范志勇 中国人民大学经济学院党委副书记、教授、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员
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改革开放之后，我国积极致力于恢复关税及贸易总协定缔约国地位。1995年WTO成立时，中国复关谈判旋即转为入世谈判。[1]
一、中美就中国加入世贸组织展开谈判
1995年6月中国成为世界贸易组织观察员，7月11日中国正式提出加入世贸组织的申请，11月中国复关谈判正式转为入世谈判。1996年2月中方对美国1995年11月提出的所谓中国入世“路线图”提出的28项要求逐项作出反应。1996年6月14日，美方贸易谈判代表巴尔舍夫斯基访华，就中美知识产权问题与中方举行正式磋商并达成一致。这是中美双边谈判中的一个重要进展。1997—1998年中美两国首脑实现了互访，双边关系明显改善。在两国元首的会谈中，双方又一致认为中国全面参加多边贸易体制符合双方的利益。1999年朱镕基总理计划访问美国，双方希望在朱总理访美期间就中国入世达成协议，中国也在市场准入方面做出了进一步承诺。
然而共和党控制的国会对中美关系的改善强烈反弹，在所谓中国“窃取”核技术和卫星技术、李文和事件、《加强台湾安全法案》等一系列问题上攻击克林顿政府，竭力毒化中美关系的气氛。在国内的政治压力下，克林顿政府在是否接受中国“一揽子方案”问题上踌躇不前。之所以出现这种情况，一个重要原因是美国内部对于是否可以与中国达成“商业上可行的”协议意见分歧。美国商界强烈支持与中国达成一个有实质内容的协议，但国会不支持。国家安全委员会、商务部支持与中国达成协定，但财政部犹豫。美国国务院虽然也支持达成协议，但对于中国的人权状况关注更多。
尽管如此，朱镕基总理仍于1999年4月如期开始对美国的访问。朱总理访美期间，中美两国就中国入世的谈判地点由北京移到了华盛顿。10日双方达成《中美农业合作协议》，这是中美关于中国入世谈判一揽子协议的重要组成部分。在朱镕基结束对华盛顿的访问飞往丹佛前双方达成了新的《联合声明》，《联合声明》指出中美两国已经大大推进了中国加入世贸组织的共同目标。美国坚定地支持中华人民共和国于1999年加入世界贸易组织。双方贸易部长继续进行双边谈判，以便满意地解决遗留的重要问题，并尽快在强有力的商业条件下达成协议。
朱镕基总理访美期间，美国国会态度发生重大变化。4月13日，在参议院财政委员会的听证会上，委员会成员几乎一致批评克林顿政府没有乘朱镕基总理在华盛顿时与中国达成协议，是坐失良机。他们担心，中国会收回已经做出的承诺。美国媒体也普遍批评克林顿总统缺乏政治勇气，临事而惧。美国商界对克林顿政府的批评更是直言不讳。一些大公司和商界代表人物对克林顿临阵退缩表示遗憾，他们互相串联，频繁活动，向政府施加压力。美国国会、商界的强烈批评使克林顿及其助手始料未及。4月13日下午，克林顿致电朱镕基在纽约下榻的酒店，双方同意将于4月底以前在北京继续进行谈判。4月13日晚朱镕基在由纽约经济俱乐部主办的1500人的晚餐会上发表演讲，就中美关系、中国加入世贸组织和中美贸易等问题阐述了中国的立场。
4月22日双方在北京重开谈判，但到4月底仍不能弥合分歧。然而5月8日在以美国为首的北约对南斯拉夫的轰炸中，美国导弹击中了中国驻南斯拉夫大使馆，中美关系顿时跌入低谷。两国关于中国入世的谈判暂告中断。随后，中美双方代表在7月15—16日、28—30日分别举行了关于“炸馆”事件的两轮谈判，在第二轮谈判中，就中国伤亡人员的赔偿问题达成共识。这一协议的达成在一定程度上缓和了中美之间因炸馆事件造成的紧张关系，两国关系的恢复迈出了重要的一步。7月27日，美国商务部副部长戴维·阿伦自“炸馆”事件后首次访问北京，与中国外经贸部的高级官员进行了贸易会谈。也是在27日美国众议院批准将美国同中国的正常贸易关系延长一年。克林顿总统发表声明欢迎这一决定，称这是“两党高度一致的表决”，并再次表示“决心在商业上可行的条件的基础上继续寻求关于中国入世的协议”。[2]
1999年9月11日，江泽民主席与克林顿总统利用一年一度的亚太经合组织领导人非正式会议在新西兰奥克兰举行的机会，进行正式会晤，双方就两国关系中存在的重要问题广泛地交换了意见。11月10日，中美代表团在北京继续进行谈判。13日上午，朱总理在中南海会见美国谈判代表，鼓励美国谈判代表继续谈下去，认为协议已经指日可待。由于双方仍存在较大分歧，美国代表团决定15日离开北京回国。15日清晨，朱镕基总理和中方谈判代表来电话表示希望举行最后一次会谈。朱镕基总理突然来到外经贸部再次会见美国代表，对有争议的七个问题中的两项作出了让步，同时要求美方应当在其他问题上让步。当时正在土耳其访问的克林顿总统最终同意了朱镕基总理的建议。当天下午，中美关于中国加入世界贸易组织的双边协议在外经贸部签署。两国关于中国入世的双边协议的达成，结束了长达13年的马拉松式谈判，对中美关系又是一个大的促进。
二、对华永久正常贸易关系（PNTR）立法
根据世贸组织的规定，所有成员国都享受多边的最惠国待遇。但根据美国的《1974年贸易法案》（通称《杰克逊—瓦尼克法案》）规定，中国作为一个“非市场经济国家”，不能自动取得永久正常贸易关系（Permanent Normal Trade Relations，PNTR）待遇。[3]要使中国获得永久正常贸易关系待遇，必须由国会专门立法。于是，让国会通过这一立法就成为克林顿政府任期最后一年最主要的内政也是外交方面的任务。
然而当时在美国国内还有相当大的反对对华PNTR立法的势力存在。民主党极端自由派和共和党极端保守派再次结成联盟，反对这项立法。要想使国会通过立法，政府与国会之间必然有一场艰苦的斗争。
2000年1月，克林顿政府为解决中国永久正常贸易待遇问题组成了专门班子。整个内阁以及整个行政部门都将致力于与国会和利益集团对话，联合商界和农业界的力量对国会进行游说，以获得不附加任何条件的“干净的表决”。
国会中反对对华PNTR立法的议员实际上不是反对与中国达成的协议，而是出于对中国的其他问题的不满，试图保留一个能对中国施加压力的杠杆。一旦通过了对华PNTR，这些议员就会失去一个重要的反华武器。
克林顿政府强调，给予中国PNTR，不仅是一个经济问题，而且是国家安全问题。2000年2月克林顿在白宫记者招待会上表示，中国加入世贸组织“不是一个政治问题，而是重大的国家安全问题”，理由是：第一，它有助于减少与中国的贸易赤字，而现在中国是美国最大的贸易赤字国；[4]第二，使中国参加一个以规则为基础的国际体系，将能促使中国在别的国际组织中采取更加合作的态度，从而减少武器和技术扩散的危险；第三，中国加入世贸组织将比过去20年的经济开放的各种措施加在一起更能促使中国与外部世界的交往和接触。[5]总统国家安全事务助理伯杰也利用各种场合强调对华PNTR对美国国家安全利益的重要性。“大国的衰弱如同他们的强大一样可以构成巨大的挑战”，要鼓励中国“朝着正确的方向”发展，符合美国整体国家利益。
在对华PNTR关系上，美国政治势力产生了跨越党派的巨大分化。反对势力来自两党，拥护者也暂时抛弃党派成见，联起手来。一向同克林顿作对的共和党领导层和议员，在这个关乎美国经济利益和战略利益、关乎自身选票的问题上，罕见地与克林顿政府站在了一起。然而，克林顿总统自己所在的民主党内部却严重分裂，代表劳联—产联等工会组织和人权利益集团的各种势力互相结合，企图在议案中附带各种各样与贸易无关的条件，甚至挫败对华PNTR议案。对华PNTR的支持者和反对者对国会展开了一场规模空前的游说战。反对者主要是两类组织：工会组织和人权利益集团。号称有1300万成员的以“美国劳联—产联”为首的联盟对国会发起了全面而强大的攻势，反对对华PNTR。对华PNTR的主要支持者美国大企业组织了强大的游说团，并为此投入巨额资金。以美国商会和商业圆桌会议为首的联盟为这场运动拨款1200多万美元，这是自《北美自由贸易协定》以来最大的一笔游说资金。为了赢得反对派的支持，克林顿政府还向国会作出了妥协，支持莱文等众议员提出的旨在对中国的人权状况进行监督的议案。
2000年5月24日，众议院以237票对197票通过给予中国PNTR的法案。克林顿随后在白宫发表讲话表示欢迎。中国方面也随即作出反应。5月25日中国外经贸部发言人就此发表谈话，一方面对美国国会众议院通过对华PNTR法案表示欢迎；另一方面指出法案同时包含了借口人权等问题企图干涉中国内政、损害中国利益的条款，这是中国政府所坚决反对和不能接受的，中方对此表示严重关切和不满，并保留进一步作出反应的权利。[6]
众议院通过议案后，参议院却一再拖延PNTR议案的表决。部分参议员甚至扬言美国应重新谈判对华PNTR和中国加入世贸组织的条件，理由是目前的PNTR议案没有包括人权、宗教自由、劳工权利和环境保护等条件。[7]参议院拖延讨论PNTR议案的态度激怒了工商界。在日益增大的压力下，参议院共和党议员改变态度。经过激烈辩论，9月19日参议院以83票对15票通过了给予中国PNTR的法案。
9月28日，克林顿在《纽约时报》发表了题为《中国的机遇，我们的机遇》的文章，论述通过对华永久贸易关系地位促进中国改革和全球化的问题。他认为，中国即将加入世贸组织是自1979年中美关系正常化以来两国关系中最为重要的进展。美国贸易代表巴尔舍夫斯基也称中国加入世贸组织和对华PNTR是美国10年来最重要的贸易和外交政策问题。[8]中国外交部发言人20日发表评论说，美国国会通过对华PNTR符合世贸组织非歧视性原则的规定。它有利于为中美经贸合作创造长期稳定的环境，对中美关系健康发展也具有重要意义。他同时指出，参议院通过的议案仍保留了众议院文本中损害中国利益、干涉中国内政的内容。中国政府就此向美国政府表明了中方坚决反对的立场。[9]
10月10日，克林顿总统在白宫举行的仪式上签署了众议院第4444号决议案（即对华PNTR议案），使之成为法律，中国与美国的永久正常贸易关系地位由此确立。
三、小结
在1993年至2000年克林顿执政期间，美国贸易政策经历了一场深刻的转型，其核心特征是从冷战时期的地缘政治考量转向以经济安全和全球化为中心的结果导向型战略。克林顿政府签署的主要贸易协定包括：北美自由贸易协定 （NAFTA, 1993年)、世界贸易组织建立 （WTO, 1995年) 以及对华永久正常贸易关系 （PNTR, 2000年)。
北美自由贸易协定是克林顿早期最重要的立法胜利之一，它建立了当时全球最大的自由贸易区。该协定虽然面临来自劳工组织和环保团体的激烈反对，但极大地促进了美、加、墨三国间的贸易往来。克林顿还推动完成了关贸总协定（GATT）乌拉圭回合谈判，最终促成了WTO在1995年正式成立，为全球贸易建立了更强的强制性执行机制。在2000年，克林顿成功促使国会批准给予中国永久正常贸易关系地位，这为中国在2001年正式加入WTO铺平了道路。
然而这一时期也是反全球化运动兴起的时期。1999年西雅图WTO部长级会议遭遇的大规模抗议（“西雅图之战”）标志着公众对全球化带来的社会和环境代价产生了强烈质疑。
[1]本节内容主要参考陶文昭：《中美关系史》第九章。
[2]“Statement by the President”，Bulletin，June 4，1999，pp.7-8.
[3]《杰克逊 — 瓦尼克修正案》（Jackson–Vanik Amendment）是美国 1974 年《贸易法案》（Trade Act of 1974）第四章核心条款，是冷战时期将人权（移民自由）与贸易待遇深度绑定的标志性立法，也是美国授予他国正常贸易关系（NTR/PNTR）的核心法律门槛。该法案的核心宗旨是以贸易优惠为杠杆，迫使非市场经济国家（主要是苏联及东欧阵营）放开公民移民自由。改法案规定任何限制移民自由的非市场经济国家，将被自动剥夺三大核心贸易权益：第一，不享受最惠国待遇，无法获得美国最惠国关税，适用歧视性高税率；第二，不能获得美国政府金融支持；第三，不能与美国签署双边商业协定。为兼顾外交与贸易灵活性，法案同时设立总统年度豁免权，即总统认定某国已实质性改善移民政策，可年度豁免其适用《杰克逊 — 瓦尼克》条款，但需要经过国会批准。只有国会通过专门立法，正式终止该国适用《杰克逊—瓦尼克》条款，才能授予永久性正常贸易关系（PNTR），彻底取消年度政治审议。
[4]这一理由显示克林顿当时显然是低估了中国的竞争能力。
[5]“President Clinton Press Conference”，Washington File，February 16，2000，pp.11-12.
[6]《1993年—2000年大事纵览》，第453页。
[7]“Senator Helms July 19 Remarks on Implications of China PNTR”，“Senator Wellstone July 19 Statement on PNTR for China”，Washington File，July 21，2000，pp.6—12.
[8]William Jefferson Clinton，“China's Opportunity，And Ours”，Backgrounder，September 28，2000. “Trade Policy 1992-2000： The Clinton Record and the Road Ahead”，Washington File，September 29，2000，pp.12-19.
[9]《1993年—2000年大事纵览》，第460页。
文章仅作为学术交流，不代表CMF立场。
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