现场图。2026年3月7日，2026中国数字经济发展和治理学术年会（重庆）在西南政法大学成功举办。中国政法大学法治政府研究院院长赵鹏教授发表题为《互联网平台公法责任的演进》的主旨演讲。本文根据赵鹏教授现场发言内容整理。本文来源：清华服务经济与数字治理研究院
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赵鹏：互联网平台公法责任的演进
非常荣幸作这样一个汇报，我汇报的题目是“互联网平台公法责任的演进”。基本要探讨的问题就是，今天上午在主旨演讲中林维校长也强调了，我们当下的互联网生态可能面临着一个结构性的问题，就是对于超级平台的兴起法律如何应对。互联网兴起早期被视为民主化的代表，催生了分布式的、基于网络协作的关系，但是由于网络效应等经济原因，也由于早期法律设计的原因，互联网生态收拢到少数几个超级平台，它带来了一系列的议题。
分析这样一个议题有很多视角，但是总结起来其实就是两个主要的方向：一方面，既然大量互联网活动都已经收敛到少数的超级平台，就可以动员平台对用户的行为、内容的治理。从早期删除侵权的内容、盗版的内容，到防止危害公共利益的行为，到现在我们已经试图尝试干预一些不明显违法，但是不良的信息。另一方面就是，超级平台的兴起一定会对竞争结构有影响，当它开始强化对用户行为的管控时，也会涉及到用户基本权利及其如何来保障的问题，特别是当下绝大多数互联网用户面对这些超级平台时也基本上没有选择的自由。所以平台不仅仅是提供一些交易，它更重要的是作为个体在数字空间行使基本权利的基础设施，所以我很赞同刚才马长山老师提到个体的基本权利实现这个议题。实际上这两条结构性主线在法律干预时都带来了非常明显的公法化趋势，第一个方面早期是侵权法去解决，但是我们现在有一套监管框架，待会儿我会详细展开。第二个方面过去我们比较重视用事后个案性的反垄断法，但现在一些经济体如欧盟已经开始事前事中性的监管，这就很类似把它们当做类公用设施的立场。中国也开始制定网络平台交易规则，甚至引导平台的价格，这是不是也很像把平台当作某种程度的公用事业？这都是公法化的表现。
我重点聚焦第一个方面，应该说它有一个明显的政策转向。因为我们知道在互联网发展早期，政策基调上是给予宽松的发展环境，形成了两个法律设计，第一个已经耳熟能详，就是我们知道的，平台就用户的违法侵权行为承担赔偿责任的时候是有广泛的责任豁免，通知删除之后就可以免除责任，获得责任的避风港。基本上，第一代互联网治理的代表性概念就是“通知-删除”。但是，可能有一个过去不曾被广泛关注的问题，那就是，传统上，很多国家都有对媒体很严密的监管框架，但是在互联网兴起的早期并没有适用到互联网，而是整体上豁免了这样一个监管框架，而且也没有设计新的监管框架。实际上，90年代克林顿政府在全球推广互联网自由主义的政策，强调对互联网的去监管化，这可能影响了很多发达经济体的政策选择。在这一方面，中国是例外的，在2000年的时候，我们就制定了一部行政法规《互联网信息服务管理办法》，试图建立一个公法层面的监管框架。当然，早期的时候监管强度并不是很强。特别是，早期承担监管任务是工信部门，大家知道工信部门是通信基础设施的监管部门。我们行政组织法上有个原则，叫做功能适当，即行政组织承担的任务应当与其人员专业、组织架构、决策程序等匹配。让工信部门去干预内容的生态，其实组织、程序都很难适配，所以早期监管强度并不是很强。
早期宽松的法律政策有两个基本的设定：第一，社会认为互联网的兴起之后带来了比较多的民主化效用，大家可以更自由发表和接受信息，从事商业活动的门槛也大幅下降。因此，社会担心，一旦我们加强对互联网信息中介的责任，要求其更多地管控用户行为的话，就会抬高互联网使用的门槛。社会不希望这种负面效应，所以采取了这样一个政策。当然对于豁免中介责任的做法，也会带来另外一个问题，就是违法、侵权和有害信息的泛滥。因为，我们知道传统上信息的传播是依赖一些中枢媒体，媒体的编辑选择就可以承担一个公共利益“守门人”角色，剔除那些明显违法侵权的行为，使各种观点得到中立平衡的表达。因此，传统信息传播“守门人”的功能式微之后，若法律没有扶持新的互联网空间信息交互秩序的守门人，也会带来问题的泛滥。但是在早期，很多观点认为，伴随时间推移，市场机制和技术的发展也许能够解决这些问题。而现在看来，不管是假新闻、网络暴力等等，应该是一个结构性的挑战。这些政策期待的落空，是强化法律和政府干预很重要的根基。
再就是早期的时候，我们认为互联网信息服务者是提供一个简单的服务，主要是用户把这个内容上传上去了，因此用户是主要责任者，对提供工具的互联网中介应该在很大程度上豁免它的责任。但是，我们也知道，互联网这种革命性的工具肯定不是价值无涉的。刚才，张平教授提到了科技伦理，如果从法律的角度来观察，我们早期认为技术是工具性的，使用者应当对使用技术的行为承担责任，这是一个基本设定。我们认识到工具会有结构性的改变社会交互的方式，改变违法和遏制违法的监管能力的对比。这是当下政策强调科技伦理的一个重要背景，也就是说，技术系统设计、运营者不能仅仅考虑它在正常使用时存在的问题，而且要考虑其被滥用的风险，并尽量地控制它。所以，早期的这种理论设定本身是有一定问题的。况且，伴随生态演进和技术迭代，互联网平台也不是中立的，因为网络上的内容越来越多，而我们的用户时间、注意力是有限的，一定是要高效分配注意力，因此有各种各样推荐的算法。我们能够看到的内容是平台通过技术设计让我们能够看到的，并不是一个中立的呈现。所以，早期法律政策的观念基础以及在现实中的效果受到了明显挑战，因此我们出现了明确的政策转向。
但是，这个政策转向主要还是公法框架的建立。因为，互联网民事责任有条件的责任豁免，应该说是高度适配网络化的环境的。平台只能够是帮助交互，不能够定义用户生产、使用的行为。它可能通过技术设计和治理流程降低自己的服务被滥用的风险，但不可能完全遏制。用户如何行动始终是风险因素。所以，在这种实时产生海量内容的环境中，如果我们特别强调对个案都要履行非常严格的注意义务，必然会带来非常碎片化和不确定的法律环境。所以，基本上，我们的民事责任也只是做了一个边际的调整，欧盟的《数字服务法》也强调在保留电子商务指令民事责任有条件豁免基础上建立一个监管框架。在此背景下，我们可以看到，德国的网络执行法、欧盟的数字服务法其实已经开始借鉴类似于中国2000年左右建立的监管架构，通过公法去推动。而中国在这块也在逐步强化。在互联网内容领域，我们制定了网络安全法，最重要的是我们组织建构成立了专门对互联网信息内容进行监管的监管机构，提出了一个很重要的监管原则，就是互联网平台要起到主体责任。我的理解，主体责任就是把传统媒体的一套规制手段通过改造后适用到平台，如建立总编辑制度，建立应急响应制度，建立投诉举报和信息干预机制，对算法设计进行评估，等等。整体来说就是让平台成为平台内生态的监管者，而监管部门去监督这个主体责任有没有尽到，从而来实现互联网信息传播秩序的集约和重构。
第二个领域是在电子商务领域明确提出安全保障义务，而且，不履行安全保障义务除了要承担民事赔偿责任以外，监管部门也可以以没有履行到安全保障义务而进行罚款。安全保障义务拓展了我们对互联网规制的想象。传统的互联网平台通知-删除义务，把它类比为一个媒体。而安全保障义务意味着我们开始意识到，整个平台提供的服务类似于一个网络交互的空间。大家知道传统上，空间管理者要对空间的安全性承担责任，你有没有建立足够的逃生通道、有没有建立足够的提示，如果发生了打架斗殴纠纷，有没有及时地响应介入等，需要承担这些责任。因此，我们开始认为互联网平台的交互界面等，其实有类似空间的作用。
第三就是《反电信网络诈骗法》的风险防控责任，实际也是安全保障义务的细化，具体为两个方面：一是平台要对你的技术架构、交互界面的设计起到审慎注意义务；二是治理流程，投诉举报、快速响应要达到标准，并且通过监管执法这种公法手段去强化执行。
到目前，我梳理了一个在当下互联网生态变化所导致的公法框架扩张的脉络。接下来需要思考的问题，就是公法责任逐步强化可能会带来两个层面的问题：第一个层面的问题，我们如何定义平台注意义务的范围。因为，我们知道，早期的时候之所以在民事责任领域采取有条件的责任豁免，一个基本设想就是互联网空间的内容是海量的，互联网的中介服务者不可能像线下的中介服务者那样对每笔交易、每笔内容都去审核、编辑。因此，你要强化它的注意义务总有一个边界。应该说我们当下，在执法层面上的思路不是那么清楚。平台上有海量的内容，只要有内容违法、只要有交易违法我都去执法，那肯定互联网经济就不要存在了。那什么时候启动、什么时候不启动呢？目前来看还是高度随机的，随机的一个表现就是主要根据这个事闹大了没有。如果这个事情引发了舆情，你被转发的次数太多了，然后我们就去进行相应的干预。这样的干预从法律层面上来说很难提供一个确定性。平台越大肯定出问题的概率就越大，反而，中小型的平台，即使治理结构更加不健全，但是在监管视野范围以外。因此，我们可能需要思考的是，公法责任强化也需要一个基本的原理去指引。我的理解是，我们也不应当特别强调，由于某个偶然事件或者说产生了偶然的影响我就去采取执法行动，而应当强调一个更加系统性的层面。我不是看你是否有个别事件、个别内容有害。因为，这是不太可能避免的，而是看你有没有把这种违法侵权和有害的内容降到一定的比例，或者说你的平台服务被滥用的风险是不是得到了有效的削减。我们不太可能尝试让平台担保所有内容，但是需要让它们在技术能力范围内，参考同行良好的实践，去尽量压缩平台服务被滥用的风险。也就是说，我觉得，我们需要让平台承担系统性的注意义务。
第二个层面的问题，当我们强化了平台的注意义务之后，平台一定会加强对用户行为的规制。但是，用户是海量的，用户的内容、相互的交易也是海量的。你不可能单独一一去审查，然后再去作决定，一定会用算法等等。那就会出现错判，出现了错判之后，用户的权利如何得到保障？目前来看，有很多讨论。从当下的法律发展来看，似乎开始更加强调正当程序原则。比如网络交易已经制定了网络交易平台规则的制定程序规定，重点从程序去进行相应的干预，并且要求它体现在算法中。所以我们开始讨论技术性正当程序。
接下来，第三个层面问题需要拓展的，就是当下的互联网监管体制还适应吗？因为我们知道当下的互联网监管主要还是属地监管。当我开始强调主要从整个系统层面，审视平台的技术设计、平台的治理流程是否合规时，这些不是针对个别消费者投诉、个别违法行为的处理，可能就需要更加集中的监管架构。这次“十五五”规划也提出要完善平台监管，我想，我们需要思考整个监管体制的优化。
最后我想稍微说一点。确实，互联网领域技术进步非常快。上午江小涓教授的演讲也特别强调了智能体的兴起，它的兴起在未来可能会相当程度重塑市场生态。我们知道，早期的互联网活动的关键是新浪、网易这些门户网站，而移动互联网兴起的时候，它们的重要性就降低了。淘宝、抖音、微信等超级平台兴起。我们可以想象，未来智能体全面铺开的话，可能这些超级平台也没有意义了，我通过手机层面调用一个智能体，就可以要求它去携程、飞猪上订票，在淘宝上买东西。那这些现在的超级平台其实也变成了一个货架，这就又有一轮新的调整。所以我们可以看到，一场争端的大幕徐徐展开，这可能是当前互联网巨头们的生死之战。这场生死之战之后的互联网入口以及其生态又会发生很大的变化，法律如何回应这种变化，我想也是需要关注的。
以上是我的报告，谢谢！■
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