文/中国社科院学部委员高培勇
“财政管理”一词此前一直在使用，但在“财政”与“管理”之间插入“科学”二字，形成“财政科学管理”这一具有全新意义的概念，并成为高频词汇，当下尚属首次。
2026年积极财政政策的新变化
中国经济在今年第一季度实现了“开门红”，同时当下中国经济周期运行呈现出一系列不同于以往的全新特征。中国经济第一季度的“开门红”能否延续至全年，甚至进一步演化为“十五五”的“开门红”，取决于我国能否根据当下中国经济周期运行中的新特征找到新的分析框架，拿出与之相契合的宏观经济政策。
由此分析2026年及“十五五”时期的中国经济走势，需要回答一个重要问题：同样是更加积极有为的宏观政策，在2026年，相对于2025年及此前究竟有哪些新的变化？
聚焦更加积极的财政政策，相对于2025年及以往，2026年更加积极的财政政策所折射出的最突出变化究竟是什么？
这首先可从量的线索，亦即力度层面加以归结。这方面的变化的确不小。第一，赤字，全国财政赤字规模达到5.89万亿元，比上年增加2300亿元。第二，地方债，新增地方政府专项债务限额4.4万亿元。第三，特别国债，发行超长期特别国债1.3万亿元和特别国债3000亿元。第四，家电以旧换新政策安排2500亿元，同时设立财政金融协同专项资金1000亿元，两项合计3500亿元。
可以发现，所有这些从量上、从力度上进行的归结，均有先例可循，相对并不陌生。需要进一步提出的问题是：除此之外，是否还有其他更为突出的线索、更为基本的方面值得关注。
“财政科学管理”成为高频词汇
可以立刻指出的一条是，自去年下半年以来，“财政科学管理”一词不断出现在党和政府一系列文献当中，已成为一个高频词汇。
2025年10月，党的二十届四中全会报告指出，要“发挥积极财政政策作用，增强财政可持续性，加强财政科学管理，加强财政资源和预算统筹”；2025年年末召开的中央经济工作会议提出“加强财政科学管理，优化财政支出结构”；2026年3月举行的全国“两会”，《政府工作报告》特别指出“加强财政科学管理，深化零基预算改革”；《“十五五”规划纲要》也专门提出“深化财税体制改革，发挥积极财政政策作用，加强财政科学管理，增强财政可持续性”。与财政科学管理更为贴近的2026年《财政预算报告》，对财政科学管理作出了八个字的清晰界定，“应收尽收、能省则省”。即在财政收入上应收尽收，在财政支出上能省则省。“应收尽收、能省则省”成为财政科学管理最重要、最基本的内涵。
“财政管理”一词此前一直在使用，但在“财政”与“管理”之间插入“科学”二字，形成“财政科学管理”这一具有全新意义的概念，并成为高频词汇，当下尚属首次。这实际上提示了许多过去仅在小范围讨论、现在需要在更广范围内提及的问题。其一，财政管理是一门科学，并非可以任人随意打扮的小姑娘，也不是可以随主观意志、个人偏好而翩翩起舞的“木偶剧”。因此，应对财政管理本身怀有足够的敬畏之心。须敬畏科学、敬畏规律。
科学管理，特别是财政的科学管理同样能够产生政策效益。政策效益并非仅仅源于量的增加，在很大程度上也源于质的改善。因此，“更加积极”既体现在财政政策所涉及的资金规模上，更体现在财政政策所涉及资金的使用效益上。对于财政政策、对于宏观政策，不能仅有量这一维度的观察视角，还须在此基础上加上质。此外，通读《政府工作报告》及《预算报告》可以发现，2026年财政改革发展工作的重点工作之一即为提高财政资金的使用效能。
那么，为何在“十五五”开局之年强调要加大逆周期和跨周期调节力度、提高宏观经济治理效能的背景下，特别强调加强财政的科学管理？从一般意义理解，这显然是由于财政收支平衡压力加大，特别是一些地方财政出现困难所致。但是，跳出一般层面而伸展更深层次观察，可以发现，还有更基本、更深层、更重要的原因，其中有若干标志性事件需要从宏观分析层面给予足够关注。
财政支出规模历史性跨越30万亿元
今年的《预算报告》披露，财政一般公共预算支出规模为30.01万亿元。单看这一数字可能难以形成直观感受，但可提及两个参照系：1999年全国财政收入跨越1万亿元，2000年全国税收收入跨越1万亿元。对比20余年间的变化，30万亿元的分量便可掂量出来。
问题在于，这一趋势还将延续，亦即财政支出规模不仅将继续增长，而且会以高于GDP的增速增长。这首先是人类社会财政支出的基本规律，并无例外。立足于中国，还可看到一些特殊因素：2035年要基本实现社会主义现代化，留给我们的时间窗口不足十年，在此过程中有诸多历史欠账、诸多亟待解决的问题，须通过财政支出规模的增加予以解决。实现基本公共服务的均衡性和可及性，特别是2035年共同富裕取得决定性进展，我们面临一场攻坚战。在这场攻坚战中，财政支出是不可或缺的支撑力量。
宏观税负水平一再下滑
通常所说的宏观税负水平，大致有两个计算依据：一是税务总局提供的全国税收收入数字，二是财政部预算报告中的全国税收收入数字。两者有所不同，税务总局的全国税收收入不包括关税，也未扣除出口退税；财政部预算报告中的全国税收收入数字，则包括关税并扣除了出口退税。两个计算依据各有侧重点，今天我们以财政部的税收收入数字作为依据。
2025年全国税收收入17.64万亿元，当年GDP为140万亿元，宏观税负为12.6%。根据2026年预算，全国税收收入18.15万亿元，按照GDP增长5%计算，即为147万亿元的GDP，宏观税负为12.35%。若翻阅历史数据，可以看到，宏观税负是从将近20%一路降至今日水平的。
若不做大的调整，这一趋势可能还将延续：价格在低位水平运行，传统行业税收增速放缓，新型行业税收总体规模较小，如此等等，仍然会对宏观税负产生压力。
举债收入
政府做事总要花钱，按照“以支定收”的逻辑，财政支出不断增长的情况下，若宏观税负持续下滑，其间的缺口只能通过举债填充。
2026年举债总收入加总为11.89万亿元。按照11.89万亿元计算，其中包括地方政府专项债务，故在计算债务依存度时，要以一般公共预算支出加上政府性基金预算支出，合计42万亿元为分母，债务依存度为28.31%。若仅计算一般公共预算的债务依存度，举债规模为7.29万亿元，即从11.89万亿元中扣除地方专项债务限额4.4万亿元，债务依存度为24.96%。
更重要的是债息支出。借来的钱按照政府债务运行规律固然可以不还，可通过借新还旧循环办法解决，但利息总要支出。2026年预算显示，中央本级债务利息支出为8739.99亿元，单看此数字可能难以体会。但有两个数字值得关注，可做补充：其一，债息支出增速6.7%，高于财政支出增速、财政收入增速及GDP增速；其二，债息支出占中央本级支出4.54万亿元的19.24%。此处仅计算中央本级债务利息支出，未包括地方。
政府支出规模在高质量发展中的作用趋于增强
以一般公共预算支出30.01万亿元，政府性基金预算支出12万亿元，社会保险基金预算支出12万亿元，国有资本经营预算2921亿元，扣除其间的重复计算因素，加总求和，四本预算总支出大体为50万亿元。按2026年GDP147万亿元计算，占比30%以上。因此，从确保“十五五”高质量发展行稳致远的维度来看，政府所掌握的这些资金的使用效能，直接关系整个经济运行中高质量发展行稳致远目标的实现。
把上述这几个方面的情形放在一起，再来体会加强财政科学管理的意义以及它可能对高质量发展产生的影响，特别是面临的一些挑战，体会便可更深一层。
加强财政科学管理面临的严峻挑战
现在看来，这一挑战值得高度重视。比如，必须特别关注其间可能产生的碰撞，要突破惯性思维。面对经济运行中的新变化、新情况，可以特别关注以下几点：
1、当家要理财。不能只问事不问钱、只论效益不论成本。宏观经济分析中经常提及这样的问题，总是说力度不够要加力度，但在提出此类政策主张的同时，还须说明，为了加力度要付出怎样的成本，特别是当成本与效益相碰头时，究竟是成本大还是效益大，这是必须要算的一笔账，不算显然不行。当然，此处所说的“效益”和“成本”是全面的效益和成本，既包括有形的，也包括无形的；既包括可以货币计量的，也包括不能以货币计量的；既包括直接的，也包括间接的。
2、政府部门“过紧日子”提了多年。现在看来，这一“紧日子”恐怕已是常态，财政进入紧运行状态并非周期性现象，而是趋势性现象。因此，不能把政府部门过紧日子当作权宜之计、临时之策，更不能只说不做。在诸多预算单位中，年终突击花钱、为花钱而花钱的现象，确应高度警惕，应从推动高质量发展全局的意义上加以认识。
3、预算绩效评价不能仅局限于投资项目。对投资项目的绩效评价或成本效益分析，我们相对较为熟悉。但除基建投资项目外，其他政府项目是否也应进行预算绩效评价？《政府工作报告》、《预算报告》专门提出，财政管理要向资金使用的全链条、预算单位的全覆盖拓展，业务流程要持续优化，支出标准体系要更加健全。
最后，近期从“投资于物”转向“投资于人”受到特别关注。在财政科学管理上，投资于物还有一套制度体系可供选择，随着更多转向投资于人，在财政科学管理上将面临新的挑战。如何在投资于人的公共服务性支出方面加强财政的科学管理，是亟待解决的一个非常重要的话题。
来源 | 中国宏观经济论坛CMF
编辑 | 孙爽
审核丨秦婷
责编 | 兰银帆
Review of Past Articles -
01
02
热门跟贴