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摘要：数字货币是适配数字经济时代的最佳货币形式。虽然中国已完成央行数字货币的技术研发，但现行央行数字货币的制度设计侧重于安全价值考量，未能充分回应推广所需的效率价值诉求，致使普及应用效果欠佳。具体表现在央行数字货币的制度定位矛盾引发公众“社会性拒绝”；数额限制牺牲支付效率从而削弱竞争力；可控匿名规则模糊损害用户信任。央行数字货币法律制度设计应在清晰区分货币法律关系与金融监管法律关系的优先次序之下，确立央行数字货币的共存原则，逐步构建分层可调整利率制度以及明晰可控匿名规则，以破解中国央行数字货币推广效果欠佳的问题。
作者：李牧翰，男，湖南大学法学院博士后在站研究人员，助理研究员，主要从事金融法研究。
本文载于《云南社会科学》2026年第2期（文末附电子版下载链接）。
一、央行数字货币推广效果不佳的现实诱因
（一）高昂迁移成本锁定公众货币偏好
作为一种新货币形式，央行数字货币的有效推广须具备适宜的土壤条件。尽管现代国家货币信用体系强调“金钱是法律的产物”，但倘若仅有法律确认而未能得到社会认可，某一价值形式很难在现实经济活动中扮演货币角色。从货币发展的历史逻辑看，社会公众自下而上的货币选择偏好一直都是货币形式演变的主要动力。例如，从分散发行的商业银行券到央行统一货币发行的转变历程中，根本动力并非政府部门自上而下推行央行货币，而是社会公众因跨地区、跨机构的支付清算低效问题和商业银行参差不齐的信用风险问题的解决而产生了普遍选择央行货币的偏好。正是社会公众的货币选择偏好为央行货币信用关系的建立打下了坚实的实践基础。时下，各类私人数字币因获得不同程度的社会认同而在特定的“币圈”中扮演着一般等价物的角色，但在中国因其未得法律确认而不具备作为货币的合法性。相形之下，央行数字货币虽得法律确认作为法定货币形式，但由于缺乏普遍的实践认同，尚未发挥应有的货币功能。
公众长期保持的货币习惯，或称用户习惯，是影响新货币形式推广效果的主要原因之一。用户从习惯性持有的货币形式迁移至全新的货币形式可能面临较高的成本，特定货币形式产生的网络经济效应是引发社会公众的货币习惯迁移成本较高的关键因素。特定货币形式的网络经济效应表现为单个用户选择使用该货币形式对所有同类用户边际效用的提升。用户规模扩大则网络经济效应就愈强。长期以来，商业银行存款是公众持有的唯一合法私人部门货币形式。时下，支付科技创新催生的非银行支付工具的兴起极大拓展了私人部门货币形式的支付功能。运用商业银行存款叠加各类创新支付工具，已然成为现代日常经济活动中社会公众的货币习惯。目前非银行支付工具主要依托于商业银行存款账户，一方面并未改变商业银行存款作为唯一合法私人部门货币形式的地位，另一方面则通过支付功能的多方位拓展强化了商业银行存款货币形式的网络经济效应。在此背景下，社会公众既有的货币习惯得到固化，使得推广央行数字货币时面临着更为高昂的迁移成本。
央行数字货币推广需要对社会公众的货币习惯进行合理重塑，但目前的央行数字货币设计方案还没有形成广泛的社会认同。公众针对不同货币形式间进行选择时遵循成本收益分析范式，而这与其货币习惯密切相关。在货币金融体系安全稳定的情况下，公众认同和选择央行数字货币的理由在于，这一选择所产生的收益足以弥补其他货币形式因网络效应施加的迁移成本。持有特定货币形式的收益包括利息等金融性收益和使用体验等便利性收益，其中的便利性收益在货币形式演进中扮演重要角色。从理性选择视角看，商业银行存款早已得到数字化表达，非银行支付工具进一步满足了社会公众的日常便利需求。相形之下，央行数字货币并未形成广泛社会偏好。究其原因，央行数字货币设计方案未能充分考虑货币习惯和较高的迁移成本问题，导致央行数字货币对于社会公众并不具有显著的便利性收益。其中，央行数字货币数额限制设计的内在冲突性、匿名可控设计的标准模糊性尤其提高了货币习惯的迁移成本，对央行数字货币的实践认同带来不利影响。
（二）利益冲突消解商业银行合作激励
中国央行数字货币是典型的零售型数字货币，即双层发行机制下以中央银行主导，由指定商业银行参与共建。中央银行主导体现在央行面向商业银行进行数字货币发行与回笼。其中，央行数字货币的核心账本管理控制权、基本技术框架与标准制定权由央行独享。基于账本掌控与技术掌控，国家货币信用延伸至央行数字货币。从货币法律关系角度看，央行在数字货币系统中居于中心化控制地位，是央行数字货币与任何私人数字货币之间最主要的区别。由商业银行参与共建是指央行数字货币发行依托于现有商业银行的公众面向型账户与支付基础设施，即央行自身无须另行建立数字货币零售账户系统和零售支付系统。需要强调，尽管由商业银行管理和维护零售型央行数字货币账户，但该账户与公众持有的商业银行存款账户在货币信用关系方面存在着本质区别。央行数字货币体现中央银行负债，公众持有的央行数字货币账户与商业银行之间并不具有存款账户中的委托储蓄关系。换言之，央行数字货币双层发行机制的有效运行，在客观上需要商业银行机构层面向社会公众发挥主要推动作用。
然而，商业银行缺乏积极推广零售型央行数字货币的动力。目前，央行通过指定方式与多家商业银行开展合作进而搭建出数字货币系统运营体系。在目前的语境下，商业银行是从事存款、贷款、汇兑、储蓄等业务的企业。现代经济学早已指出，企业本质上是市场经济下的一种资源配置机制，其以盈利为目的，运用多种生产要素生产商品或服务进而向市场提供。简言之，能否盈利是商业银行开展任何业务的事前判断。具体到央行数字货币推广，如若该业务对于商业银行来说无法实现得利，或者说，开展该业务甚至可能需要因未尽义务而承担相应的责任，那么在理性经济人观念下，从事央行数字货币推广的行为可能得不偿失，商业银行要么不会积极地从事该业务，要么是已经从事的也会用脚投票自动退出市场，因为“长期合作关系的核心在于通过专用性投资和重复博弈降低交易成本，而双方持续得利是维持这种合作的关键机制。”
究其制度原因，商业银行在提供零售型央行数字货币服务时面临着利益冲突以及由此产生的较高合作成本。对央行数字货币的主要顾虑之一，是其可能对商业银行存款货币产生的替代效应，从而对银行系统信贷供给能力产生消极影响。央行数字货币双层发行机制并未彻底消除替代效应的负面影响。《中国数字人民币研发进展白皮书》指出：“数字人民币主要定位于M0，与实物人民币一样，不计付利息。”这意味着中国商业银行需要同时提供性质不同的两类货币业务：一方面，出于银行业合法经营与利益最大化需要，商业银行一如既往提供存款服务；另一方面，为履行货币发行义务，商业银行办理央行数字货币账户业务。在给定时间范围内，货币资产总量既定。货币选择在央行数字货币上的增量意味着商业银行存款的减少，由此引发替代效应。为化解潜在的替代效应，商业银行只有通过提高存款利率、提高服务性支出或诉诸融资成本更高的途径弥补存款流失。可见，在以商业银行为核心的市场化信用服务体系中发行具有信用集中化特点的央行数字货币，使商业银行办理的央行数字货币业务与其自身存款业务之间形成固有的利益冲突。央行数字货币发行机构施加的潜在成本使商业银行参与推广的内生动力不足，成为双层发行机制下制约央行数字货币推广的现实障碍。
二、央行数字货币推广效率与安全平衡的价值守正
将效率与安全共同确立为制度设计的基本价值目标，是央行数字货币能够在当下得以顺利推广的关键所在。如若央行数字货币法律制度过于侧重安全价值，则可能不恰当地否定该货币在提高跨境支付与清算效率、提升金融普惠水平、优化货币政策传导方面的内在合理性。此外，数字经济和数智技术推动现代社会进一步追求支付体系的整体效率，这构成市场部门和政府部门研发应用数字货币的原始驱动力。倘若央行数字货币制度构建的终极目标在于实现一个正义性的金融秩序，那么在追求这一崇高目标的过程中，首要关注的是那些可能影响央行数字货币推广的制度设计是否秉持安全与效率的协调原则的问题。
一是央行数字货币推广需从制度上秉持效率价值的精神。“任何一种正义的法律制度必须有利于社会资源配置，因为无论是其所追求的满足个人合理的需要与主张，还是促进社会生产力进步等目标，只有在社会资源配置满足效率时，即社会资源配置状态能够扩大社会福利的环境之下方可实现。”由此推之，如若当央行数字货币法律制度面对宏观金融与微观金融是有效率的，即作为社会资源配置核心的资金配置能够显著提升社会生产效率，那么将有益于促进中国国民经济的增量和国民经济增长的质量。此时，央行数字货币法律制度可以被视为是一种致力于正义实现的安排。实践中，各国央行数字货币研发均采用分布式账本技术，其中区别在于分布式账本的具体设计方案。在确保央行账本控制权的前提下，如何提升发行与支付清算效率，是央行数字货币账本设计的首要考量因素。于金融宏观调控而言，央行数字货币可进一步丰富货币政策工具箱，提升货币调控政策的有效性，从而实现货币稳定与经济增长目标；于微观金融市场运行而言，央行数字货币为公众提供了一种既具备数智便利性又具有权威信用保障的价值储存与支付方式，在弥补法定纸币固有物理局限性的同时，扮演增进金融包容性的公共品角色。法律是利益平衡的调节器，一个正义性的央行数字货币法律制度即要求，在对央行数字货币的安全风险进行干预时，不应无视其基本的效率价值诉求，不应导致其丧失作为公众面向型货币的基本功能。
二是有必要重视央行数字货币语境下安全价值现实面临的新挑战。正义的法律制度同样致力于安全，以此守护社会公共利益，因为“安全与秩序不仅决定了资源的分配，更关乎人类的延续”。在金融法治领域，安全制度价值无疑是确保货币金融体系稳健运行的基石。虽然数字货币创新的初衷在于提升金融效率，但作为国家信用在数字空间的延伸，央行数字货币直接关涉一国的金融稳定与货币主权。在追求效率价值之外，确立金融安全价值是央行数字货币法律制度设计与私人数字货币商业模式设计的根本区别之一。有鉴于此，央行数字货币法律制度设计须有效回应与数智化底层技术伴生的新型安全挑战。数字货币持有人的资产价值体现为计算机系统中的数字符号，支付清算过程由分布式账本中的账本共识机制、账本管理机制和账本信息读取机制等技术环节实现。因数智手段替代人工方式引发的操作风险是央行数字货币系统安全面临的主要问题。故而，技术应用安全、参与发行机构稳健和整体金融稳定，是央行数字货币制度立足安全价值必须守护的底线。
三是央行数字货币推广需确保效率与安全的制度平衡。虽然仅凭借更高的效率本身，无法编制出一个令人满意的金融生活图景与健全的金融运行体系。然而，如若在兑现央行数字货币所具备的提升货币政策精准性、实现支付清算实时性、增强金融包容性等深层价值时，其技术特征带来的效率优势能够与恰当的安全保障措施相衔接，则应被视作数字经济时代不可或缺的金融体系运行准则。原因在于，央行数字货币的效率优势仅是获得有效实践认同的必要非充分条件。若公众对央行数字货币的技术安全性和业务稳定性无法达成普遍的内心确证，则央行数字货币亦无法作为现实货币发挥预期的效率功能。是故，央行数字货币法律制度内嵌效率价值的充分发挥与内在安全价值的坚实保障之间能否达致精妙的、动态的平衡，这才是央行数字货币从发行到推广再到持续演进的根本命题所在。
三、央行数字货币推广价值偏离的制度表现
尽管在技术创新的推动下，中国已成功完成央行数字货币的研发，但其在交易市场中的应用广度，直接决定了该货币体系的健康性、活力及可持续性。然而，若推动应用范围扩大的相关制度存在缺陷，呈现出推广受阻的窘境时，那么央行数字货币的研发投入将不可避免地面临边际效益递减的问题。法律制度时时刻刻处于评价之中。有必要着力挖掘中国央行数字货币推广效果不佳所存在的制度问题，并以此为基础，探讨可能的制度改良进路，从而实现央行数字货币普遍性应用。
（一）货币法律关系与监管法律关系混淆
作为一种新型货币形式，央行数字货币需要在货币金融体系中得到清晰、合理的制度定位。关于央行数字货币的制度定位问题，学者较为关注央行数字货币对商业银行存款的潜在替代效应，尤其表现在数字挤兑这一极端情形下市场信贷供给能力的大幅度削弱。应当明确的是，产生这一潜在后果的前提是法律为央行数字货币发行与使用营造出充分的制度激励环境，使央行数字货币在经济实践中获得了大规模的社会认同。然而，央行数字货币制度定位不合理还可能导致另一种情况出现，即社会公众因习惯于现有货币支付体系而对央行数字货币毫不关心。无论是出于金融性收益还是便利性收益考量，公众都缺乏放弃现有货币形式选择央行数字货币的理由。这一现象的出现，主要是源于不合理的制度定位引起的“社会性拒绝”。
时下，发端于市场部门的区块链等分布式账本技术创新推动了私人货币信用的扩张。在货币形式选择上，公众对各类新型货币的便利性需求优先于持有法定纸币带来的安全信用保障。此外，与传统的商业银行存款货币形式相比，创新货币及其叠加支付系统带来了更为便捷的支付体验，在大型私人数字平台嵌入的各种商业场景中进一步降低了交易成本。需要反思的是，在现代“无纸币”社会中，商业银行存款早已实现了网络电子化，各类私人部门研发推广的创新支付工具和私人数字币也处于蓬勃发展阶段，公众经济活动中的支付需求已经得到较大程度的满足，那么中央银行面向公众发行数字货币应当如何定位呢？实践中，尽管中国央行数字货币研发与试点推行走在世界前列，在跨境支付清算领域，中国人民银行也积极与中国香港金管局、泰国中央银行、阿拉伯联合酋长国中央银行以及国际清算银行共同建设“多边央行数字货币桥”，但央行数字货币在国内社会公众层面的普及程度较低。虽然中央银行与各大商业银行试图推行数字人民币钱包服务，但社会公众仍然习惯使用商业银行存款叠加各类非银行支付工具，并未对央行数字货币形成规模化“自下而上”的货币认同。
货币法律关系与金融监管法律关系间的混淆，是央行数字货币制度定位矛盾、推广效果不佳的原因。中国央行数字货币面临的制度定位问题，并不在于数字货币规模化使用后对商业银行层信用供给能力的侵蚀，而在于如何合理实现数字货币在经济生活中的实践认可与推广利用。时下，有关央行数字货币的基本设计方案体现了金融监管制度考量，如央行数字货币的匿名可追溯、数额限制等。从法理上而言，货币法律关系要求央行数字货币发行实现法定货币的价值之锚和信用之锚功能，在数字经济中为公众提供一种既具备权威保障又具有使用便利性的现代货币形式。相应的具体制度设计围绕数字货币的使用权利展开。相较而言，金融监管法律关系要求央行数字货币的使用符合金融诚信、金融机构稳健和金融稳定目标。相应的具体制度设计围绕数字货币的使用义务展开。央行数字货币制度定位需要考虑货币发行使用和金融监管两类制度价值目标，但对于一种新型法定货币形式，货币法律关系及其价值目标应具有制度优先性。在数字人民币普及推广之前，不合理的监管限制有本末倒置之嫌。货币法律关系和金融监管关系在性质方面与价值优先性方面的混淆，集中体现出央行数字货币制度定位的矛盾性，致使公众在面对央行数字货币时缺乏合理有序的制度预期。
（二）常态化数额限制制度减损货币功能
中国将数额限制制度确立为央行数字货币的基本制度。针对占有和转让进行限额是缓解央行数字货币对商业银行存款产生替代效应的制度方式之一。具体而言，一方面，在金融稳定时期，数额限制制度以一种“配额”的方式限定了商业银行存款向央行数字货币转换的总量，央行数字货币的潜在替代效应因公众持有额度控制而具有上限。相应地，商业银行存款为弥补存款流失而付出的融资成本和服务成本随之减少。另一方面，在发生金融不稳定的特别情况时，数额限制制度亦能遏制其他货币资产形式向央行数字货币以不可控的方式进行转移。在过去，同为央行信用负债的法定纸币具备“物理非便利性”特征，即便遭遇商业银行经营不善引发恐慌情绪的极端情况，法定纸币能够在一定程度上缓和非理性的挤兑问题。与之截然相反的是，公众能够把商业银行存款实时地转换成为央行数字货币，极易诱发数字挤兑的系统性风险。由是观之，在防控银行业极端风险的问题上，央行数字货币确立数额限制制度的作用与法定纸币非便利性产生的作用，具有异曲同工之处。
然而，数额限制制度无法有效处理央行数字货币的支付最终性问题，由此带来的支付效率低下是央行数字货币推广效果不佳的原因之一。实现即时支付最终性是央行数字货币设计应具备的基本特征。在数额限制的支付环境中，央行数字货币支付的有效性需以收款方剩余额度的事前确认为必要条件，一旦收款方账户余额达到法定限额时，悬而未决的支付状态导致支付双方无法就支付的最终性达成内心确证。与此同时，收款方的收款额度始终处于变动不定状态，即便是在支付方已经事前确认对方拥有充足收款额度的情况下，一旦利用央行数字货币完成的交易不具备即时性，其不得不面临收款额度被他人付款而占满收款余额的支付不能风险。总而言之，这种悬置化的支付状态不仅违背数字经济的实时清算要求，更是一种损耗支付效率的表现。除此之外，规避数额限制的要求也并非一个难题。在已达限额时，央行数字货币支付双方若要达到支付最终性的结果，即可转而采取租用代持账户、多账户跳转、分批次支付等变通方式。此时，为适应限额制度而衍生出的“支付动作异化”，实则反映了央行数字货币制度建设对于公众产生逆向行为激励的后果。在支付效率缺失的情况下，公众避免使用央行数字货币，维持原有支付的方式与渠道便成为理性选择，从而削弱央行数字货币的市场竞争力。
从央行数字货币推广及其制度建设的长期视角考察，数额限制制度将带来弊大于利的后果。虽然该制度能够在短期内缓解央行数字货币对商业银行存款的潜在替代效应，但是通过数量配额“管制”调整货币持有与支付关系无法满足社会对价值储存公共品的期待和需要，极不利于央行数字货币的推广。透过现象看本质，数额限制制度属于中央银行的金融监管职能范畴，其本身既与央行货币发行法律关系的性质之间存在张力，亦与现代宏观调控法律关系所秉持的市场化调节原则存在兼容性不足的问题。作为央行依法发行的法定货币形式，央行数字货币制度的第一顺位功能理应是围绕于促进流通推广，即对于公众而言，该货币在经济活动中是实现支付效率无损耗的通货。唯有当公众普遍认可其作为支付媒介与价值储存工具的前提之下，央行数字货币方能真正发挥锚定市场交易预期的核心功能。与作为特别制度不同，如若把数额限制确立为央行数字货币的长期制度范式，则公众或是因支付效率减损而缺乏使用意愿，或是在需要央行权威信用维护信心时缺乏使用能力。无论是哪种情形，数额限制制度固有的局限性都将成为央行数字货币普及的制度性障碍。
（三）匿名权利与追溯权力缺乏制度安定
支付过程的匿名性与可追溯性并非数字货币特有，传统的货币形式亦表现出相同的功能。货币的匿名性与可追溯性问题可见于金融市场交易模式发展历程中有关货币中心化账本和非中心化账本的讨论之中。货币的演进并非仅体现为价值表现形式，记账方式或者账本技术的变化是货币形式更迭的主要动力。在金属货币或法定纸币场景下，货币支付采用非中心化账本方式。交易双方对所支付的货币分别记账，对同一货币价值变动各自达成具有支付最终效力的内心确认。由于没有第三方机构专门从事账本记录和账本确认职能，基于非中心化账本方式的货币支付信息获取就限于支付双方，该形式货币的支付使用就具有匿名性。在商业银行存款货币场景下，货币支付采用中心化账本方式。支付双方进行的货币价值变动，需要由商业银行在其中心化管理的账户系统中记账并予以支付最终确认。如此，中心化账本就汇聚了所有的货币支付信息，账本管理者也因此获得了对货币支付过程进行追溯的能力。时下，伴随区块链等分布式账本技术应用，货币不再处于匿名或可追溯非此即彼的状态，央行数字货币的账本设计可在两者之间作出灵活的安排。
央行数字货币推广效果不佳的原因并不在于中心化或非中心化账本的技术路径选择，而在于匿名性与可追溯性之间的制度关系不清晰，集中体现在可控匿名规则的模糊性。《中国数字人民币研发进展白皮书》就央行数字货币的匿名性与可追溯性问题确立了可控匿名规则，即“数字人民币遵循小额匿名、大额依法可溯的原则”。客观上，此规则存在目的模糊性和效果模糊性两大弊端：一是可控匿名规则按照数额大小区分央行数字货币匿名与可追溯的合理性基础与合法性依据不明。如果针对大额央行数字货币可追溯旨在实现特定的法律目的，那么哪些法律目的可以证成可追溯的合法性，尚未可知。二是可控匿名规则尚未得到立法确认，但在实践中已经成为央行数字货币发行、使用和管理的指导性原则。因可控匿名规则模糊带来制度的方向性缺失情况下，央行数字货币持有数额在临界点上的变化将在制度上引起匿名或可追溯法律性质的断崖式转变，央行数字货币的推广效果可能因逆向选择等制度性行为激励而大打折扣。
可控匿名规则在法律目的与实施效果方面的模糊性，是央行数字货币领域技术先行、法治滞后问题的集中体现。在技术层面，尽管区块链等分布式账本技术可以通过共识机制实现数字货币的点对点匿名交易，但与私人数字币不同，央行始终保持对法定数字货币的账本控制权与相应的追溯能力。只有在缺乏权威信用中心的交易支付环境中，采用全节点共识机制确认账本信息才是合理的与可行的。央行是法定货币信用中心，尽管可以通过技术方案实现支付信息多节点共享等一定事项上的非中心化安排，但对账本管理与账本信息确认始终保持中心化控制，以确保只有央行才能创造和销毁法定数字货币。然而，从法律层面看，央行享有的数字货币账本控制权，与基于账本控制额外获得的数字货币追溯权力，是分别处于不同层次和领域的权力概念。账本控制权源自央行的货币发行与支付清算法定职能，旨在维护数字货币作为法定货币的权威信用基础。相形之下，我国现行法律体系中尚未针对央行数字货币追溯权力进行制度厘定，仅可通过《中国数字人民币研发进展白皮书》关于反洗钱、反恐怖融资等要求表述中略知一二。
能够预见，央行数字货币追溯权力不但因现代金融科技加持而具有技术强力特点，而且又未得到良好法制约束，从而极易形成“权力失控飞地”。在金融监管实践中，可控匿名规则的模糊赋予监管机构拥有弹性较大的追溯权。监管机构既可以基于合理怀疑进而启动调查，亦能够凭借配合政策需要的理由从而扩大监控范围。这种自由裁量空间使得技术层面的匿名承诺在权力行使面前显得脆弱不堪。一旦法律未能有效约束这种追溯权的边界时，监管者凭借数字货币系统的数据分析能力，使其能够通过支付数据分析出任何一个数字货币持有人的远超维持货币秩序必要范畴的数据，即持有人难以预判数据追溯会在何种情形下触及私人领域，致使数字货币持有人对自身的权益失去评价与预测的能力。一言以蔽之，面对央行数字货币可控匿名规则的模糊性，尤其是追溯权力规制的立法缺失，公众在进行货币形式选择时会理性地考量无序追溯、无度追溯的问题。故而，为避免陷入于不确定的货币持有状态之中，央行数字货币的社会性认可与推广接纳因此受到阻碍。
四、因应央行数字货币推广的制度补正
针对央行数字货币的制度设计者而言，其要考虑的问题不能仅仅侧重于央行数字货币法律制度的安全，而是应当在区分货币法律关系和金融监管法律关系的前提之下，实现央行数字货币推广需要的效率与安全的制度平衡问题。
（一）理性回归并立法确认货币形式共存原则
央行数字货币的制度设计应当区分货币法律关系和金融监管法律关系。其中，货币法律关系及其价值目标的实现具有优先性，金融监管制度考量应当在货币关系良好确立的基础之上展开。逻辑上，作为因应数字经济发展的法定货币，央行数字货币只有先普遍融入和广泛践行于金融社会关系之后，金融监管制度才拥有相应的规制对象。金融监管方面“未雨绸缪”的制度安排应当避免对货币法的基本功能的不合理侵蚀，造成角色错位。因此，央行数字货币之制度定位应首先确保其发挥法定货币的信心之锚功能；若存在法定监管目标之特别要求，则金融监管制度可对央行数字货币使用进行合理限制。
央行数字货币践行共存原则，是实现货币法律关系与金融监管法律关系相区分和层次化安排的制度进路。共存原则是指公众能够依据不同需求在央行数字货币与其他合法货币形式之间作出自由选择，央行数字货币发行使用不得与其他合法货币形式相互隔离或排斥，但为实现特别法律目的作出限制的除外。从权利视角看，共存原则肯定了货币法律关系实现的优先性。它并不强求央行数字货币推广需要排挤其他货币形式，而是要求制度设计尊重公众根据具体情境进行货币形式转换的权利；从义务视角看，共存原则肯定了金融监管关系实现的必要性。在央行数字货币推广过程中，如果产生了妨害特定监管价值目标的问题，那么金融监管制度就可以对央行数字货币使用施加合乎比例的义务。可以说，共存原则塑造了央行数字货币关系中权利与义务的基本制度预期。
针对数字人民币推广效果不佳的现状，中国法律应当确立共存原则，着重回应央行数字货币发行使用过程中的权利诉求，实现货币法律关系的优先性。发行数字货币是现代科技赋能中央银行法定职能履行之典型，央行数字货币在提升法定货币使用便利性的同时，应始终确保其信心之锚功能角色。货币是一种基于信任的社会契约，当一种货币形式丧失公众信心时，公众有权转换至其他更为安全的货币形式作为安全栖息之所。在当代无纸币社会中，公众接纳和使用各类私人数字币与创新支付工具的过程，也正是私人信用风险扩张的过程。针对私人部门货币带来的风险扩张，法律有金融监管和发行法定数字货币两种制度方案。在这一方面，金融监管是必要的制度工具，但仅靠金融监管无法实现良好的风险规制效果。在诉诸过激的金融监管之前，更为合理的措施是发行央行数字货币，既能弥补法定纸币的非便利性缺陷，又为公众自主判断风险和选择权威货币信用背书提供制度空间。优先从货币法律关系角度看待数字人民币，确保公众基于风险情况选择不同货币形式的权利，就形成了数字人民币社会推广的内生动力。
值得一提的是，尽管在共存原则之下央行数字货币可能因大规模公众选择加剧对商业银行存款的替代效应，但若不践行共存原则则央行数字货币与其他合法货币可能因制度割裂而在货币形式之间产生“折价”现象。相较而言，后者对金融整体信心造成的负面冲击可能更为巨大。其实，合理的制度设计可有效缓解、避免共存原则下央行数字货币推广对商业银行信贷供给能力的消极影响。正是基于这样的理由，在充分考虑了替代效应后，加拿大等七国或地区（包括欧盟）中央银行与国际清算银行于2020年联合发布的《央行数字货币：基本原则和核心特征》报告仍将共存原则作为央行数字货币发行制度的基本原则，并指出共存原则其实早就作为维护货币信心之锚的基本原则践行于历史社会中的各种货币关系之中，央行数字货币发行应当继续秉持这一项原则。在中国，共存原则亦具备作为数字人民币制度基本原则的适格性，可作为既有发行方案的合理性评价标准，并对未来具体制度建设发挥指导作用。
（二）基于市场理念构建分层可调整利率制度
中国央行数字货币试点阶段采用的数额限额制度作为过渡性安排，虽然在控制金融风险、验证技术架构方面发挥了重要作用，但其内在的刚性约束与数字货币的普惠属性存在深层张力。相比之下，可调整利率制度通过价格信号而非数量管制实现货币形式的动态平衡，既保留了央行对货币供给的调控能力，又能避免强制性干预对货币的市场选择造成扭曲。利率机制通过调整央行数字货币与商业银行存款的相对收益，引导市场主体自发调节资产配置，这种市场化调节手段在维护金融中介体系稳定的同时，确保公众可根据自身偏好自由选择货币持有形式，从根本上消除了数额限制对数字货币普及的制度性障碍。在制度设计上，可调整利率制度通过分层模式实现央行数字货币的结构性优化，即把数字人民币账户区分成为零利率的基础层和浮动利率的额外层。其中，基础层的数字人民币不计息，在金融功能上等同于现金M0，用于满足公众最低限度的日常支付需求。对于超过基础层额度的数字人民币，账户设计可将其自动转入适用浮动利率的数字人民币额外层，央行可根据具体金融情势调整额外层数字人民币利率，进而引导公众的货币形式偏好与选择。可调整利率不仅可以发挥与数额限制同样的制度功能，还可进一步实现货币法律关系的理性回归。
于制度功能角度而言，分层可调整利率制度同样能够缓解央行数字货币对商业银行存款的潜在替代效应。分层可调整利率制度在保障公众日常支付需求不受利率波动影响的基础上，为央行精细调节不同货币形式的金融性收益提供了制度工具。在通常情况下，中央银行可维持额外层数字人民币利率与商业银行存款利率处于同等水平，公众可以按照实际需求在中央银行负债与商业银行负债之间进行选择。若发现显著替代效应或出现数字挤兑的极端情形，中央银行可降低额外层数字人民币利率甚至实行负利率，以此缓解商业银行存款业务的成本上升压力。更为关键的是，与数额限制制度相比，分层可调整利率制度能够产生更好的数字货币使用和推广效果。基于支付手段视角而言，分层可调整利率制度解决了数额限制制度引起的支付最终性问题，公众使用央行数字货币进行支付的能力和意愿从“刚性受限”状态转为“灵活调整”状态。除此之外，分层可调整利率制度通过改变央行数字货币的持有成本去影响市场行为，在不同货币形式之间保留了自由转换通道，避免了持有数量限制下不同货币形式割裂可能引发的货币名义价值折价风险。这有助于维护数字人民币的名义价值锚定功能，符合《中华人民共和国中国人民银行法》关于人民币法定地位的要求。
于法律关系视角观察，践行分层可调整利率不仅是央行数字货币合理、有效推广的适配性制度措施，还反映出数字金融之下立法者对货币法律关系的理性回归。数额限制将传统现金管理模式简单移植到数字货币领域，其性质更多体现金融监管法律关系，正如现金数额控制系出于反洗钱的监管目的。作为新的货币形式，央行数字货币应当首先纳入货币法律关系予以考察，以合理的货币发行与流通制度确保其在社会经济实践中得到广泛认可进而成为一般等价物。分层可调整利率制度的货币成本调节功能更契合货币法律关系之本性，更符合央行数字货币推广的初衷。此外，微观层面的货币发行与流通法律关系与宏观层面的货币调控法律关系相辅相成。央行数字货币践行分层可调整利率制度为中央银行丰富货币政策工具箱、优化货币政策调控框架带来机遇。通过建立数字人民币利率与货币政策利率的传导链条，央行得以突破传统货币政策在零利率下限、流动性陷阱等领域的约束，为宏观经济调控开辟新维度。与此同时，货币调控政策上的利率工具创新与框架调整又将强化央行数字货币在微观经济领域的使用和流通效果。为了在宏微观经济中产生法定货币应有的作用，央行数字货币践行可调整利率不仅需要在技术层面构建智能合约系统实现利率参数的精准传导，还需要法律制度同步，基于货币法律关系在规范层面修订《中华人民共和国中国人民银行法》关于货币形式和利率管理条款，明确中国央行数字货币利率调整的实体与程序制度框架。
（三）以货币信心为导向明晰可控匿名性规则
央行数字货币匿名性与可追溯性的关系实为货币领域权利与权力的关系。作为调整央行数字货币使用匿名性与可追溯性的基本制度规范，可控匿名规则需要清晰表达权利与权力关系调整的制度方式。作为法定货币的数字化表达，央行数字货币无疑承载着维护金融稳定与保障公民权利的双重使命。匿名与可追溯边界的模糊性反映出公共利益与个人利益之间的价值张力，容易造成央行数字货币追溯权力的不合理膨胀和扩张，压缩了匿名性所期维护的货币使用权利空间，进而影响到公众对央行数字货币使用的制度预期和接受程度。即便可控匿名规则的模糊实际上是为迎合反洗钱代表的公共利益而不得不妥协的实际需要，但倘若央行数字货币始终未得到实践认同，则其何以作为金融服务工具而成为反洗钱法规制的对象？明晰可控匿名规则，从制度层面厘定匿名性与可追溯性的边界，是央行数字货币既获得实践认同又依法接受监管的前提条件。
明确可控匿名规则的要点在于以公法控权模式规范追溯权力。如何明晰央行数字货币可控匿名规则的问题，实际上可以转化成为该怎样对技术加持下追溯公权力予以合理约束的问题。法律调整权力结构的手段，不仅包括在市民社会中广泛配置权利以制衡权力，还包括公法对权力本身的规范和调整。在央行数字货币涉及的各种法律关系中，个人货币权利的实现需要将货币权力纳入法治轨道。基于共存原则的基本内涵，央行数字货币匿名性与可追溯性之间关系的制度厘定、货币权利与货币权力的合理平衡，应当从货币法律关系和金融监管法律关系两方面具体考察。
在货币法律关系中，央行数字货币中的数据脱敏是央行因宏观调控开启数据“追溯权”的前置性基础，本质上是将比例原则转化为代码空间的算法运行规则。在数字货币的交易链条中，数据脱敏要求算法将用户身份信息与交易行为进行物理隔离，既确保日常交易场景下的匿名性不被无端侵蚀，又为应对系统性金融风险保留了必要的干预端口。这种前置性基础安排暗含着法律对央行因宏观调控而开启“追诉权”介入的双重限制：一是脱敏后的数据必须处于“可复原但不可随意复原”的状态，即技术系统仅允许在满足法定触发条件时，通过多重密钥机制重新关联匿名交易与特定主体；二是数据脱敏的深度必须与金融风险等级相匹配，例如小额支付可采取完全匿名化处理，而大额跨境交易则需保留必要的行为标签。这种分层设计折射出法律对技术权力的驯化逻辑，防止央行借由宏观调控任意扩张数据调取范围。更深层的法理在于，脱敏机制通过技术手段预先划定公权力与私权利的边界，使得任何突破匿名保护层的行为都必然触发算法的自动化拒绝决策。当算法系统将法律规定的追溯条件转化为不可篡改的代码规则时，实质上构建起防止“追溯权”滥用的“数字牢笼”。数据脱敏的前置性安排不仅确保央行在危急时刻能够及时激活“追溯权”以维护金融安全，而且通过算法刚性杜绝其对个人隐私的随意窥探，共同实现数字货币持有人拥有匿名使用货币的自由。
在金融监管法律关系中，设立央行数字货币的原始数据查阅程序，是实现对“追溯权”形成有效监督的关键所在。央行作为数字货币系统的核心治理主体，其职能本质在于通过技术架构实现数据监管与隐私保护的双重承诺，而非充当原始数据的主动共享者或披露者。这一角色定位既源于技术实施的成本约束，更深植于现代法治对公权力扩张的本能警惕。若要求央行在数据调用前逐一取得用户同意，不仅违背数字货币高效流通的底层逻辑，更可能因程序冗余削弱金融监管的时效性。然而，数字人民币的法定属性决定了其无法回避公共利益优先的例外情形，当反洗钱监测系统捕获异常交易特征，或司法机关依据《中华人民共和国刑事诉讼法》启动侦查程序时，央行有义务通过预设的技术通道配合提供特定主体的身份信息及交易轨迹。这种义务边界的划定，恰恰印证了数据留痕监管的深层法理，即原始数据的可查阅性并非监管权力的肆意彰显，而是维护金融秩序的制度性保障。为实现这一目标，立法者可以公法控权模式，将个人使用央行数字货币所产生数据信息的追溯权力限定在国家机关为履行法定职责所必需的范围，杜绝科技赋能下追溯权力行使的恣意性，实现技术性强力与公权力结合背景下的法治延展。
共存原则体现的货币权利保护与货币权力约束理念为明晰央行数字货币可控匿名规则指明了制度方向。在方法上，可控匿名规则的具体构建需要实现两方面重点内容。一者，明确央行数字货币追溯权力的法律渊源。央行发行数字货币应有利于实现价格稳定和金融稳定双重法定目标，基于法定目标要求央行依法履行金融公共服务职能、金融宏观调控职能和金融监管职能，对应三类性质不同的法律渊源。针对个人使用央行数字货币所生数据信息的追溯权力，应当由金融监管法基于金融机构稳健和金融整体稳定目标作出特别规定。尽管央行在履行金融公共服务和金融宏观调控职能过程中可以采集、分析和统计数字货币相应数据，但追溯至使用者个人且可能对个人产生强制性不利后果的权力只应基于金融监管法律关系实现。这符合共存原则下货币关系与金融监管关系相区分的核心要义。二者，金融监管法应着重规制法定主体行使追诉权的手段。可控匿名性规则的合理构建并不否定数字货币追溯权力，而是要厘定追溯权力行使的制度方案。一方面，基于金融诚信法定目标，反洗钱等监管部门法需以风险为本理念有效识别和评估创新金融工具的固有风险和剩余风险，这为立法确立央行数字货币追溯权力提供了正当监管依据。但另一方面，尤其在央行数字货币尚未得到普遍实践认同的现实情况下，金融监管权力的行使不应妨碍创新金融工具的正常使用。因此，金融监管法应着重明确追溯权力行使的程序性与实体性要件，杜绝过去反洗钱义务主体对账户“一封了之”“一冻了之”等违反监管比例原则的现象延伸至央行数字货币领域。
综上所述，鉴于单凭央行数字货币的研发不可能改变其与商业银行存款以及依托商业银行存款的非银行支付工具等弱者生态，所以央行数字货币制度设计者必须在区分货币发行法律关系与金融监管法律关系的基础之上，确保央行数字货币法律制度内嵌效率价值的充分发挥与内在安全价值的坚实保障之间达致精妙的、动态的平衡，而只有通过这种方式，中国央行数字货币才能够彻底摆脱推广效果不佳的困局。
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