人民法院案例库入库标题：
汪某芳诉龙游县人民政府行政征收案
——旧城改造过程中房屋收购行为的性质与救济途径
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最高院指导案例 76 号
萍乡市亚鹏房地产开发有限公司诉萍乡市国土资源局不履行行政协议案
（最高人民法院审判委员会讨论通过 2016 年 12 月 28 日发布）
关键词： 行政 / 行政协议 / 合同解释 / 司法审查 / 法律效力
【裁判要旨】
行政机关在职权范围内对行政协议约定的条款进行的解释，对协议双方具有法律约束力，人民法院经过审查，根据实际情况，可以作为审查行政协议的依据。
【基本案情】
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：萍乡市亚鹏房地产开发有限公司，住所地江西省萍乡市安源区后埠街万公塘。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：萍乡市国土资源局，住所地江西省萍乡市安源区公园北路。
法定代表人：彭济庆，该局局长。
再审申请人萍乡市亚鹏房地产开发有限公司（以下简称亚鹏公司）因诉萍乡市国土资源局（以下简称市国土局）不履行行政协议一案，经一审、二审后，相关情况如下。
【案情梳理】
2004 年 1 月 13 日，萍乡市土地收购储备中心受萍乡市肉类联合加工厂委托，经市国土局批准，在萍乡日报上刊登国有土地使用权公开挂牌出让公告，定于 2004 年 1 月 30 日至 2004 年 2 月 12 日公开挂牌出让 TG-0403 号国有土地使用权，地块位于萍乡市安源区后埠街万公塘，土地出让面积 23173.3 平方米，开发用地为商住综合用地，冷藏车间维持现状，容积率 2.6，土地使用年限 50 年。亚鹏公司于 2006 年 2 月 12 日以投标竞拍方式，以人民币 768 万元取得该地块国有土地使用权，并于 2006 年 2 月 21 日与市国土局签订《国有土地使用权出让合同》，约定出让宗地用途为商住综合用地，冷藏车间维持现状，土地使用权出让金每平方米 331.42 元，总额 768 万元。2006 年 3 月 2 日，市国土局向亚鹏公司颁发萍国用（2006）第 43750 号和萍国用（2006）第 43751 号两本国有土地使用证，其中萍国用（2006）第 43750 号土地证地类（用途）为工业，使用权类为出让，使用权面积 8359 平方米；萍国用（2006）第 43751 号土地证地类为商住综合用地。亚鹏公司认为 “冷藏车间维持现状” 是维持冷藏库使用功能，并非维持地类性质，要求将萍国用（2006）第 43750 号土地证地类由 “工业” 更正为 “商住综合”；市国土局则认为维持现状是指冷藏车间保留工业用地性质出让，且亚鹏公司按工业出让地缴纳土地使用权出让金，不同意更正。2012 年 7 月 30 日，萍乡市规划局向萍乡市土地收购储备中心作出复函，明确该地块用地性质为商住综合用地（含冷藏车间），暂时保留冷藏库使用功能，未经批准不得拆除。2013 年 2 月 21 日，市国土局书面答复亚鹏公司：同意冷藏车间用地土地用途由工业变更为商住；亚鹏公司应补交土地出让金 208.36 万元；调整后使用功能未经市政府批准不得改变。亚鹏公司于 2013 年 3 月 10 日向法院提起行政诉讼，要求判令市国土局将萍国用（2006）第 43750 号国有土地使用证上地类用途更正为商住综合用地（冷藏车间维持现状），撤销市国土局答复中补交土地出让金 208.36 万元的决定。
【裁判结果】
江西省萍乡市安源区人民法院于 2014 年 4 月 23 日作出（2014）安行初字第 6 号行政判决：一、市国土局在判决生效之日起九十天内对萍国用（2006）第 43750 号国有土地使用证上 8359.1㎡的土地用途依法予以更正；二、撤销市国土局于 2013 年 2 月 21 日作出的答复中第二项补交土地出让金 208.36 万元的决定。宣判后，市国土局提出上诉。江西省萍乡市中级人民法院于 2014 年 8 月 15 日作出 (2014) 萍行终字第 10 号行政判决：驳回上诉，维持原判。
【裁判理由】
法院生效裁判认为：行政协议是行政机关为实现公共利益或行政管理目标，在法定职责范围内与公民、法人或其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，本案中国有土地使用权出让合同即属此类。行政协议强调诚实信用、平等自愿，各方当事人须严格遵守，行政机关无正当理由不得附加义务或单方变更解除。本案中，TG-0403 号地块出让时公布及合同约定的用途为 “商住综合用地，冷藏车间维持现状”，市国土局与亚鹏公司对该约定理解产生分歧。萍乡市规划局的复函确认该地块（含冷藏车间）用地性质为商住综合用地，该解释是其在职权范围内作出，符合法律规定和实际情况，有助于树立诚信政府形象，无重大明显违法情形，具有法律效力，对市国土局关于土地使用性质的判断产生约束力。因此，对市国土局提出的冷藏车间占地为工业用地的主张不予支持。亚鹏公司要求更正土地用途具有正当理由，市国土局应予以更正。亚鹏公司按约支付全部价款，市国土局要求其补交土地出让金缺乏事实和法律依据，且有违诚实信用原则。
（生效裁判审判人员：朱江红、李修贵、邹绍良）
案件
审理法院
江苏省扬州市某区人民法院
原告
韩某甲、韩某乙（陈某审理中撤回起诉）
被告
2024 年 7 月 16 日立案→9 月 5 日开庭→判决生效
时间线
扬州市生态科技新城杭集镇人民政府
人民法院案例库
汪某芳诉龙游县人民政府行政征收案
——旧城改造过程中房屋收购行为的性质与救济途径
关键词：行政 / 行政征收 / 房屋行政收购 / 旧城改造
【裁判要旨】
1.当事人在收购方未能满足其收购要求的情况下，有权自愿选择不出售其房屋；收购方有义务尊重其不签订收购协议的权利。在当事人未签订收购协议并在涉案房屋居住的情况下，收购方破坏性拆除当事人相邻已被收购的房屋，对当事人房屋的居住或者经商环境造成严重影响的，构成行政侵权。
2.收购方破坏性拆除当事人相邻已被收购的房屋，既严重影响当事人房屋的安全性、舒适性，也造成房屋周围居住环境或商业功能丧失的，市、县政府因自己的先行行为而产生了对当事人房屋进行征收并补偿的附随义务或者赔偿房屋价值的附随义务。在现行法律制度缺乏强制性收购规定的前提下，对旧城改造中未达成收购协议的房屋的拆除，只能通过《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的征收程序来解决。
【基本案情】
法院经审理查明：汪某芳系龙游县龙洲街道居民，利用其位于龙××县××号的房屋经营沙发材料商店。2015年6月9日，龙游某城投公司与龙游县旧城改造征收指挥部办公室（以下简称龙游旧改办）签订《委托书》，由龙游某城投公司委托龙游旧改办实施龙游县大南门历史文化街区保护项目（一期）国有土地上房屋收购项目（以下简称大南门房屋收购项目），期限自项目调查摸底至收购项目实施完成。2015年12月9日，龙游某城投公司发布公告，公告该公司作为收购单位，收购灵山江以西，太平路以南，西湖沿巷一、二弄以东，巨龙路以北，保留房屋除外的国有土地上房屋。并明确龙游旧改办为委托收购实施单位及收购时间、大南门房屋收购项目实施方案等。汪某芳位于龙××县××号的房屋位于收购范围内。2016年1月5日，龙游县房屋征收管理办公室（以下简称龙游征管办）分别与衢州市恒泰房屋征迁服务有限公司、临海市伟群拆迁有限公司针对龙游县城区大南门区域被收购房屋事项签订《房屋拆除工程合同》，合同约定大南门区域被收购的房屋由衢州市恒泰房屋征迁服务有限公司、临海市伟群拆迁有限公司负责拆除，并承担相应的行为责任。汪某芳未提出收购申请，也未签订房屋收购协议，其房屋也未被拆除。2016年5月21日，龙游某城投公司、龙游旧改办向汪某芳作出书面通知，告知“在2016年6月9日（含）前未提交收购申请，未签订房屋收购协议的，不再享受大南门历史文化街区保护项目（一期）房屋收购特别奖政策”,并于同月28日送达汪某芳。2016年9月27日，汪某芳楼上住户均已签订收购协议，被收购房屋腾空交付房屋拆除单位。汪某芳不服，以收购工作系由龙游县政府组织实施，强制收购行为侵犯其合法权益为由，向法院提起行政诉讼，请求确认龙游县政府以收购代替征收的行政行为违法，判令龙游县政府按行政征收的法律规定依法进行征收工作。
【法院判决】
浙江省衢州市中级人民法院于2017年6月28日作出（2017）浙08行初9号行政判决，1.驳回汪某芳要求确认龙游县政府以收购代替征收的行政行为违法的起诉；2.驳回汪某芳要求判令龙游县政府按行政征收的法律规定依法进行征收的诉讼请求。
一审宣判后，汪某芳不服提起上诉，浙江省高级人民法院于2017年10月18日作出（2017）浙行终818号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。
二审宣判后，汪某芳向最高人民法院申请再审，最高人民法院于2018年12月6日作出（2018）最高法行申2624号行政裁定，驳回再审申请人汪某芳的再审申请。
【裁判理由】
法院生效裁判认为：
一、关于收购行为的性质认定与救济途径问题
根据一、二审法院查明的事实，可以看出本案征购纠纷，并非因行政机关或者国有公司收购个别房屋引发，而系龙游县政府在旧城改造过程中，为实现公共利益和行政管理目标，以委托国有公司收购来代替应当依法进行的征收而引发。虽然该项收购协议名义上的签订主体是国有龙游某城投公司，但此种收购本身属于政府征收职能的委托，并服务和服从于旧城改造这一公共利益需要，因而此种收购协议也即具有了行政协议的属性。将该类行为纳入行政诉讼审查范畴，有利于加强对地方政府行为的监督，防止行政机关滥用收购代替征收，规避司法审查监督。且建立在平等、自愿基础上的收购协议，因其在一定层面上有利于提高旧城改造效率，并有助于通过提高收购价格来对房屋所有权人给予更加充分的补偿安置，具有现实合理性和可行性，因而不宜完全否定此种收购模式的合法性。且不论市、县级人民政府委托国有公司还是政府相关职能部门实施收购并签订收购协议，基于合同相对性原则，因履行协议发生的纠纷，并非都需以地方人民政府为被告；但在此过程中实施的违法强制拆除行为的法律责任则仍应由行政主体承担，且市、县级人民政府或者其委托的国有公司、征收办等部门在实施收购过程中，必须坚持平等、自愿、等价、有偿原则，与房屋所有权人签订相关收购协议，对房屋所有权人进行不低于市场评估价格的公平合理补偿安置。收购主体存在以欺诈、胁迫等手段签订收购协议情形的，人民法院可确认收购协议无效。因此，一审判决仅因为收购主体系国有公司即认定收购行为系平等主体间民事法律行为，认定不当。二审判决关于龙游某城投公司对涉案区域房屋收购行为不是民事行为的认定正确。
二、拆除他人房屋时未能保障汪某芳房屋正常使用条件是否构成侵权问题
本案中，龙游某城投公司、龙游旧改办认为汪某芳提出的收购方案不符合补偿安置政策规定，而汪某芳又不接受收购方提出的收购条件。2016年5月21日，龙游某城投公司、龙游旧改办向汪某芳作出书面通知，告知：在2016年6月9日（含）前未提交收购申请，未签订房屋收购协议的，不再享受大南门历史文化街区保护项目（一期）房屋收购特别奖政策，并于同月28日送达汪某芳。可见，双方因要约与反要约未能最终形成一致，已经终止了收购程序。
汪某芳在收购方未能满足其收购要求的情况下，依法有权自愿选择不出售其房屋；龙游县政府、龙游某城投公司、龙游旧改办均有义务尊重其不签订收购协议的权利。根据双方在本院组织的听证过程中的陈述以及汪某芳提供的现场照片等证据，足以证明在汪某芳未签订收购协议并在涉案房屋居住的情况下，龙游征管办委托的房屋拆除公司自2016年9月27日起已经开始破坏性拆除汪某芳楼上以及周边住户已被收购的房屋，对汪某芳房屋的居住以及经商环境已经造成严重影响。由于旧城改造项目系政府推动实施，相关拆除工作也系政府职能部门委托实施，此种侵权也即构成行政侵权。二审判决以龙游某城投公司对汪某芳涉案房屋的收购并未实现为由，认为龙游某城投公司对涉案区域其他房屋的收购行为与汪某芳没有法律上的利害关系，是将对他人房屋收购行为与拆除房屋关系相割裂，未能顾及已实际发生的拆除行为对汪某芳房屋居住功能及经营环境造成的损害，属于认定事实不清。此虽与汪某芳原审诉讼请求不明确有关，也与原审法院忽略诉讼引导，不重视实质化解纠纷并从有利于原告角度解释诉讼请求有关。
三、收购与拆除等先行行为是否形成龙游县政府依法征收补偿的附随义务问题
本案的特殊性在于，由于龙游县政府已经收购了该街区的绝大部分房屋并正在进行成片的拆除改造，汪某芳户的居住环境和经营环境已经因为涉案收购和拆除行为发生了巨大变化，其所从事的商业经营活动实际上已经停止；特别是龙游征管办委托的房屋拆除公司实施的破坏性拆除行为，既严重影响汪某芳房屋的安全性、舒适性，也造成房屋周围居住环境与商业功能基本丧失。在此情形下，龙游县政府因自己的先行行为而产生了对汪某芳房屋进行征收并补偿的附随义务或者赔偿房屋价值的附随义务。二审法院要求汪某芳对涉案拆除行为另寻救济，并以汪某芳未提供证据证明相关职能部门已经依法针对涉案项目启动征收程序为由，认为不宜直接判令龙游县政府履行征收职责，未能实质性回应汪某芳的诉求，也未考虑龙游县政府等相关单位因其先行行为而形成的必须依法征收或者赔偿的附随义务。2018年11月5日，龙游县政府作出的龙政房征字〔2018〕1号龙游县人民政府房屋征收决定书，也印证了汪某芳有关要求征收诉讼请求的合法性，二审法院上述理由系对《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关征收规定的错误理解。在现行法律制度缺乏强制性收购规定的前提下，对旧城改造中未达成收购协议的房屋的拆除，只能通过《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的征收程序来解决。
综上，龙游县政府在与汪某芳未能就收购问题签署收购协议的情况下，应当及时启动征收程序；其不及时依法进行征收反而采用不适当拆除方式破坏汪某芳房屋的居住与经营环境，造成该房屋正常使用功能严重贬损，依法构成行政侵权，并应当承担相应的行政责任。龙游县政府与相关单位因其先行行为，也即因此而负有依法征收补偿或者赔偿的附随义务；汪某芳依法具有选择征收补偿程序或者侵权赔偿程序的权利。鉴于汪某芳选择征收补偿程序且龙游县政府也已经在本院听证后主动启动征收补偿程序，并于2018年11月5日作出房屋征收决定，汪某芳涉案房屋在征收范围内，本案汪某芳有关征收诉求已经得到支持，故一、二审法院判决存在的问题，无进一步纠正必要。为减少诉累，本案亦无启动再审程序必要。需要特别说明的是，无论是收购程序、征收程序还是赔偿程序，对房屋产权的保障，原则上均应以当时当地同区位同类房屋的市场评估价作为基准。如汪某芳房屋2018年度市场评估价因周边环境的巨大变化而受到影响，则龙游县政府应当以2016年启动收购以来的市场评估价就高确定标准。同时，对于因不恰当拆除本身造成的损失赔偿问题，龙游县政府在作出补偿决定时，应当一并予以考虑。汪某芳也应当理性评估房屋实际价格，尽可能通过协议方式解决本案的一系列问题。
【案件相关】
《中华人民共和国行政诉讼法》第26条第1款
一审：浙江省衢州市中级人民法院（2017）浙08行初9号行政判决（2017年6月28日）
二审：浙江省高级人民法院（2017）浙行终818号行政判决（2017年10月18日）
再审：最高人民法院（2018）最高法行申2624号行政裁定（2018年12月6日）
（行政庭）
京平拆迁律师
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