PART 0 1
引言：文旅强国战略下的索道产业现实困境
客运索道作为山岳型景区核心交通基础设施，是连接山水景观、服务游客出行、支撑文旅产业发展的关键载体，更是中国从旅游大国迈向旅游强国的重要产业支撑。自20世纪80、90年代我国客运索道产业起步发展以来，一大批索道项目相继建成投运，覆盖泰山、黄山、九华山、北京长城、天柱山、岳麓山、华山、峨眉山、黄果树、太白山、庐山、骊山、玉龙雪山等全国核心景区及文物古迹，为我国文旅产业早期开发、游客便捷游览、景区经济发展作出了不可磨灭的历史性贡献。
历经数十年运行，这批早期建设的索道已逐步进入老化期。据行业权威数据统计，截至2024年底，全国在运客运索道中，运行15年以上的老旧索道达231条，20年以上的超120条，其中多数建于文旅开发初期、生态保护与建设标准尚未完善的历史阶段，建设时的政策法规、技术标准、环保要求与当下存在显著差异。时至今日，这些老旧索道仍在景区运营中发挥着不可替代的作用，既是游客登山游览的核心通道，也是景区客流疏导、运营创收、应急保障的关键支撑，部分线路甚至成为景区标志性景观与历史文化符号。
然而，在文旅服务业高质量发展、安全生产底线从严、生态保护红线收紧的多重背景下，全国老旧客运索道正陷入“设备老化难维持、提升改造审批难、停运拆除更不行”的三重困境：一方面，设备超期服役、部件磨损严重、运力效能低下、安全隐患突出，安全监管与运营维护压力持续攀升；另一方面，受现行生态保护、规划审批、安全监管等政策约束，老旧索道原址提升、拆除重建的审批流程复杂、门槛极高、周期漫长，改造工作寸步难行；与此同时，景区客流刚需持续增长、游客服务需求不断升级，老旧索道一旦停运或拆除，将直接导致景区交通瘫痪、游览秩序混乱、文旅产业停摆，形成“不敢拆、不许动、刚需运营停不下来”的被动局面。
当前，老旧客运索道提升难题已成为制约全国山岳型景区高质量发展的共性瓶颈，行业改造呼声强烈、地方政府左右为难、监管部门执行两难。本文紧扣索道行业发展实际，立足历史与现实、安全与发展、保护与利用的辩证关系，深度剖析老旧索道提升的核心矛盾与深层原因，提出切实可行的破局思路与对策建议，为推动老旧客运索道提档升级、助力旅游强国建设提供理论参考与实践指引。
PART 0 2
现状研判：全国老旧客运索道的现实图景与核心问题
（一）存量规模：数量庞大、分布集中，核心景区占比高
全国老旧客运索道呈现“数量多、年限长、分布广、地位重”的鲜明特征。从年限分布看，除15年以上231条、20年以上120余条的核心存量外，30年以上“超期服役”的索道也达9条，广泛分布于全国31个省区市。从区域分布看，老旧索道主要集中于西南、西北、华东等山地旅游资源富集区域，四川、云南、陕西、贵州、安徽、江西等省份占比超68%，黄山、华山、峨眉山、庐山、泰山、太白山等5A级核心景区几乎均有1-3条老旧索道在运。从线路类型看，90%以上为早期建设的单线循环固定抱索器索道，多为双人吊椅或半敞开式吊篮，运行速度仅1.5米/秒左右，与当前主流脱挂抱索器索道技术差距显著。
（二）运营困境：设备老化、隐患突出，多重压力叠加
1.安全性能严重退化，风险防控压力剧增
老旧索道受当时技术、材料、工艺限制，普遍存在本质安全水平低的先天缺陷：控制系统简单、无冗余设计，钢丝绳、抱索器、驱动装置、减速机等关键部件超期磨损，疲劳裂纹、锈蚀老化、制动失灵等隐患频发；应急救援设施落后、救援通道狭窄，极端天气（大风、暴雨、冰雪）下停运率高、空中滞留风险大，如庐山秀峰索道因设备老化，雨天、大风天必须停运，严重影响游览体验。同时，国家对特种设备安全监管日趋严格，2023年修订的《客运索道安全监督管理规定》明确，15年以上索道需完成全面安全评估，存在重大隐患须立即停运，运营企业与监管部门均面临极大的安全追责压力。
2.运力效能严重不足，难以匹配文旅发展需求
老旧索道单向运力普遍仅300-500人/小时，远低于当前脱挂索道1500-3000人/小时的标准，旺季排队时长超2-3小时成为常态，游客投诉居高不下。以华山、黄山等景区为例，老旧索道已成为客流瓶颈，旺季大量游客滞留山下，既降低游览体验，也引发安全与舆情风险。同时，随着大众旅游、全域旅游发展，游客对索道的安全性、舒适性、便捷性要求大幅提升，老旧吊椅式、半敞开式索道无法满足恶劣天气下的游览需求，与文旅高质量发展的要求严重脱节。
3.运维成本持续攀升，经济效益持续下滑
老旧索道配件多为早期进口或停产型号，采购难、价格高、供货周期长，年均维护费用达新建索道的2-3倍。同时，设备老化导致故障频发、停运率上升，直接减少运营收入；加之人工成本、安全检测成本、应急保障成本持续上涨，多数老旧索道陷入“高投入、低产出、高风险”的经营困境，部分景区甚至出现“运维亏损但不得不运营”的尴尬局面。
（三）改造困境：审批壁垒、政策矛盾，提升之路寸步难行
1.审批流程复杂，多部门协同难度大
老旧索道提升改造涉及市场监管、生态环境、林业草原、文旅、自然资源等多个部门，需履行安全评估、生态环评、规划许可、施工许可、特种设备检验等十余项审批流程。现行政策下，改造被等同于“新建项目”管理，需重新办理选址、环评、林地占用等手续，而老旧索道多位于核心景区、生态保护红线、自然保护区内，按现行规定几乎无法通过环评与规划审批。同时，部门间政策标准不统一、信息不共享，审批周期长达3-5年，远无法满足设备应急改造与景区运营需求。
2.政策标准冲突，历史与现实难以衔接
老旧索道建设时，我国生态保护、规划管理、安全标准体系尚不完善，选址、建设、环保等要求相对宽松；而现行政策对生态保护红线、自然保护地管控、特种设备安全的要求极为严格，新旧政策缺乏过渡衔接机制。一方面，按现行标准，老旧索道原址改造的环保、规划、安全条件均不达标；另一方面，若拆除异地重建，不仅面临同样的审批壁垒，还需承担巨额投资、景区长期停运的损失，且无法替代原有线路的核心功能，形成“改不了、拆不起、停不得”的死循环。
3.技术与资金约束，改造实施障碍重重
技术层面，老旧索道支架基础、线路布局已定型，原址改造需在最小土方扰动、不破坏生态的前提下实施，技术难度极高，部分早期线路甚至无法适配新型脱挂索道技术。资金层面，单条老旧索道改造或重建投资超5000万元-2亿元，而多数景区为国企或事业单位，自筹资金能力有限，国家层面缺乏专项补贴、金融支持等政策，资金缺口成为改造的重要瓶颈。
（四）核心矛盾：保护、安全、发展的三重博弈
老旧索道提升难题的本质，是生态保护红线、安全生产底线、文旅发展需求三大核心目标的复杂博弈：
一是生态保护与改造利用的矛盾：核心景区生态敏感，改造施工可能破坏植被、地形，但长期放任老旧索道运行，其维护产生的污染、安全事故引发的生态破坏风险更高；
二是安全监管与运营刚需的矛盾：从严监管要求隐患索道停运整改，但景区客流刚需、经济民生需求不允许长期停运；
三是历史遗留与现行政策的矛盾：老旧索道是历史产物，符合当时政策标准，但无法适配现行严苛要求，政策缺乏“尊重历史、正视现实”的弹性空间。
PART 0 3
深层剖析：老旧索道提升难的根源与体制机制障碍
（一）顶层设计缺失：缺乏专项规划与政策衔接机制
国家层面尚未制定老旧客运索道改造专项规划，未将老旧索道提升纳入旅游强国、交通强国建设的统筹布局，导致改造工作缺乏顶层指引。同时，现行政策体系存在“重新建、轻改造”倾向，针对老旧索道这一历史遗留问题，缺乏专门的分类处置政策、过渡性标准与审批绿色通道，新旧政策、部门政策之间存在断层与冲突，地方与企业无规可依、无路可走。
（二）审批衔接不畅：多部门管理下的“碎片化”壁垒
客运索道改造实行多部门分头审批、各自把关的管理模式，市场监管管安全、生态环境管环评、林草管林地、自然资源管规划、文旅管行业，各部门基于自身职责设定严格门槛，缺乏协同联动与综合评估机制。实践中，部分地方出现“一刀切”监管，以生态保护为由禁止一切改造，忽视老旧索道的安全风险与运营刚需，审批流程繁琐、时限冗长、成本高昂，严重抑制改造积极性。
（三）标准体系滞后：历史与现实标准不匹配
现行《客运索道安全监督管理规定》《客运索道重大修理技术要求》等标准，主要针对新建索道，未区分老旧索道改造与新建索道的标准差异。老旧索道受原有基础条件限制，无法完全满足现行新建标准，但行业缺乏“原址改造技术导则”“老旧索道安全评估分级标准”等针对性规范，导致安全评估、改造设计无据可依，要么无法通过审批，要么被迫采取“小修小补”的临时性措施，无法从根本上解决安全与运力问题。
（四）责任边界模糊：安全、发展、保护的责任失衡
老旧索道涉及政府、监管部门、景区企业、游客等多方主体，但责任边界不清晰：监管部门担心“放松监管引发事故被追责”，倾向于从严管控；景区企业承担运营安全与经济损失双重压力，改造动力强但能力不足；地方政府需平衡生态保护、文旅发展、民生保障多重目标，决策难度大。同时，国家层面缺乏“老旧索道改造责任清单”与容错纠错机制，导致各方均存在“多一事不如少一事”的保守心态，改造工作难以推进。
（五）产业支撑不足：技术、资金、人才保障薄弱
技术层面，国产高端索道技术虽有突破，但针对老旧索道原址改造的轻量化、低扰动、适配性技术研发不足，核心部件仍依赖进口，改造技术方案成熟度低。资金层面，缺乏中央财政专项补贴、地方配套资金、金融优惠贷款、社会资本参与等多元投入机制，景区自筹资金压力巨大。人才层面，老旧索道改造涉及安全评估、生态修复、工程施工、设备调试等复合型人才，行业专业人才储备不足，制约改造实施质量与效率。
PART 04
破局思路：坚持“四个原则”，统筹推进老旧索道提升改造
破解老旧客运索道提升难题，必须坚持问题导向、目标导向、结果导向相统一，立足历史、尊重现实、着眼未来，统筹安全、生态、发展三大目标，按照“尊重历史、实事求是、分类施策、标本兼治”的原则，构建“政策松绑、审批提速、技术适配、资金保障、长效监管”的全链条解决方案。
（一）坚持尊重历史与正视现实相结合
充分认可老旧索道的历史贡献与现实价值，不搞“一刀切”否定与拆除，区分“历史建设合规性”与“现行安全环保标准”，针对历史遗留问题制定过渡性、差异化政策，承认老旧索道的既有合法地位，为改造提升提供政策前提。
（二）坚持安全底线与发展需求相结合
始终把安全生产放在首位，以消除安全隐患、提升本质安全为核心目标，同时兼顾景区文旅发展、游客出行刚需、地方经济民生需求，避免“为安全而安全、为保护而保护”的极端化倾向，实现安全与发展协同推进。
（三）坚持生态保护与合理利用相结合
严守生态保护红线，以最小生态扰动、最低环境影响为前提推进改造，优先采用原址升级、部件更换、技术优化等低冲击方案，同步落实生态修复措施；反对盲目异地重建，避免因改造引发新的生态破坏，实现生态保护与设施利用的平衡。
（四）坚持政府引导与市场运作相结合
强化政府顶层设计、政策支持、审批协调、监管服务职能，同时发挥市场在资源配置中的决定性作用，引导景区企业、行业机构、社会资本共同参与，构建“政府引导、企业主体、市场运作、社会参与”的改造实施机制。
PART 05
对策建议：构建“五位一体”的老旧索道提升体系
（一）政策突破：完善顶层设计，出台专项支持政策
1.制定全国老旧客运索道改造专项规划
由国家发改委牵头，联合文旅部、市场监管总局、生态环境部、林草局、自然资源部等部门，编制《全国老旧客运索道改造提升专项规划（2026-2030年）》，明确改造目标、重点任务、实施路径、责任分工，将老旧索道提升纳入旅游强国、交通强国建设重点工程，建立部际协调机制，统筹推进改造工作。
2.出台老旧索道分类处置与扶持政策
针对15-20年、20-30年、30年以上三类老旧索道，制定差异化改造政策：对15-20年索道，支持重大修理、关键部件更换；对20-30年索道，优先支持原址技术升级；对30年以上超期服役索道，推动原址重建或异地更新。同时，出台税收减免、财政补贴、金融贴息等扶持政策，中央财政设立老旧索道改造专项补贴资金，按改造投资的30%-50%给予补贴；鼓励金融机构推出“索道改造专项贷”，提供低息、长期贷款支持。
3.建立新旧政策衔接机制
明确“老索道老标准、新改造新标准”原则：对历史合规建设的老旧索道，承认其既有选址、规划、用地的合法性，改造时不再重复办理前期审批，仅需履行安全评估、施工许可、特种设备检验等必要手续。修订《客运索道安全监督管理规定》，增设“老旧索道改造”专章，制定《老旧客运索道原址改造技术导则》，明确原址改造的环保、安全、技术简化标准，消除政策壁垒。
（二）审批优化：简化流程，建立改造“绿色通道”
1.推行“一窗受理、集成审批、并联办理”
由地方政府牵头，设立老旧索道改造审批综合窗口，整合市场监管、生态环境、林草、自然资源、文旅等部门审批职能，实行“一次申报、并联审批、限时办结”，将改造审批周期压缩至6个月以内。对核心景区、生态红线内的原址改造项目，豁免部分环评、林地占用审批，仅需开展生态影响专项评估，落实生态修复措施即可。
2.实施分级分类审批管理
区分重大改造、一般修理、部件更换三类情形：对不改变主体结构、线路布局的部件更换、一般修理，简化为告知性备案；对改变设备类型、提升运力的原址重大改造，实行“简化审批+专家论证”；对确需异地重建的，纳入景区重点项目，优先保障规划、用地、环评指标。
3.建立专家论证与容错纠错机制
组建由索道安全、生态环保、规划设计、文旅行业专家组成的老旧索道改造专家委员会，对改造方案进行技术论证与综合评估，评估结果作为审批依据。同时，建立容错纠错机制，对按规定程序实施、经专家论证通过的改造项目，若出现非主观过失的问题，免于追究相关部门与人员责任，消除监管与决策顾虑。
（三）技术创新：分类施策，推广适配性改造技术
1.推行“原址升级为主、异地重建为辅”技术路径
原址技术升级：对线路基础较好、生态敏感的老旧索道，优先采用固定抱索器改脱挂抱索器、吊椅改封闭吊箱、控制系统智能化升级等方案，利用原有支架、基础、线路，最小化土方工程，将运力提升至1000-2000人/小时，同步提升安全与舒适水平。如昆明西山龙门索道将固定抱索器吊椅索道升级为8人吊箱脱挂索道，运力提升4倍，实现生态与效益双赢。
关键部件更换：对15年左右、整体状况良好的索道，按《特种设备更新通知》要求，强制更换15年以上抱索器、夹索器、钢丝绳、驱动装置等关键部件，开展拆解式检查与大修，消除安全隐患。
异地重建优化：对原址无法改造、安全隐患极大的老旧索道，经论证后实施异地重建，优化线路设计，避开生态核心区，采用大运量、智能化、绿色化新型索道，同步配套生态修复与游客分流设施。
2.强化绿色智能技术应用
推广低扰动施工、可拆卸式支架、节能驱动系统、再生制动等绿色技术，减少改造施工生态影响；同步推进“智慧索道”改造，加装AI安全监测、物联网设备状态监控、智能客流调度、应急救援可视化系统，实现预测性维护、远程诊断、智能管控，提升本质安全与运营效率。
3.加快国产索道技术突破
支持国内骨干企业、科研机构开展老旧索道适配技术、轻量化索道装备、核心部件国产化攻关，突破脱挂抱索器、智能控制系统、高强度钢丝绳等关键技术，降低改造成本，提升国产索道技术水平。
（四）资金保障：构建多元投入，破解资金瓶颈
1.加大财政资金支持力度
中央财政将老旧索道改造纳入文旅产业发展专项资金、特种设备安全补助资金支持范围，对重点景区、中西部地区老旧索道改造给予倾斜补贴；地方政府配套设立专项补助资金，按1:1比例配套中央补贴。
2.创新金融支持工具
鼓励银行、保险、基金等金融机构开发索道改造专项金融产品，提供中长期低息贷款、设备融资租赁、保险保费补贴等服务；支持符合条件的景区企业发行企业债券、项目收益债，专项用于老旧索道改造。
3.引导社会资本参与
推广PPP、特许经营、股权合作等模式，吸引旅游投资企业、索道运营企业、社会资本参与老旧索道改造与运营，建立“投资-建设-运营-收益”闭环机制，拓宽资金渠道。
（五）长效监管：健全全生命周期管理体系
1.建立老旧索道动态台账与分级评估机制
由市场监管总局牵头，建立全国老旧客运索道全生命周期管理平台，完善每条老旧索道的建设年限、运行状况、安全评估、改造计划等信息，实施“一索一档”动态管理。每年开展安全分级评估，将老旧索道分为A（安全良好）、B（需维护）、C（需改造）、D（需停运）四级，实行差异化监管与改造引导。
2.压实各方安全主体责任
明确政府属地责任、部门监管责任、企业主体责任，景区企业配备安全总监与专职安全员，落实“日管控、周排查、月调度”安全管理制度；监管部门加强改造过程监督检验与运营期定期检验，严厉打击违法违规运营行为。
3.强化应急救援与服务保障
完善老旧索道应急救援体系，配备专用救援设备，建立景区、地方政府、专业机构协同的应急救援机制，定期开展演练；同步优化游客服务设施，设置排队引导、实时客流播报、无障碍服务等设施，提升老旧索道运营期服务质量。
未来展望：推动索道产业高质量发展，赋能旅游强国建设
（一）短期目标（1-2年）：破解审批壁垒，消除重大隐患
全面完成全国老旧客运索道安全评估与分级建档，出台专项改造政策与审批绿色通道，推动20-30条安全隐患突出的老旧索道完成原址升级或部件更换，基本解决“不敢拆、不许动、隐患大”的紧迫问题，老旧索道安全形势明显好转。
（二）中期目标（3-5年）：全面改造提升，实现提质增效
完成全国80%以上15年以上老旧索道改造提升，其中20年以上老旧索道全部完成升级或重建，老旧索道运力平均提升2-3倍，安全性能、舒适水平、智能化程度全面达标，适配文旅高质量发展需求。
（三）长期目标（5-10年）：构建现代索道产业体系，支撑旅游强国
形成政策完善、技术先进、安全可靠、绿色智能、服务优质的现代客运索道产业体系，国产高端索道技术全面突破，老旧索道历史问题全面解决，索道产业成为旅游强国建设的重要支撑，为游客提供更安全、更便捷、更舒适的游览服务，推动中国从索道大国迈向索道强国。
PART 07
结语
老旧客运索道提升改造，既是安全生产的底线要求、生态保护的现实命题，更是文旅高质量发展的必然选择、满足人民美好生活需要的民生工程。破解这一难题，关键在于打破政策僵化、突破审批壁垒、坚持分类施策、强化统筹协调，真正做到“尊重历史、正视现实、服务当下、放眼未来”。
旅游强国建设离不开索道产业的高质量支撑，老旧索道不是“历史包袱”，而是“升级潜力”。只要国家层面完善顶层设计、部门间协同发力、地方与企业主动作为、行业机构积极参与，就一定能破解老旧索道提升困境，推动全国客运索道产业焕新升级，为中国文旅产业高质量发展、建设世界旅游强国注入强劲动力！
*图片来源网络，部分图片由AI生成
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