党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》），对积极应对人口老龄化、健全养老事业和产业协同发展政策机制等作出了重要部署，为做好新时代养老服务工作提供了根本遵循和行动指南。本文就推动养老事业和产业协同发展的重要意义以及思路举措，谈点认识与体会。
深刻认识养老事业和产业
协同发展的重要意义
（一）养老事业和产业协同发展是贯彻落实党中央、国务院决策部署的必然要求。人口老龄化是我国今后较长一段时期的基本国情。《建议》在分析“十五五”时期我国发展环境面临深刻复杂变化时，明确指出“人口结构变化给经济发展、社会治理等提出新课题”。人口结构变化的一个重要方面就是人口老龄化。党的十九届四中全会已将积极应对人口老龄化上升为国家战略，而养老服务正是这一战略的重要内容。党的十八大以来，党中央对发展养老事业和产业作出一系列部署：党的十八大提出“大力发展老龄服务事业和产业”；党的十八届三中全会提出“加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业”；党的十九大提出“加快老龄事业和产业发展”；党的十九届四中全会提出“加快建设居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系”；党的二十大提出“发展养老事业和养老产业”；党的二十届三中全会提出“完善发展养老事业和养老产业政策机制”；2024年12月底，中共中央、国务院印发《关于深化养老服务改革发展的意见》，就“构建养老服务事业产业发展三方协同机制”提出明确要求；党的二十届四中全会提出“健全养老事业和产业协同发展政策机制”。由此可见，党中央关于发展养老事业和养老产业的要求是一贯的、长期的。
（二）养老事业和产业协同发展是解决养老服务发展中存在问题的有效途径。进入21世纪特别是进入新时代以来，在国家政策引导和养老服务需求的双重驱动下，我国养老服务取得了长足发展。截至2025年底，全国养老机构和设施达到39.4万个、床位768.0万张。但也要清醒看到，养老服务领域的深层次矛盾依然突出。一是供需匹配不够精准。“一床难求”和“高空床率”并存。中高收入老年群体对高品质、个性化服务的需求日益增长，但多数机构仍以提供低端同质院舍服务为主，智慧养老、旅居养老等新业态发展不足。与此同时，普通工薪阶层和城乡居民老年人在失能失智后，又难以找到物美价廉的养老机构和上门照护服务。二是机制壁垒。当前从事养老服务的主体主要有三类：第一类是民政部门举办的事业单位，主要收养城乡特困对象，原则上政府出钱、税费全免，但发展成面向所有老年人的区域性养老服务中心的动力不足；第二类是民间举办的登记为民办非企业单位的非营利机构，原则上有经费奖补和税费减免，但是投资属于公益资产，资产不能做贷款抵押、利润不能分红、不能跨地区连锁经营（需各登记各的法人），一定程度上限制了其品牌化、连锁化发展；第三类是民间投资营利性质的养老服务企业，虽然有品牌化、连锁化发展优势，但面临立项难、用地难、前期投资大、融资贵等问题。三类主体各有优势与困境，还没有形成规模化、集群化、品牌化发展格局。三是瓶颈问题尚未解决。养老服务从业人员总量不足、年龄偏大、专业性不强、流失率高等问题依旧存在；养老服务行业整体投入不足，民间资本因前期投入大、回报周期长等原因不愿意进行大规模投入。四是区域失衡。城乡养老服务差距较大，对农村养老服务的投入相对不足，农村留守老年人养老服务需求难以得到有效满足。
（三）养老事业和产业协同发展是满足老年人养老服务需求的根本出路。截至2025年底，我国60岁及以上老年人口达3.2亿。预计到2035年左右，老年人口将突破4亿；到2050年左右将突破5亿，达到峰值。从养老服务角度看，老年群体可以分为两类。一类是70岁及以下身体较健康的老年人。根据第五次中国城乡老年人生活状况抽样调查，这部分老年人占老年人总数的56.2%。他们更注重老有所为、老有所学、老有所乐，追求高品质、个性化的旅居康养服务。另一类是身体不好或经济困难，需要居家、社区或机构提供养老服务的老年人。根据第五次中国城乡老年人生活状况抽样调查数据测算，2021年，我国失能老年人约3500万人，失智老年人约1500万人，高龄老年人超过4200万人，独居和空巢老年人占比接近六成。他们在日常生活中需要助餐、助浴等多样化生活照料服务，其中相当一部分老年人还需要长期照护服务，且这一需求将持续增长。
推动养老事业和产业
协同发展的思路举措
养老是一个世界难题，我国更是在老年人口数量大、发展速度快、未富先老的背景下进入老龄社会的，必须用协同思维破解养老服务发展难题。即在政府统筹下，用政府机制发展养老事业，筑牢兜底线、保基本、促公平的民生根基；用市场机制发展产业，打造扩供给、优质量、激活力的发展引擎；用社会参与机制动员社会力量开展养老服务。健全协同机制的关键，在于破解“政府职能不到位、市场参与不足、社会协同不畅”的三重困境，充分激发政府、市场、社会等多元主体的积极性，让所有老年人都能实现从“养老”到“享老”的跃升。
（一）发挥政府主导作用。政府是推动养老事业和产业协同发展的“压舱石”。一是强化政策引领，构建事业产业协同发展的政策环境。认真贯彻落实中央文件精神，厘清养老事业和产业关系，合理划分事业、产业、社会参与的边界，通过优惠政策、用地保障、资金奖补等举措支持产业发展。二是保障基本养老需求，筑牢公平底线。通过立法保障、财政投入、规划引领与标准制定等，将有限公共资源投向失能、孤寡等特殊困难群体，并运用购买服务、补贴床位等方式发挥杠杆作用，在为特困老年人提供兜底供养的基础上，推动公办养老机构改革，加强农村养老服务，确保基本养老服务“一个都不能少”。三是加强政府监管，维护好老年人合法权益。建立养老服务质量动态监测信息平台，引入第三方评估和社会监督。加强老年人权益保护，严厉打击侵害老年人权益的行为。加快制定养老服务法，将事业保障、产业促进、监督管理等内容法律化。
（二）发挥市场机制作用。通过价格机制、竞争机制，灵敏捕捉需求变化，高效配置资源，是满足老年人多元需求、激发内生活力的“发动机”。一是政策支持产业发展。制定养老服务设施用地负面清单，禁止擅自改变用途。完善财税支持政策，对养老服务企业增值税、所得税等税费实施减免，对养老服务企业运营的社区养老服务设施进行税费减免。二是产业赋能打造银发经济高地。设立银发经济产业引导基金，支持康复机器人、远程医疗等前沿技术研发。推动“养老+”跨界融合，推广“互联网+养老”信息平台，整合家政、医疗等服务资源，实现一键呼叫、全网响应。三是市场机制激活产业发展。养老产业不是简单的养老事业产业化延伸，而是涵盖制造、服务、金融、地产的复合型产业体系，需要发挥市场机制作用进行创新。如聚焦老年康复辅具、智能穿戴设备等细分领域，建立产学研用协同创新平台，推动人工智能、物联网技术深度应用，培育新质生产力。积极拓展服务场景，从单一生活服务向“医、养、康、文、旅”全链条延伸。加快建设全国统一养老服务大市场，打破地域保护，营造公平竞争环境。
（三）发挥社会参与作用。养老是家事，也是国事。社会参与旨在激活家庭、社区、社会组织、志愿者等多元力量，弥补政府与市场在情感陪伴、社区融入等非经济层面的不足。一方面，大力发展老年志愿服务。激活社区志愿互助功能，推广“时间储蓄”、“积分兑换”等模式，完善老年人社会参与机制，构建低龄老年人服务高龄老年人的内生循环。深入开展新时代“银龄行动”，组建老年专家智库、志愿服务队，引导老年人在乡村振兴等领域发挥余热。另一方面，积极促进老年人再就业。通过稳妥推进渐进式延迟退休，建立弹性退休制度，鼓励企业开发老年友好岗位，对吸纳55岁及以上员工的用人单位给予社保补贴等措施，鼓励老有所为。
文章来源《中国民政》杂志
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