（张德军 刘璐）基层矛盾纠纷多元化解是推进市域社会治理现代化的重要内容。济南市以地方立法为引领，构建市级统筹、区县创新、网格联动的矛盾纠纷预防化解体系，实践中成效显著，同时面临分流不畅、协同不足等现实难题。立足法治引领、源头预防、多元协同、数字赋能，进一步完善机制、提升效能，为大城市基层治理提供有益借鉴。

现实图景：大城市基层矛盾的生成与类型

济南市作为山东省省会及黄河流域中心城市，正处于贯彻国家重大战略、加快建设新时代社会主义现代化强省会的关键时期，战略部署与社会转型交织，使基层矛盾纠纷的生成呈现出独特而复杂的面貌。

重大发展战略的深入实施伴生结构性新型矛盾。作为国家新旧动能转换起步区，产业结构调整与转型升级步伐加快，企业关停并转、职工安置、债务清偿等纠纷日益凸显，此类矛盾多涉及行政补偿、劳动合同解除、商事债权等法律问题，对解纷机制的政策性与法治化衔接提出更高要求。

大规模人口集聚与快速城镇化带来持续性治理压力。济南常住人口超过951万，人口流动性大，加剧了住房、物业管理、公共服务资源分配等传统矛盾，外来人口权益保障、社会融入等新问题不断涌现，基层治理负荷持续增加。

深厚的文化传统与现代法治进程交织交融。山东作为儒家思想发源地，“和为贵”“无讼”等观念根植人心，为本地化解矛盾奠定了文化基础。但基层治理中情、理、法三者协同失衡，民间调解存在“重情理轻法理”的现象，易致调解协议因缺乏法理支撑出现效力瑕疵。

从矛盾类型来看，自“十四五”规划实施至2025年末，济南市累计调处矛盾纠纷41.46万件。主要分为四类：发展转型型矛盾、都市生活型矛盾、治理阻滞型矛盾和制度观念适配失衡型矛盾，多发高频且相互交织。

立法引领下的多元化解创新探索

济南市以《济南市矛盾纠纷预防和多元化解条例》为制度先导，推动各区县在实践中形成各具特色的解纷模式：天桥区综治中心2025年以来调处纠纷3000余件，化解率高达99%；历城区“稼和调解室”以辛弃疾“家和”文化为底蕴，情理法深度融合，调解成功率99.4%；历下区甸柳街道“未诉先办”机制使热线工单总量下降40%；济阳区“圆桌调解室”化解成功率100%。这些探索印证了一个共同规律：民众对非诉讼、本土化、便捷化解决方式有着明确偏好。

在治理理念层面，济南完成了从“被动响应”到“主动治理”战略重构，《条例》将“源头预防”置于第二章，确立了源头治理的优先位置。在组织结构层面，纵向建立“街道—管区—村居”三级调解网络，横向整合司法、行政与社会资源，章丘区“小网兜”平台实现优质调解资源的跨域流动与共享。在技术层面，通过“解纷码”、网格上报、热线集成等多源数据汇聚，推动多元化解工作从“人力密集型”向“数据驱动型”转型。

机制运行中的现实困境与短板

成绩背后，济南基层矛盾多元化解机制仍面临几个结构性困境。

分流不畅，司法压力持续积聚。当前济南市基层矛盾纠纷化解体系仍呈现明显的诉讼中心倾向，以商河县人民法院为例，2025年该院共受理各类案件13053件，人均结案率389件，直观印证了基层法院压力积聚的特征。

协同不足，机制衔接存在梗阻。各部门组织之间存在职权界定不清、功能交叉、推诿扯皮的问题，人民调解、行政调解、仲裁与诉讼等往往各自为战，未能形成“预防—调解—仲裁—诉讼”层层过滤的有序机制。

专业薄弱，队伍能力有待提升。社会化解纷力量普遍存在队伍不稳定、专业素质参差不齐的问题，调解员高度依赖个人调解经验，缺乏统一、科学的流程指引。

文化适配失衡，解纷价值出现偏差。受考核绩效影响，部分基层调解工作呈现出“重成功率、轻修复、重效率、轻关系”的功利化导向，忽视当事人情绪疏导与社会关系修复，背离了“枫桥经验”的初衷。

从整体运行效果看，济南市基层矛盾纠纷预防与多元化解机制已形成较为稳定的实践效能，体现在法治效能、治理效能、社会效能与创新效能四个维度。在推广边界上，济南实践固然具有标杆意义，但并不等同于无条件复制的普适方案，其推广存在制度资源边界、基础条件边界、文化土壤边界与技术应用边界等多重限制。各地在借鉴时，需立足自身实际，不能机械照搬。

构建源头预防、多元协同治理新格局

推进基层矛盾化解法治化、长效化，需聚焦短板弱项，坚持源头预防、多元协同，完善全链条治理体系。

强化顶层设计，健全协同机制。坚持党委领导、多方参与，形成以司法审判为核心，行政机关及仲裁为中坚，公益性和市场化机制为补充的模式，完善矛盾三级排查联动机制，推动“预防—调解—仲裁—诉讼”无缝衔接。

激活非诉力量，拓宽化解渠道。完善多元化非诉讼调解制度，利用好信访制度，畅通规范群众表达诉求的渠道；完善人民调解制度，充分调动其灵活、情理法结合、效率高、成本低的特点。同时构建“矛盾收集—按需调处—调解服务”三级闭环模式，把矛盾纠纷信息摸排工作前移到群众家门口，结合案情特点联动相关部门，为群众提供“多元解纷、一门办理”的便捷服务。

深化科技赋能，打造智慧治理。推进信息化、智能化综治中心建设，建立矛盾纠纷信息共享平台，实现不同层级、不同部门、不同领域之间的数据互通。开发在线调解系统，推动“以数据为中心”的新型纠纷调处工作方式普及落地。

培育法治文化，夯实信任基础。加强对公职人员的法治教育培训，提高执法业务水平；培育法治文化，要营造“公平司法、严格执法、全民守法”的社会环境；同时深入实施普法下乡活动，充分利用线上智慧平台，结合短视频等新型传播方式推动普法宣传，将晦涩难懂的法律知识改编成通俗易懂的内容。

基层安则天下安。济南市立足大城市治理实际，以法治为引领、以创新为动力、以协同为关键、以文化为纽带，探索出基层矛盾纠纷预防与多元化解的有效路径，为坚持和发展新时代“枫桥经验” 提供了鲜活样本。新时代推进基层治理现代化，需始终坚守“源头预防，就地化解”核心，持续完善多元协同解纷生态，不断提升基层矛盾化解能力，以基层和谐稳定筑牢社会治理根基。

【作者简介】张德军 济南大学政法学院教授；刘璐 济南大学法学硕士研究生。

【基金项目】2026年济南市社科规划重点项目"基层矛盾纠纷预防与多元化解机制的本土化实践与创新研究"。