导读
2026年3月12日，《中华人民共和国国家发展规划法》经十四届全国人民代表大会第四次会议表决通过并正式施行。这是规划制度建设的重要里程碑，开启了法治引领保障国家发展规划战略导向作用的新篇章。为全面深入宣传贯彻国家发展规划法，中国城市规划学会特别邀请业内外权威专家学者，开展【发展规划法大家谈】系列专家解读活动。本次活动亦是中国城市规划学会“城市规划70年”的系列活动之一。
本文字数：9184字
阅读时间：28分钟
作者 | 尹稚
中国城市规划学会副监事长，清华大学中国新型城镇化研究院院长、建筑学院教授
我国的发展规划，自1953年“一五”计划开始，已历经70多年演进。从计划经济时期的指令性计划到改革开放后的市场经济指导性转型；从聚焦高度集中化资源配置完成独立工业体系建设，到经济与民生发展并重，逐步完善市场经济体系建设，成就非凡，举世瞩目。“十五五”规划开年之际，《中华人民共和国国家发展规划法》（2026年3月12日十四届全国人大四次会议通过，以下简称《国家发展规划法》）正式实施，以法治固化发展规划制度，被广泛认为是国家治理现代化进程中具有里程碑意义的大事件。
01
从“技术文件”“政策工具”
向“治理规划”的重大转变
《国家发展规划法》出台前，发展规划的本质是“政策工具”，其编制偏向于“技术文件”，相关治理模式是“政策主导、行政推进”“经验治理”色彩较重。正如不少观点共同指出，“重编制、轻实施、弱监管、软问责”的问题一直存在。经验因人而异，“行政推进”则给了党政主要领导过多的自由裁量权利，“换一届政府改一次规划”成为常态。虽然在党的十八大启动的国家规划体系改革之初，即通过党中央、国务院文件的方式去理顺发展规划、国土空间规划、专项规划和区域规划的关系，但多种规划之间行政权力视角的博弈并没有终止，权力层级内容错位，重叠编制的乱象仍然存在。朝令夕改，以个人好恶曲解行政部门主导的规划权益的情况时有发生，这些都是在依法治国、推进国家治理现代化进程中必须解决的问题。
《国家发展规划法》的核心变革，是通过法定地位、全周期程序、刚性约束、多元协同、监督问责五大制度体系，将原本偏技术、弱约束的规划文本，升级为具有强制力、约束力、协同力的国家治理规则，实现从“纸上画画”到“刚性治理”的根本转变。
1
确立规划的法定权威与统领地位，奠定治理规则的法理基础
首先，是明确发展规划的法律定位与核心功能。《国家发展规划法》第四条明确：国家发展规划是社会主义现代化战略的阶段性部署，是政府履职的重要依据，是其他规划的总遵循，兼具“阐明战略意图、明确政府重点、引导社会行为”三重治理功能，彻底告别单纯技术文件属性。其不再是部门内部的技术方案，而是国家意志的法定表达，成为政府、市场、社会共同遵守的治理准则。
党的十八大开启的国家规划体系改革方案，虽数年前已由党中央、国务院以政策文件方式明确，但在实践中受行政体制改革中权力博弈的惯性思维影响，和部委权力之争的桎梏，“多规合一”成为多方角力的冲突焦点。形式上的技术整合无法约束部委行政权力边界扩张的冲动，上下错位、规划打架、空间冲突和政策矛盾现象仍时有发生。此次立法对国家规划体系改革，从上位规划立法入手，逐步推进相关下位规划立法工作，并最终形成定位清晰、功能互补、协同发力的国家规划体系至关重要。奠定了一张“蓝图绘到底”的制度基础，也会推动后续相关规划立法走出部门技术方案和行政权力的博弈和桎梏，形成规划体系“全国一盘棋”的局面。
其次，是构建“发展规划统领，国土空间规划筑基，条块规划支撑”的法定规划体系。法律确立“以国家发展规划为统领，以国土空间规划为基础，以专项、区域规划为支撑，国家—地方三级联动”的统一规划体系，明确各级各类规划必须在目标、方向、布局、任务、风险防控等方面与国家发展规划保持一致。通过目录清单、备案、衔接审查制度，解决以往“上下脱节、左右打架、衔接不畅”问题，形成全国一盘棋的治理格局。
其三，是固化党的领导的法定程序，这是长期历史经验积累的产物。总则开宗明义坚持党的全面领导，将“根据党中央建议编制、草案报党中央审议、调整方案报党中央同意、评估报告报党中央”等程序法定化。把党的战略决策转化为法律规则，确保规划治理始终沿着正确政治方向推进，强化治理规则的权威性与统一性。
2
全周期法定程序设计，实现规划治理的规范化、法治化
首先，在编制环节实现从以往的“部门主导”到“民主法定”的转变。明确国务院组织编制的法定主体责任，依据党中央建议开展工作，避免随意性。同时，建立全过程人民民主机制，坚持顶层设计与问计于民统一，广泛听取公众、专家、行业协会意见，将社会诉求纳入治理规则制定过程。
回顾发展规划70多年的历程，可以看到科学化和民主化融合的演进过程。因为最好的规划既不是激荡人心的政绩口号，也不是技术领先的偏执。在市场成为生产要素配置主体力量时，能够达成最广泛人民利益共识的“共同策划”，必然是全过程人民民主的产物。
其次，在审查批准环节，实现从“行政审批”到“人大法定决议”的转变。在实施环节，建立从“软执行”到“硬落地”的法定机制。一方面，国民经济年度计划必须分解落实规划指标与任务，报人大批准后执行，将中长期治理规则转化为年度治理行动。另一方面，财政、货币、产业、土地等政策必须符合规划方向、协同发力，重大生产力布局、公共政策制定须服从规划，形成治理合力，其重点关注的是公共资源配置的法定化。中央财政资金优先投向规划确定的重大任务、项目，公共资源配置以规划为依据，强化规划对资源配置的治理引导作用。
面对复杂多变的国内外发展环境变化，应对百年未有之大变局，《国家发展规划法》也对调整环节做出详细规定，以推动从“随意变更”到“法定修改”的转变。明确“规划公布后，未经法定程序不得调整”，确需修改须经评估—国务院提方案—党中央同意—全国人大常委会审查批准—公布并向人大报告的严格程序，杜绝“换领导变规划”的治理乱象。
3
刚性约束与责任机制，让治理规则与干部考核直接挂钩，实现有法可依
首先，将规划指标分为约束性指标（政府必须完成的硬任务）与预期性指标（引导市场社会的导向目标），约束性指标纳入政府绩效考核与问责，成为治理的“硬杠杠”。
其次，建立动态监测、中期评估、总结评估制度，评估结果作为政策调整、资源配置、干部考核的重要依据。中期评估报告须报党中央同意后提请全国人大常委会审议，总结评估报告与下一轮规划草案一并提交人大，形成“编制—实施—评估—优化”的闭环治理。
第三，建立多元监督与问责法定机制，人大监督、专门监督、考核问责三管齐下，保证规划实施“不走样”。全国人大及其常委会对规划实施进行监督，听取专项报告、开展专题调研；监察、审计机关依法监督，查处规划实施中的违法违规行为；规划实施情况作为衡量地区、部门工作、考核任用干部的重要依据，对违反规划、不作为、乱作为的依法追责，强化治理规则的执行力。
4
建立多元主体协同机制
首先，解决政府内部协同法定化问题，明确国务院统一组织实施，各地区、各部门分工负责、协同推进，建立跨部门、跨区域协调机制，解决好治理碎片化问题。
其次，适应我国日益完善的社会主义市场经济体制改革，实现市场引导机制法定化。通过规划明确产业方向、市场准入、公平竞争规则，引导市场主体自主决策，将政府治理意图转化为市场行为，实现“有效市场+有为政府”的治理协同。
再次，实现社会参与机制法定化。保障公众、社会组织、行业协会参与规划编制、实施监督的权力，规划实施情况向社会公开，接受社会监督，形成“政府—市场—社会”共治的治理格局。
5
呼应技术时代变革，推动信息共享，提升治理规则的现代化水平
建立规划信息平台，实现各级各类规划数据共享、动态监测、智能评估，用数字化手段保障治理规则的精准落地与高效执行，推动规划治理从传统模式向现代化治理转型。
综上，《国家发展规划法》通过法定地位固化、全周期程序规范、刚性约束强化、多元协同拓展、监督问责保障，将规划从单纯的技术文件，重塑为覆盖国家治理全流程、约束多元主体、具有强制力与执行力的核心治理规则，标志着我国规划治理迈入法治化、规范化、长效化新阶段。
02
国家发展规划法的出台，对理顺政府、市场、社会在规划实施中的权责关系将产生深远影响
《国家发展规划法》以法条定边界、以规则明权责、以协同提效能，力求从根本上理顺政府、市场、社会在规划实施中的关系，实现“政府不越位、市场不失位、社会不缺位”的治理新格局，对完善社会主义市场经济体制、推进国家治理现代化具有深远意义。
1
为政府划定权责边界，规范治理行为，实现“有为政府”法治化
首先，明确政府的法定权责，解决“越位、缺位、错位”问题。政府是规划实施的组织主体、责任主体，负责编制实施、政策协同、资源配置、公共服务、风险防控，将规划确定的战略任务转化为具体治理行动。明确对政府的权力约束，法律明确政府不得违反规划制定政策、不得随意调整规划、不得滥用资源配置权，重大决策须符合规划方向，为公权力划定“法治红线”。同时强化政府责任，明确政府对约束性指标、重大项目、民生任务承担法定责任，纳入考核问责，杜绝“重编制、轻实施”，推动政府从“行政主导”“宽自由裁量”向“法治履职”转变。
其次，优化政府治理方式，从“直接干预”转向“战略引领、规则保障”。政府不再直接干预微观市场活动，而是通过规划明确战略方向、制定市场规则、维护公平竞争、提供公共服务，发挥“战略引领、宏观调控、市场监管、公共服务、生态保护”的核心职能。建立规划—政策—项目—资金协同机制，财政、货币、产业等政策围绕规划精准发力，提升政府治理的系统性、协同性。
其三，规范纵向政府关系，实现“全国一盘棋”与“地方积极性”统一。明确国家规划统领、地方规划衔接，地方规划须报上级备案、接受衔接审查，确保中央战略意图落地。同时赋予地方因地制宜、突出特色的法定空间，允许地方在不违背国家规划前提下制定差异化实施路径，调动地方积极性，避免“一刀切”。
2
稳定市场预期，明晰市场规则，释放市场活力，实现“有效市场”法治化
首先，要实现信息公开，稳定市场预期，消除政策不确定性和信息不对称性的负面效应。《国家发展规划法》赋予规划法律确定性、稳定性，并强调全过程结论的信息公开，明确“未经法定程序不得修改”，为市场主体提供长期稳定、可预期的政策环境，解决“政策朝令夕改”和信息不对称所导致的市场观望、投资不足问题，成为市场信心的“压舱石”。
其次，明晰市场规则，引导资源合理配置。规划明确产业发展、结构调整、区域布局、绿色转型等方向，为市场主体提供清晰的投资指引、发展导向，引导资源向高质量发展领域集聚。法律规定重大生产力布局、要素配置须符合规划，维护市场统一与公平竞争，破除地方保护、市场分割，推动全国统一大市场建设。
其三，厘清政府与市场边界，充分发挥市场决定性作用。《国家发展规划法》第三条明确“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”，通过法律划定边界进一步明确市场能自主调节的领域，政府不干预、不替代，保障企业经营自主权、市场公平竞争权。市场失灵领域（公共服务、生态环保、国家安全等），政府主动作为、有效补位，实现“有效市场”与“有为政府”的有机统一。
努力方向是激发市场主体活力，推动高质量发展。规划明确创新驱动、数字经济、绿色发展等战略方向，配套政策支持，引导企业加大研发投入、转型升级，将市场活力转化为发展动力，推动经济从“规模扩张”向“质效提升”转变。
3
通过保障参与权利、强化监督作用，以激发社会活力，实现共治共享
首先，保障社会主体的法定参与权，践行全过程人民民主。《国家发展规划法》首次将“坚持顶层设计与问计于民相统一”法定化，明确公众、社会组织、行业协会参与规划编制、实施监督的权利，规划草案、实施情况、评估结果向社会公开，保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。
其次，明确社会主体的行为准则，引导有序参与治理。明确社会主体必须遵守规划确定的公共利益导向、生态环保要求、市场竞争规则，不得从事违反规划的活动。并鼓励社会力量参与公共服务、生态治理、乡村振兴等规划实施，形成“政府主导、市场运作、社会参与”的共治模式。同时，立法强化社会监督作用，保障规划实施公平公正。社会主体有权对规划实施中的违法违规行为进行监督、举报，推动规划实施公开透明，防止权力滥用、利益输送，保障公共利益与个体权益的平衡。
《国家发展规划法》所构建的“权责清晰、协同高效、共治共享”的现代治理体系，其影响势必十分深远。
一方面，引领治理理念变革，从“政府单一治理”转向“政府—市场—社会多元共治”，从“政策主导”转向“法治引领”，推动国家治理体系和治理能力现代化。另一方面，推动治理效能提升，通过权责法定、边界清晰、协同发力，解决以往“权责交叉、推诿扯皮、执行不力”问题，提升规划实施的效率与效果，确保“一张蓝图绘到底”。
同时充分反映了“十一五”以来社会主义市场经济进入完善期的特征，以法治保障市场决定性作用，稳定市场预期、激发市场活力，推动高水平社会主义市场经济体制建设，为高质量发展提供制度保障。本次立法也反映了高速增长期结束后，发展速度与社会公平正义之间再平衡的需求，保障社会参与与监督，平衡公共利益与个体权益，推动发展成果全民共享，践行以人民为中心的发展思想。
总之，此次立法使发展规划的战略定力增强，通过法治固化国家战略，避免短期行为、政绩冲动，确保国家现代化建设接续推进、行稳致远。
03
立法明确规划未经法定程序不得修改，明晰“法定程序”并对“确需修改”的例外情况做了具体规定
《国家发展规划法》第二十条明确规定：“国家发展规划经全国人民代表大会审查和批准后公布实施。国家发展规划公布后，未经法定程序，不得调整”。第二十一条对“法定程序”与“确需修改”作出明确界定，构建了“刚性稳定+法定例外”的规划调整机制，既维护规划权威，又保障应对重大变化的灵活性。
法条中对“法定程序”的完整界定，调整前提的启动评估，调整方案的拟定和党内审议程序，以及调整中最核心环节——人大审查批准程序，与调整后法定生效和监督环节有关的公布和报告程序均有非常清晰约定；对“确需修改”的例外情形也有明确的解释和证明，并提出了必要性原则、全面性原则、最小调整原则和程序刚性原则，以防止以往在调整中常见的利益短期化、局部化、部门化的弊病和政绩冲动下的随意变更。结合法条及释义清晰具体，不一一赘述。
04
在“十五五”规划编制中，设置规划实施的“刚性指标”和“弹性空间”，既保持战略定力，又保留应变能力
“刚弹结合”即使在指令性计划时期也存在于具体实践之中，多反映为根据形势变化所做出的央地利益的具体调整和部门资源的权益调配。真正体现在规划文件中是“十一五”规划时，首次做了预期性指标和约束性指标的拆分。
虽然“十五五”规划与《国家发展规划法》几乎同时发布，但酝酿过程是同步的，可以讲“十五五”规划是第一个在《国家发展规划法》（当时还是草案稿）指导下完成的发展规划实践。
“十五五”规划（2026—2030年）是2035年基本实现社会主义现代化的决定性奠基规划，其指标与空间设置需遵循《国家发展规划法》要求，以刚性保战略定力、以弹性应风险变局，实现“战略坚定、执行灵活、风险可控、发展可持续”的目标。结合《国家发展规划法》制度设计与“十五五”规划实践，具体设置路径如下。
1
刚性指标设置的作用是锚定战略底线，确保战略定力不偏移
刚性指标是政府必须确保实现的硬任务、约束性指标，是规划战略定力的核心载体，设置遵循了“战略必需、底线不可破、可考核、可问责”原则。
首先，刚性指标的设置逻辑和核心领域有四点：
1
一是在国家安全与粮食能源安全领域，设置粮食综合生产能力、能源综合生产能力等刚性指标，确保国家粮食安全、能源安全底线，这是国家生存发展的根本，必须刚性约束、绝对保障，属于必保刚性。
2
二是绿色低碳与生态安全领域，设置非化石能源占比、单位GDP碳排放降低、PM2.5浓度、森林覆盖率、生态保护红线面积等刚性指标，落实“双碳”战略与生态安全要求，是高质量发展的底线，必须刚性完成，属于硬约束刚性。
3
三是科技创新与人才强国领域，设置全社会研发经费投入年均增速（7%）、每万人口高价值发明专利拥有量、劳动年龄人口平均受教育年限等刚性指标，为科技自立自强、新质生产力发展提供刚性支撑，是现代化建设的核心动力，属于支撑刚性。
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四是民生保障与公共服务领域，设置基本养老保险参保率、基本医疗保险参保率、护理型床位占比、义务教育巩固率等刚性指标，保障民生底线，践行以人民为中心的发展思想，必须刚性兑现。这是不忘初心的执政底线刚性。
其次，刚性指标的设置要点体现出以下特征：
1
一是法定化约束，将刚性指标纳入《国家发展规划法》实施机制，明确政府责任、考核标准、问责机制，与干部考核、财政资金分配、项目审批直接挂钩，确保“必须完成、不得变通”。
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二是量化精准、可监测，刚性指标须量化、可测算、可监测，明确目标值、年均增速、完成时限，建立动态监测体系，定期通报进度，确保执行不跑偏。
3
三是上下衔接、层层压实，国家刚性指标分解到地方、部门，地方规划设置相应刚性指标，报上级备案、衔接审查，形成“国家—地方—部门”刚性指标体系，确保全国一盘棋。
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四是底线思维、留有余地，刚性指标设置立足底线、适度超前，既体现战略决心，又充分考虑实施条件，避免“过高无法实现、过低失去约束”，确保可行性与约束力统一。
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弹性空间设置的作用是预留应变余地，提升风险应对能力
弹性空间是规划实施中可根据形势变化灵活调整的领域、指标、政策、项目，是应对不确定性、提升适应性的关键，设置需遵循“战略方向不变、具体路径灵活、风险可控、激发活力”原则。
其弹性空间的设置逻辑与核心领域可以概括为五个方面：
1
一是经济增长与总量指标（弹性核心），“十五五”规划将GDP增长目标设置为“保持在合理区间、各年度视情提出”，摒弃具体数值，保留弹性空间，引导地方从“唯GDP”转向“质效优先”，应对经济周期波动、外部冲击，为化债、转型预留空间。
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二是产业发展与市场竞争领域（充分弹性），对一般性产业、市场竞争领域，仅明确发展方向、准入规则、绿色低碳要求，不设定具体产能、产量、企业数量指标，充分发挥市场决定性作用，允许市场主体根据形势自主调整，激发市场活力。
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三是区域发展与地方实践领域（差异化弹性），赋予地方因地制宜、差异化发展的弹性空间。在不违背国家战略前提下，允许地方根据资源禀赋、产业基础，制定个性化实施路径、特色指标、重点项目，避免“一刀切”，调动地方积极性。
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四是政策工具与实施路径领域（灵活弹性），对财政、货币、产业、投资等政策工具，仅明确政策取向、基本原则，不固化具体工具、力度、时限，允许根据经济形势、风险变化灵活调整，提升宏观调控的精准性与有效性。
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五是重大项目与投资领域（动态弹性），建立重大项目动态调整机制。规划列出重大项目清单（储备库），明确优先序，但允许根据实施条件、资金保障、市场需求，动态调整项目开工、建设、投产时序，优化投资结构，避免资源浪费。
“刚弹之间”的关系可以总结为：
弹性空间必须在国家发展规划确定的战略方向、总体布局、底线要求内灵活调整，不得突破刚性指标、生态红线、安全底线，确保“弹性不任性、灵活不跑偏”。弹性空间的调整须遵循《国家发展规划法》规定的评估、审批程序，重大调整须经法定评估、国务院提案、人大常委会批准，杜绝随意调整。
同时大家也会关注到弹性空间也是分类精细化管控的。
在强弹性领域（如GDP增速、一般性产业），最大限度放权、灵活调整，发挥市场与地方积极性。而在弱弹性领域（如重大战略任务、重点项目），限定调整范围、幅度、时序，确保战略落地。
当然在无弹性领域（刚性指标、底线要求），绝对刚性、不得调整，守住战略底线。
刚弹划分或转换的核心机制应是风险防控，弹性空间设置同步配套风险监测、预警、应对机制，对弹性调整可能引发的风险（如市场波动、地方债务、生态风险）提前预判、动态防控，确保应变能力不引发系统性风险。
3
实现刚性与弹性的有机统一，构建“刚柔并济”的规划实施体系，是社会主义市场经济体制下的必然选择
战略刚性+战术弹性。国家战略方向、核心目标、底线要求刚性固化，确保战略定力；具体实施路径、政策工具、项目时序弹性灵活，提升应变能力，实现“顶层设计刚性、基层执行灵活”。
指标刚性+空间弹性。约束性指标（刚性）与预期性指标（弹性）分类设置，刚性指标保底线，弹性指标引方向；国家层面刚性统筹与地方层面弹性探索结合，实现“全国一盘棋+地方差异化”。
长期刚性+短期弹性。五年规划总体目标、中长期战略任务刚性确定；年度计划、季度调控、应急处置弹性调整，根据形势变化动态优化，实现“长期战略坚定、短期执行灵活”。
法治刚性+机制弹性。以《国家发展规划法》固化刚性约束与调整程序，确保刚性不松动、弹性不违规；建立动态监测、中期评估、政策微调机制，为弹性调整提供制度保障，实现“法治保障+机制灵活”。
综上，“十五五”规划通过刚性指标锚定战略底线、弹性空间应对风险变局、刚柔并济有机统一，既保持战略定力、确保国家现代化建设接续推进，又保留应变能力、有效应对百年变局与风险挑战，实现《国家发展规划法》“一张蓝图绘到底、一茬接着一茬干”的核心要求。
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