《生态环境法典》以更严格的制度、更严密的法治保护生态环境。
文/陆晓如
在春天里讲述春天的故事。
圆满完成各项议程后，3月11日上午，全国政协十四届四次会议胜利闭幕；3月12日下午，十四届全国人大四次会议胜利闭幕。
这是一场在“十四五”圆满收官与“十五五”开局的历史交汇点上，承载着特殊意义与厚重期待的盛会；这也是一场成果丰硕，将更好护航中国经济高质量发展的盛会——审议批准了政府工作报告，审查批准了“十五五”规划纲要，审议通过了3部重要法律……
政府工作报告和“十五五”规划纲要，擘画了中国经济发展新蓝图，成为全球热议的焦点。而审议通过的《生态环境法典》作为继民法典后我国第二部以“法典”命名的法律、世界上第一部以《生态环境法典》命名的法律，同样引发了世界关注。
法典化的跨越
事实上，我国生态环境保护的律法禁令古已有之。
“节用水火材物。”《史记·五帝本纪》中的这一记载，较早记录了我国先民的生态保护思想。
自《秦律》始，我国便有了法律形式的自然保护条文。例如，《田律》做出了“春二月，毋敢伐材木山林及雍堤水”等规定。《田律》也被公认为是世界上现存最早、最完整的环境保护法律。
1979年9月，第五届全国人大第十一次会议原则通过《环境保护法》（试行，至1989年正式颁行），成为新中国环境保护事业发展的里程碑事件。
“随着市场经济的发展，我们开始大量制定污染防治和资源保护的单行法，法律体系初步形成，但更多还是‘头痛医头、脚痛医脚’的分散立法。真正的飞跃是进入新时代以后，生态文明被写入宪法，我们的法律体系开始进行系统性的升级换代。”武汉大学法学院院长、环境法研究所所长，中国法学会环境资源法学研究会副会长兼秘书长秦天宝指出。
2022年10月24日，全国人大常委会法制工作委员会时任发言人臧铁伟介绍十三届全国人大及其常委会关于加强生态环保领域立法的情况时说：“目前，一个‘1+N+4’的生态环保法律体系已经基本形成。”
其中，“1”是发挥基础性、综合性作用的《环境保护法》；“N”是环境保护领域专门法律，包括针对传统环境领域大气、水、固体废物、土壤、噪声等方面的污染防治法律，针对生态环境领域海洋、湿地、草原、森林、沙漠等方面的保护治理法律等；“4”是针对特殊地理、特定区域或流域的生态环境保护所进行的立法，即《长江保护法》《黑土地保护法》《黄河保护法》《青藏高原生态保护法》。
积跬步，终至千里；聚万沙，终成高楼。在我国生态环境法律体系基本建立的基础上，在2014年11月党的十八届四中全会明确提出编纂民法典时，编纂《生态环境法典》的伏笔已经埋下。
2017年，中国法学会环境资源法学研究会组织开展环境法典编纂研究，有近200名学者、实务工作者以不同形式参与。5年的研究，取得了丰硕的成果，包括提出《〈生态环境法典〉专家建议稿（草案）》等。
2020年，在中央全面依法治国工作会议上，习近平总书记指出：“民法典为其他领域立法法典化提供了很好的范例。要总结编纂民法典的经验，适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作。”
全国人大常委会贯彻落实习近平总书记重要指示和党中央决策部署，高度重视《生态环境法典》编纂工作。2021年，全国人大常委会明确将启动环境法典编纂研究纳入年度工作计划。这表明，环境法典的编纂研究已经纳入立法机关的议事日程。
2023年11月3日，全国人大常委会副委员长李鸿忠主持召开《生态环境法典》编纂领导小组会议，正式启动《生态环境法典》编纂工作；11月7日，《生态环境法典》编纂工作专班会议召开，宣布组建工作专班，具体负责编纂起草工作。
2025年3月，习近平总书记主持召开中央政治局常委会会议，听取审议并原则同意全国人大常委会党组关于《生态环境法典》草案的请示，对《生态环境法典》编纂工作作出重要指示，为《生态环境法典》编纂工作提供了指引和遵循。
2025年4月，《生态环境法典》草案提请十四届全国人大常委会第十五次会议初次审议；4月30日，《生态环境法典》草案面向社会公开征求意见；9月，十四届全国人大常委会第十七次会议对《生态环境法典》草案进行分拆审议……
一步步扎实推进《生态环境法典》编纂，最终迎来了世界生态环境保护史上意义非凡的时刻——3月12日，《生态环境法典》通过十四届全国人大四次会议审议。我国生态环境保护迈进了法典化的新时代，美丽中国建设、法治中国建设迎来了新的里程碑时刻。
时代的必然
“编纂《生态环境法典》，是党中央作出的重大立法决策，是推进国家治理体系和治理能力现代化的标志性举措。”中国石油大学（北京）油气政策与法律研究中心主任陈守海认为。
这样一部法典的颁布，意义可谓重大而深远，但为什么是现在？
“改革开放40多年，特别是党的十八大以来生态文明建设的创新发展，使编纂《生态环境法典》具备了比较成熟的条件和坚实的基础。”全国人大常委会法制工作委员会副主任、《生态环境法典》编纂工作专班具体工作牵头人黄薇指出。
在她看来，习近平生态文明思想的科学指引是《生态环境法典》编纂的理论基础。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从中华民族永续发展的高度出发，深刻把握生态文明建设在新时代中国特色社会主义事业中的重要地位和战略意义，开展了一系列开创性工作。我国生态文明建设从理论到实践都发生了历史性、转折性、全局性变化。
在生态文明建设的伟大实践中，形成了习近平生态文明思想。作为党中央治国理政实践创新和理论创新在生态文明建设领域的集中体现，习近平生态文明思想是马克思主义基本原理同中国生态文明建设实践相结合、同中华优秀传统文化相结合的重大成果，为新时代推进生态文明建设提供了根本遵循和行动指南。
以理论指导实践。在习近平生态文明思想的指引下，我国发展的绿色底色愈发亮丽，为编纂《生态环境法典》奠定了坚实的实践基础，也积累了宝贵经验。
统计数据显示，“十四五”以来，我国深入推进蓝天、碧水、净土保卫战和新污染物治理，空气、水、土壤环境质量稳中向好，全国公众生态环境满意度连续4年超过90%。国土绿化和“三北”工程攻坚战取得阶段性成效，重点治理区由“沙进人退”转为“绿进沙退”，森林覆盖率升至25.09%。全国陆域生态保护红线面积占陆域国土面积比例超过30%，生态安全底线进一步夯实。
而在法律制度层面，我国生态环境领域已有30多部法律、100余件行政法规、1000多件地方性法规，还有相关的司法解释、规章制度等。就像盖房子，砖瓦、水泥、图纸都已经齐备了。制度经验充分，且经实践检验可行，为编纂《生态环境法典》提供了坚实的法律基础。
但是，由于制定时间不同、侧重领域不同，现行生态环境保护法律难免存在一些“碎片化”的问题，且光污染、碳交易、外来物种入侵等新领域问题需要法律与时俱进。“全面推进美丽中国建设、实现人与自然和谐共生的现代化，必须有一部基础性、统领性的《生态环境法典》提供长期稳定法治保障。”陈守海指出。
在社会共识层面，保护生态环境、绿水青山就是金山银山的理念已经深入人心。人民群众对良好生态环境的要求越来越迫切，希望用最严格制度和最严密法治保护生态环境、实现“双碳”目标、推动绿色低碳发展，从而为编纂《生态环境法典》奠定了广泛的社会基础。
条件成熟、基础坚实，时代在召唤，水到渠自成。
智慧的结晶
2023年11月3日，《生态环境法典》编纂工作正式启动；2026年3月12日，《生态环境法典》通过十四届全国人大四次会议审议。
历时约2年4个月，《生态环境法典》 编纂完成。如此速度超出了很多人的预想。为什么会这么快？
台上一分钟，台下十年功。所有惊艳，往往都藏着不为人知的努力。“《生态环境法典》从形成到不断完善，是一个不断汇聚各方智慧、凝聚共识的过程。”黄薇指出。
据她介绍，在《生态环境法典》编纂过程中，通过多种方式广泛征求各方意见。包括将草案印发中央有关部门、各省（区、市）、部分设区的市、基层立法联系点、学术研究机构等征求意见，以及征求全国人大代表和社会公众的意见，等等。
一组数据见证着其中的汗水与无数不眠之夜——经历4次全国人大常委会审议，4次向社会公众公开征求意见，收到7000多人次提出的2万多条意见，赴30多地开展立法调研，组织召开17次专题座谈会……
最终，各方的意见都得到了《生态环境法典》编纂工作专班的高度重视。有不少意见被吸收采纳，最终呈现在《生态环境法典》中。
举一个典型的例子。关于“按日计罚”制度的讨论，征求到的意见里存在两种声音。一种认为应扩大适用范围，简化启动程序，让执法部门能更灵活、更高效地执法。另一种认为应进一步严格使用程序，尽可能统一执法标准，确保处罚的严肃性与公信力。
早在2011年修订《环境保护法》时，就开始了“按日计罚”制度的探索。修订后的 《环境保护法》以实践表明，“按日计罚”是遏制具有明显持续性特征的环境违法行为的一剂良药。
“我们反复权衡，既要让法律‘长牙齿’，又要确保‘牙齿’咬得准、咬得稳。”全国人大常委会法工委研究室主任、《生态环境法典》编纂工作专班成员黄海华说。最终，《生态环境法典》作出了审慎而明确的平衡。
一方面，确认并强化了“按日计罚”的法律地位，明确了其适用情形。另一方面，在该条款中增加“并及时采取措施制止违法行为”的规定，避免出现以罚代管的情形。这既确保了“按日计罚”制度在面对违法行为时的威慑力，又通过规范的程序体现了“过罚相当”的法治原则，实现了惩罚力度与执法规范之间的平衡。
除此之外，在“总则编”中进一步总结和体现司法实践成果，对法院、检察院在生态环境保护工作中的职责作进一步补充完善；在“污染防治编”中增加改善生态环境质量、保障公众健康的内容，要求政府在秸秆、落叶等焚烧的组织和管理方面更加科学精准并加强相关指导；在“生态保护编”中处理好与有关单行法的关系，增加自然保护区内可以实行季节性差别管控措施的规定；在“绿色低碳发展编”中进一步整合和提炼一般规定，完善能源节约与绿色低碳转型有关规定和应对气候变化制度设计……这些征集来的意见，最终都得以呈现在《生态环境法典》中。
把每个细节打磨到极致，各方智慧的结晶，最终将《生态环境法典》带进了荣耀殿堂的大门。
集成的飞跃
作为生态环境领域全新的“法治工具箱”，《生态环境法典》可谓亮点纷呈——
绿色低碳发展单独成编，首次系统规范生态修复全流程，细化人与野生动物共处规则，固化治沙经验、填补立法空白，增设突发生态环境事件应对专章，强化移动源污染防治……
从整体来看，就如3月4日十四届全国人大四次会议发言人娄勤俭回答中外记者提问时所说：“这部法典的编纂，不是简单的法律汇编，也不是完全的新立新定，而是对现有的生态环境法律制度机制和规则规范的系统整合、编订纂修、集成升华。”
过去，经过数十年的不断完善，我国生态环境领域已形成庞大的制度体系，相当于生态环境保护的“全家桶”里，已经什么都有了。
但是，30多部单行法就如同一支支装备精良、能征善战的“轻步兵”，虽各自都有很强的战斗力，而面对山水林田湖草沙这一生命共同体，面对系统性、全局性的生态环境问题时，“存在碎片化、交叉重复、衔接不畅、部分规定冲突、执法尺度不统一等问题，遇到跨领域问题容易‘多头管、管不好’。”陈守海指出。
据中国石油长庆油田环保部门介绍，他们就遭遇了这样的困惑。长庆油田油气勘探开发位于黄河流域中上游地区，地处黄土高原、毛乌素沙地，矿权范围内水源地、自然保护区及河流、湖泊等环境敏感区众多。除了客观因素，各地生态环保相关政策标准不一，也造成了他们环保工作难度大。
甘肃祁连山国家级自然保护区的生态修复与治理，集中体现了“统”的必要性。
2017年7月20日，中办、国办对外公布《甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题的通报》，直指祁连山存在违法违规开矿、水电设施违建、偷排偷放、整改不力等行为。事实上，当时祁连山的生态问题，不仅在于违法破坏行为，而且在于管理上“政出多门”：规划重叠、目标不一、监管执法分散，给了破坏行为可乘之机。
如今，《生态环境法典》采用“适度法典化”模式，就像一支诸兵种合成的“集团军”，不再仅仅关注末端治理，而是用系统思维来统筹生态保护和绿色发展，能够杜绝因管理体制碎片化、治理逻辑分割化而导致的系统性生态风险。
“集团军”的作战力来自从碎片化分散立法到体系化法典治理的转变——通过整合《环境保护法》《环境影响评价法》《海洋环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《噪声污染防治法》《放射性污染防治法》《清洁生产促进法》等，废止重复冲突条款，形成统一适用的制度体系，彻底解决多头立法、标准不一的问题。
来自治理理念的根本性跃升——通过确立“预防优先、系统治理、损害担责、公众参与”的基本原则，实现从末端治理向源头防控、从单一要素治理向全生命周期管控、从污染防治向“降碳+减污+扩绿+增长”协同推进的转变。
来自监管与责任的全面刚性化——通过统一环评、排污许可、监测监控、信息公开、应急管理、生态修复等制度，构建行政处罚、民事赔偿、生态修复、刑事追责无缝衔接的追责体系，违法成本显著提高，监管效能全面提升。
来自对新兴领域的前瞻性规定——考虑应对气候变化、碳达峰碳中和、绿色低碳发展等方面的法治需求，作出了一些原则性、引领性规定，为今后我国相关法律制度建设和实践发展确定原则、奠定基础、留有空间。
“法典实现了从分散立法到系统化、法典化的重大转变。它消除了原有法律法规之间的冲突，确立了统一的法律适用标准。更为重要的是，随着《生态环境法典》的实施，中国特色社会主义法律体系中新增设了‘生态环境法’这一独立的法律部门。这意味着生态环境保护不再是行政法或经济法下的一个分支，而是具有了与民法、商法、行政法、经济法、社会法同等重要的法律地位。”中国石化销售股份有限公司广东石油分公司企管法律部专家董朝阳指出。
这部“绿色百科全书”，构建起了多方合力、协调统一、系统治理的新格局，将像一张无形的巨网，守护着我们头顶的蓝天、身边的碧水、脚下的净土。
世界的榜样
从被动应对到主动作为，以《生态环境法典》的颁布为标志，我国生态环境法治建设实现了跨越式发展。
海外媒体和专家学者密切关注着这部法典的诞生，认为它不仅在中国法律制度演进中有里程碑意义，而且可以为国际社会提供宝贵借鉴。
例如，《生态环境法典》有一个创举，就是把“绿色低碳发展”单独作为一编。在一部法律中同时处理保护与发展的关系，不仅是世界上独有的法典框架设计，而且把发展模式、消费模式的绿色转型纳入，将法律干预点大幅前移，是从“治本”的高度来回应发展与保护的世纪难题。而传统环境法，包括西方国家的环境法，以“污染防治”为核心，侧重于对污染物产生后的管控，是“治标”的。
“中国已将绿色理念转化为发展成果，如今又成功将绿色理念转化为法律语言，为其他国家树立了榜样。”俄罗斯科学院中国与现代亚洲研究所政治研究和预测中心主任帕维尔·特罗辛斯基表示。
再例如，《生态环境法典》用“生态环境”这个概念，而不是国际上通用的“环境保护”。这背后体现的是“山水林田湖草沙是生命共同体”的深刻哲学思想，是把人与自然看作一个有机的整体。不仅回应了气候变化、生物多样性保护等全球性挑战，更展现了中国作为一个负责任大国，参与和引领全球生态文明建设的担当。
哥伦比亚哈维里亚纳天主教大学教授卡米洛·普列托·巴尔德拉马认为，法典将“人与自然和谐共生”原则上升至法律层面，意义十分重大。
除此之外，《生态环境法典》还有多项规定赢得国际点赞。
摩洛哥非洲中国合作与发展协会主席纳赛尔·布希巴说：“特别值得注意的是，法典对电磁辐射、光污染等新型环境问题作出针对性规定，体现了立法的前瞻性。”
德国不来梅大学法学院荣休教授格尔德·温特表示：“法典将消费方式对环境和自然退化的影响纳入规制视野。相比之下，西方发展模式下的国家还普遍忽视这一问题。”
立善法于天下，则天下治。
“中国向世界展示了一条发展与环保协同并进的新路径，为各国在推动经济发展、完善法律治理与实现可持续发展之间寻求平衡提供了有益参考。”埃及沙漠研究中心专家阿里·阿卜杜勒·阿齐兹说。
《生态环境法典》为美丽中国建设提供了一个“良法善治”的基础，也为世界贡献了独特的东方智慧和中国方案。我们可以相信，随着《生态环境法典》的实施，未来的中国一定会更加美丽，世界也将因此受益。
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