中共上海市委 上海市人民政府
关于深化养老服务改革发展的实施意见
（2025年11月1日）
为贯彻落实《中共中央、国务院关于深化养老服务改革发展的意见》，结合我市实际，提出如下实施意见。
一、总体要求
坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大和二十届历次全会精神，实施积极应对人口老龄化国家战略，深入践行人民城市理念，通过调结构、补短板、增优势，优化养老服务供给格局，持续完善基本养老服务体系，大力发展普惠养老，加强养老事业与养老产业协同，促进养老服务高质量发展。到2029年，基本养老服务供给不断优化，普惠型、市场化养老服务持续丰富，建成与具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市相适应的养老服务体系。到2035年，多层次多样化养老服务需求得到满足，全体老年人享有“老有颐养”美好生活。
二、优化城乡一体的养老服务网络
（一）强化区级养老服务统筹管理。依托区级养老服务管理机构和养老服务信息系统，完善区级综合养老服务管理机制，强化综合统筹、资源调度等功能。推动各类优质养老服务资源下沉，促进供需高效精准对接。
（二）发展嵌入式社区养老服务。按照“15分钟养老服务圈”、完整社区建设等要求，合理布局养老机构、专业日间照料中心、长者照护之家、老年助餐场所、家门口养老服务站等，鼓励引入第三方专业机构一体运营，推进嵌入式社区养老服务均衡可及。依托社区综合为老服务中心或优质公办养老机构建设区域养老服务中心，发挥需求归集、服务转介、资源链接等作用。推行“物业+养老”服务，不断缩小服务半径，到2029年，家门口养老服务站在中心城区居委会实现基本覆盖。
（三）完善农村养老服务。将发展农村养老服务作为实施乡村振兴战略的重要内容，完善“镇有院、片有所、村有室、组有点”的服务网络。发展适合农村养老习惯的集中照护和互助性养老服务，支持利用集体建设用地、闲置房屋等建设养老服务设施。原则上在每个村应建有一处生活支持型养老服务设施，在高龄、失能老年人较多的村或几个相邻村应建有一处综合性托养设施。探索细化符合农村特点的养老服务设施建筑、消防等管理措施。加强对农村地区特殊困难老年人的探访关爱和应急救援服务。拓展文体康养等服务，丰富农村老年人精神文化生活。加大资金投入，中央下拨的彩票公益金等项目资金优先支持农村地区。鼓励培育本土社会组织、企业等社会力量参与农村养老服务，支持引入专业社会组织等批量运营农村养老服务设施。各涉农区按规定开发设置农村助老岗位。
三、优化养老服务供给格局
（四）发挥机构养老专业支撑作用。着眼失能失智老年群体专业照护需求，开展养老机构品质提升行动。优化分类管理政策，做好现有保基本养老机构（床位）
与兜底保障型养老机构、普惠支持型养老机构的政策体系衔接，支持完全市场型养老机构充分竞争、优质优价。到2029年，双人间床位占比达到40%，护理型床位占比达到75%，普惠支持型床位占比不低于50%。在部分养老机构、重残养护机构建设“老养残照护单元”，研究制定相关建设、服务和收费管理标准及运营扶持保障措施。发展短托照料服务，研究制定相关管理和服务标准。
（五）推进各类养老服务形态贯通协调。推动养老机构发展家庭照护床位，将专业化服务向居家延伸。鼓励养老机构向社区开放其内设康复护理设施、食堂、活动场地等。支持养老机构引入社区资源，开展文体娱乐、健康宣教、精神慰藉、心理咨询等特色服务。推动社区养老服务机构开展助浴、助洁、助行、送餐、陪诊、辅具租赁、紧急救援等服务。支持社区长者食堂在非用餐时段开展“助餐+”活动。培育融合居家、社区、机构三种养老服务形态、医养结合的综合性机构，提供整合性、一体化、全时段养老服务。居（村）“两委”要把服务老年人作为重要职责，掌握辖区内老年人情况和服务需求，协助开展养老服务。
（六）深化医养康养融合。支持养老机构内部按规定设置医疗机构，鼓励大专院校将养老机构纳入医学、护理等专业学生实习实践基地名单，帮助养老护理人员提升基础康养照护能力。做实做优养老服务机构与医疗卫生服务机构签约服务，加强数据共享，建设老年人统一电子健康档案，全面建立养老床位、医疗床位联动转介机制。鼓励有条件的社区卫生服务中心依法依规与养老服务机构开展合作，在其内部或毗邻设立服务站点、家庭医生工作室。依托养老服务机构及其他专业组织，开展老年疾病防治、意外伤害预防、心理健康与关怀等健康促进活动。持续建设长者运动健康之家，发展老年人健身指导、康复锻炼、运动干预等服务。
（七）完善老年认知障碍照护体系。深化老年认知障碍照护体系，健全区、乡镇（街道）两级支持网络，完善涵盖科普宣教、风险筛查、非药物干预、资源链接转介、家庭支持、专业照护、医疗支持等全链条服务体系。推进老年人认知功能筛查，发展一批专门从事认知障碍照护的养老机构和日间照护机构，推进养老机构认知障碍照护单元建设并有序运营，加强对从事认知功能筛查、早期干预和照护服务人员的专业培训，支持专业机构为认知障碍老年人家庭照护赋能。
四、促进养老服务事业产业协同发展
（八）发挥养老服务事业发展政府主导作用。强化政府对养老服务的规划引导、政策支持、组织保障、监督管理。加强基本养老服务体系建设，动态调整完善基本养老服务清单。加强跨部门基本养老服务相关数据归集、互认和开放共享，健全特殊困难老年人主动发现、精准识别、动态管理和关心关爱机制，实现“政策找人”“服务找人”。推动老年照护统一需求评估与国家老年人能力综合评估制度有效衔接。加强跨部门协同，持续开展养老服务质量和安全日常监测，加强对养老机构信用、收费等监管，全面落实养老服务安全生产责任制。
（九）发挥养老服务产业发展市场配置资源作用。支持各类市场主体按市场化原则参与养老服务，优化设施建设和运营扶持政策。推动国有资本参与发展养老服务，完善分类考核评价。引导民营养老服务机构转型升级、做大做强，增加个性化养老服务产品供给。鼓励境外投资者举办养老服务机构，支持引入境外服务模式与本地实践相结合。推进“银发+行业”行动，培育一批专精特新优质企业和高成长性企业，打造全国行业龙头，推动形成一批银发产品品牌。统筹推进银发经济产业园区建设，打造“1+N”园区格局。大力发展满足精细化照护需求的养老服务产业和满足品质生活需要的适老产业，拓展银发旅游等满足精神文化需求的乐龄乐享新赛道。加强健康生活方式、养老财务规划等科普宣传，培育银发消费观念。办好上海国际养老、辅具及康复医疗博览会以及银发生活节等活动。推进老年友好、代际融合的银发商业综合体建设，优化商超现金支付、电商“长辈模式”等适老化服务。统筹用好财政资金、社会资本等各类资源，发挥其对银发经济的撬动作用。
（十）发挥养老服务社会参与作用。大力培育养老服务社会组织和基层老年协会等基层老年人组织。深化养老志愿服务时间储蓄管理制度。鼓励通过设立慈善信托、社会捐赠等方式支持开展养老服务。倡导高校、企事业单位、社会组织等参与举办老年教育，鼓励开发“兴趣+素养”“兴趣+消费”等特色化、差异化的老年培训产品。发挥老年人力资源作用，深化拓展“银龄行动”。建立老年人意定监护实施机制，培育监护服务专业性社会组织。畅通老年人获得法律援助、公证服务绿色通道。
（十一）促进普惠养老服务发展。完善公建民营和民办公助机制，建立健全普惠养老服务认定、规范和扶持政策，加大设施建设和场地供给支持力度，有效增加价格可负担、质量有保障、运营可持续的普惠养老服务供给。优化普惠养老用地供给方式，完善供地地价政策，新增养老用地指标及新建居住区按照要求配套建设的养老服务设施主要用于普惠养老服务。支持社会力量依托“公建”养老服务设施，以普惠价格开展专业照护、老年教育、文体娱乐等服务。完善普惠价格形成机制，推动合理定价。
五、提高要素保障支撑
（十二）落实养老服务设施规划。健全养老服务设施布局专项规划动态评估机制，统筹养老服务设施的供给总量、空间布局和建设时序。已建成的养老服务设施未达到规划要求或者建设标准的，所在地的区政府应当通过新建、改建、购置、置换、租赁等方式予以补充和完善。鼓励企事业单位和社会组织通过整合或者改造存量企业厂房、办公用房、商业设施和其他社会资源，建设符合消防、建筑、抗震等安全标准的养老服务设施。推动优质养老资源下沉五个新城。五个新城要提前谋划、适度超量配置养老服务设施，按照规划预留3万张养老床位用地，并根据区域功能定位、区位特色打造多业态深度融合的养老综合体，建设环境优美、功能配套的适老化住宅，因地制宜服务常住老年人口。
（十三）加强养老服务人才队伍建设。积极实施养老服务人才激励补贴、入职补贴等政策。探索在职业院校开展委托培养、订单班等人才培养模式。加大老年人能力评估师、康复辅助技术咨询师等职业技能培训力度，探索开展老年助医陪诊等专项职业能力培训以及老年助浴员、认知障碍照护员等培训，规范等级认定、评价管理。支持符合条件的高品质养老服务机构为全市养老服务机构提供养老护理员统一招录、培训、日常管理等一站式服务，鼓励市场化人力资源机构参与养老服务人才队伍建设。加强中高级技能人才培养，到2029年，中级及以上养老护理员占比达到35%。加大农村富余劳动力培训力度，充实养老服务人才队伍。持续壮大养老服务师人才队伍，加强老年医学、康复、社工等急需人才培养培训，推进管理人才职业化、复合型发展。加强养老服务人才区域性、国际性交流合作，强化职业道德建设，依法完善从业禁止制度。
（十四）完善和落实优扶支持政策。建立健全与人口老龄化程度相适应、“补供方”与“补需方”有机结合的支持保障政策。完善长期护理保险制度，做好长期护理保险与养老服务补贴等政策的衔接，加强对养老服务的支持保障。对符合条件的养老服务机构，按现行相关规定落实水电气执行居民生活类价格等政策，培育专业化、连锁化、品牌化运营的养老服务机构，打造一批具有全国影响力和竞争力的养老服务品牌。
（十五）大力发展养老金融。加大养老金融供给，健全养老金融服务和保障体系。优化完善养老服务“批次贷”和贴费贴息政策，逐步扩大覆盖面。用好服务消费与养老再贷款等政策工具，引导金融机构加大对养老产业支持力度。鼓励保险机构开发包含长期护理责任、健康管理的商业健康保险产品。鼓励金融机构开发兼具稳健性、收益性的金融产品，增强老年人和备老人群财富积累。鼓励金融机构优化支付服务，推进移动支付工具适老化改造。
（十六）推进科技赋能养老。推动上海市养老科技产业园发展，建立政府、科技企业、养老服务机构、投资主体等多方互动的常态化机制，加快养老科技产品研发，推动人形机器人、人工智能等技术产品在更多养老服务领域落地应用。全面建设智慧养老院，推广“养老院+互联网医院”，广泛应用为老服务“一键通”，探索建立居家养老“智能预警”体系。完善上海市基本养老服务综合平台，实现便捷、权威的养老服务信息查询、事务办理和综合监管。
各区党委和政府要加强组织领导，高度重视养老服务工作，将养老服务体系建设纳入经济社会发展规划和重要议事日程。乡镇（街道）党（工）委、居（村）党组织要将养老服务作为联系群众的重要内容，引导各类组织共同做好养老服务工作。要充分发挥市、区两级老龄工作协调机制作用。民政部门要加强统筹协调，会同有关部门完善养老服务改革发展相关政策，健全督促评价制度。各地区、各有关部门要结合各自职责抓好本实施意见贯彻落实。
原标题：《中共上海市委 上海市人民政府关于深化养老服务改革发展的实施意见》
栏目主编：张骏 文字编辑：曹飞
来源：作者：上观新闻
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