求减少35%，使锂减少20%。回收不仅能够降低新建矿山和加工基础设施所需的时间与成本，也有助于缓解环境压力，并创造更多私营部门参与机会。MSP最早支持的项目之一，就是英国一家从事回收利用的企业。如今，中国掌控着全球80%的电池回收产能。
第三，“Forge”和《发展海外矿产投资与关键能源新盟友网络法案》应当借鉴MSP应对锗问题的经验，建立一支跨国应急响应团队，并制定一套应对未来中国出口禁令的行动预案。中国很可能会继续把这种“卡脖子”优势武器化，而我们不应在北京每次出手时都临时从头摸索应对办法。
第四，尽管“金库计划”目前重点是建立美国战略储备，但其设计中应明确考虑与伙伴国之间共享资源，以及分担采购和储存义务；在全球性短缺发生时，我们需要协调行动，必要时还要共同调配矿产库存。否则，各方就可能争抢同一批资源、重复投入、推高成本并造成拖延。
没有任何一个国家——包括美国在内——有能力单独解决这一共同脆弱性。保障关键矿产供应链安全，既是美国的战略当务之急，也是经济机遇。在经历了最初几次失误之后，近期这些新举措让人看到希望：华盛顿或许终于准备采纳这样一种战略——既动员美国私营部门，也争取国际伙伴共同参与，以挑战中国的主导地位。
*文章于3月16日发布，原标题为“ Americ a needs partners to challenge China’s critical mineral chokehold” 。
编译｜周浩锴 IPP新媒体编辑
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排版 | 周浩锴
校对 | 刘 深
终审 | 刘金程
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