一文看懂城投公司市场化用工的现实困境与优化举措|劳动者权益|国有企业|城投公司|市场化用工

用工管理是城投公司经营管理的重要内容，直接关系到转型成效与高质量发展的持续性。随着市场化改革深入，传统行政化用工模式的惯性、多样化用工需求的复杂性和合规要求提升带来的风险，已成为城投公司用工领域亟待破解的现实问题。唯有构建起科学、有效的用工管理体系，城投公司才能在市场竞争中落实人才强企战略，筑牢可持续发展根基。

本文立足城投公司推进市场化改革，系统梳理当前用工环境变化，界定三大用工关系与多元用工方式，并深入剖析了转型过程中面临的用工差异、机制效率及合规风险等多重挑战，进而提出针对性的优化举措，为城投公司摆脱用工管理困境、实现市场化转型提供有益借鉴。

一、用工外部环境正在发生深刻变化

当前，城投公司用工管理面临着劳动力结构性短缺与市场供需失衡、用工合规监管政策持续收紧、以及国企深化改革与市场化转型对用工模式提出新要求的三大挑战。

（一）用工形势呈现结构性短缺与需求错配并存

近年来，我国劳动力市场正处在结构性调整阶段，对城投公司用工带来了新的难题。一方面，随着人口老龄化加剧和劳动年龄人口增速放缓，劳动力供给总量趋紧。另一方面，新兴产业与高端服务业对技能型、复合型人才需求快速增长，传统行业劳动力相对过剩，“用工荒”与“就业难”并存的结构性矛盾日益凸显。与此同时，部分城投公司依旧沿用“论资排辈”“大锅饭”等传统管理方式，在一定程度上制约了人才效能发挥，对于“95后、00后”新生代吸引力不强，给企业吸引与保留人才带来新的挑战。

（二）当前法律法规对用工合规要求日趋严格

近年来，国家出台及修订了一系列法律法规为用工管理划定了清晰“红线”。《劳动合同法》及相关司法解释对劳动合同订立、薪酬支付、社保缴纳及合同解除等环节作出严格规定。《劳务派遣暂行规定》明确劳务派遣仅用于“临时性、辅助性、替代性”岗位，且比例不得超过10%，并需实现同工同酬。《民法典》进一步厘清劳务与劳动合同的界限，严禁“隐性用工”与“虚假外包”，强调劳动关系须与实际用工一致，否则将面临相应法律后果。同时，《劳动争议调解仲裁法》简化了争议处理程序，劳动者维权意识不断提升，劳动仲裁案件数量持续增长，对城投公司用工合规提出了更高要求。

（三）国企改革对城投用工提出市场化要求

近年来，国企改革持续深化对城投公司用工管理提出了明确的政策要求。《国企改革三年行动方案（2020-2022年）》强调了“全面推进用工市场化，完善市场化薪酬分配机制”，《国有企业改革深化提升行动方案(2023-2025年)》提出了“更广更深落实三项制度改革”“推动国有企业分类细化优化员工市场化退出标准和渠道”。因此，城投公司必须打破传统行政化用工模式，加强管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的“三能”机制建设，紧紧围绕经营质效、人均劳效提升，推动用工模式从“重数量”向“重质效”转变。

二、用工管理三大关系与多元化用工方式

众所周知，用工管理核心要素由“合同关系、工作关系、工资关系”构成，这三大关系归属主体不同演绎出多种用工方式，分别适用于不同业务场景，满足了城投公司经营管理的用工需求。

（一）用工三大关系

“合同关系”指劳动者与哪家单位签订合同，建立法律意义上的劳动关系，即“谁是法定用人单位”；“工作关系”指劳动者实际为哪家单位提供劳动、接受哪家单位管理，即“谁在用工”；“工资关系”指劳动者薪酬由哪家单位发放、福利由哪家单位保障，即“谁在付薪”。一般状态下，三者应保持一致，即劳动者只与一个单位签订合同、从事工作并领取工资，形成清晰的劳动关系。但实践中出现了分离的情形，比如劳务派遣用工，劳动者与第三方派遣单位签订合同、领取工资，而工作由用工单位实际管理并确定工资标准。

（二）多元化用工方式

根据《劳动合同法》规定，用工形式主要分为三种，即劳动合同用工、劳务派遣用工和非全日制用工。根据《民法典》相关规定，单位对部分非核心业务进行外包，承揽主体是个人则该情况为劳务用工，承揽主体是单位则派驻工作人员通常称为“外包用工”。此外，部分单位存在借调、返聘等用工形式。现对不同劳动用工类型、法律依据、主要特征介绍如下：

三、城投公司用工面临转型中的现实困境

在城投公司转型趋势下，业务领域从传统城市基础设施建设向城市运营服务、产业投资与运营等多元化方向延伸，导致用工需求在数量与结构上发生显著变化。然而，由于各公司转型阶段不同、用工关系界定不清以及用工结构未能实时优化调整，常伴随着以下多种问题。

（一）用工改革进程不同，新旧问题并存

不同地区、规模及业务类型的城投公司，市场化转型进程差距较大，用工问题表现出新旧交织的特点。一方面，转型步伐较快的公司已初步建立了市场化选人用人机制，但面临高端人才竞争激烈、流失风险高及用工成本持续上升的压力。另一方面，转型步伐滞后的公司仍在采用传统行政化用工模式，“人员能进不能出”问题明显，同时这类公司也在积极尝试推行多元化用工，但由于管理不够规范，导致整体用工呈现新旧问题并存。

（二）三大关系错配，导致用工管理混乱

在实际管理中，不乏存在合同关系、工作关系、工资关系之间不匹配情况，部分城投公司人员出现劳动合同签订主体与实际用人主体不一致的情形，例如在人员编制受限情况下，本应签订劳动合同的全日制员工却签订了劳务协议或派遣合同。同时，部分城投公司对劳务派遣、劳务用工和外包用工的适用范围把握不准，将核心岗位或长期性岗位人员采用劳务派遣形式，甚至存在签订业务外包合同，实际却行派遣之实的“假外包、真派遣”情形，严重违反了国家法律法规及规范要求。

（三）用工结构失衡，导致人员效率偏低

传统行政化用工模式导致城投公司普遍存在“重数量、轻结构”的问题。该模式下，城投公司更加侧重人员编制的完备性，而非注重人员效能的最大化，严重影响劳动生产效率的提高。一方面，人员总量过剩与结构性短缺的矛盾愈发显著，一般职能管理人员配置超出实际需求，导致人浮于事，而核心业务、专业技术人才供给不足，尤其在城市运营、产业投资和新兴产业等关键领域。另一方面，人岗适配度低的现象普遍存在，部分员工的专业技能、工作能力与岗位要求差距较大，造成了“有人无事干、有事无人干、有人不善干”的局面，不仅推高了刚性人力成本，更严重制约了劳动生产率的提升。

四、城投公司应实施更加有效的用工举措

城投公司为应对用工管理挑战，顺应市场化转型要求，需要聚焦用工合规管理、适配业务用工、人才供需匹配、人员结构优化四个层面，系统构建高效、规范的市场化用工管理体系。

（一）严格合规管理，防范法律风险

合法合规是用工管理的坚守底线，城投公司针对不同用工形式展开规范化管理，定期对合规情况进行全面自查，及时发现和整改问题。

第一，针对劳动合同用工，及时签订劳动合同，明确合同核心条款，动态跟踪员工合同期限、岗位调整、薪酬变动等关键信息，确保合同管理的规范性和时效性。

第二，针对派遣用工，严格遵守仅适用于“三性”岗位，且用工数量不超过用工总量10%的规定。甄选资质齐全和实力较强的第三方公司，规范合作协议，明确双方权利和义务。

第三，针对劳务用工和业务外包用工，需严格界定其与劳动用工和非全日制合同用工的形式界限，确保在法律框架内规范使用。避免介入人员直接管理，不得对其进行考勤、考核等，防止被认定为事实劳动关系。

（二）适配业务需求，推行差异化用工

明确各类用工方式的适用场景与管理规范，依据不同业务与岗位需求进行精准匹配，实现灵活用工与合规风险的有效平衡。针对核心管理、关键技术等对长期性和稳定性要求较高的岗位，应建立较为稳定的全日制劳动用工关系。针对临时性、辅助性、替代性岗位（比如秩序维护、环境维护、一般工勤等）可使用劳务派遣，并控制数量不超过用工总量10%。针对非核心业务岗位用工，通过购买服务形式进行业务外包。再者对于管理、技术、运营顾问等需有丰富经验的岗位，可使用返聘人员。

除此之外，开展更加灵活的临时借调用工，特定时期内，通过不同单位之间进行余缺调剂，实现跨单位人岗匹配与资源调配。如郑州公交集团与中国邮政郑州分公司尝试开展共享用工，正是通过整合双方资源互补优势，既缓解了单一企业高峰时期的用工压力，又提高了国企人力资源的利用效率。

（三）开展需求预测，科学补充人员数量

人员需求预测是实施用工优化的前提，通过精准预判未来人员缺口，能够避免盲目招聘或人才短缺，实现人员供给与业务需求的动态平衡。具体可从以下三个方面开展：

一是基于业务发展需求，结合企业中长期发展战略和年度经营计划，分析各业务板块的发展规划及项目进度，预判所需人才的数量与类型。

二是基于存量人员分析，依据现有员工年龄、学历、专业结构及岗位分布，预估因退休、离职、内部调动等因素可能产生的人员缺口。

三是基于市场同业对标，参考同行业、同规模企业的用工标准和人才需求趋势，并结合自身业务特点优化预测结果。

（四）优化人员结构，提升人岗匹配度与用工效率

针对岗位体系进行梳理与优化，明确核心、关键和辅助岗位的划分标准，淘汰冗余岗位，合并职责重叠岗位，形成科学合理的岗位设置方案。建立以能力与业绩为导向的人员配置机制。针对核心和关键岗位，重点选拔具备市场化意识、专业能力较强、创新意识突出的人才。针对辅助岗位，可灵活采用第三方用工方式补充，构建“核心骨干稳定、辅助岗位弹性”的用工结构。

基于此，结合人才需求预测结果，通过内部竞聘、轮岗交流与培训提升等方式盘活存量人才，促进人员在不同岗位间的有序流动，实现人岗动态匹配。此外，定期评估员工岗位职责履行情况、工作业绩达成度、能力素质与岗位要求的匹配程度，并依据评估结果及时调整岗位配置或开展针对性培训，确保人尽其才、岗得其人，从而全面提升整体人员效能。

五、总结与展望

城投公司推行市场化用工转型，是顺应新时代发展要求、提升企业核心竞争力的必然选择。面对当前复杂多变的用工环境，通过强化合规管理、推行差异用工、科学预测需求、优化人员结构等系列举措，有效破解转型中所遇问题。在保障合法合规的基础上，匹配业务用工、优化用工结构、提升用工效率，为公司可持续发展提供坚实的人才支撑。

未来，伴随国企改革持续向纵深推进，城投公司需关注用工领域的新趋势与新挑战，进一步强化市场化理念，以开放灵活的姿态拥抱多元用工模式，并借助数字化手段提升管理智能化水平，实现人员配置与业务发展的动态平衡。此外，面对新兴业务拓展与技术创新加速，应加强复合型和高端型人才的引进与培养，加快人才队伍建设，提升企业核心竞争能力，从而更好地适应新时代城市建设与运营的发展需求。