文/北中财绿金院首席经济学家刘锋
金融法的制定不仅是对现有实践的总结，更应面向未来，构建权责清晰、激励相容、规则统一、与国际接轨的现代金融法治体系。为使《中华人民共和国金融法（草案）》（以下简称“草案”）真正成为一部能够引领未来数十年金融治理现代化的“基本法”，部分关键机制的设计仍有进一步细化和明确的空间。结合笔者长期以来对金融监管架构、利益冲突治理、法律衔接等问题的研究，以及对中美金融监管模式差异的观察，现就草案提出以下几点思考。
草案正在公开征求意见。作为我国金融领域首部基础性法律，草案确立了“将所有金融活动纳入监管”的总体框架，在统筹发展与安全、强化监管、防范风险等方面作出了系统安排，立意高远，结构完整。其出台对于构建统一、协调、高效的金融法治体系，防范化解系统性金融风险，推动金融高质量发展具有里程碑意义。
应厘清“管理”与“监督”的职能边界，强化分工与制衡
草案第七章明确了国务院金融管理部门的监督管理职责，但笔者注意到，对不同监管部门之间、监管与行政管理之间的职能边界界定，以及“管理”与“监督”职能在具体行使中仍存在交叉与模糊地带。从字义上看，“管理”更侧重于政策制定、准入审批、宏观审慎等前端引导；“监督”则侧重于行为监控、合规检查、风险处置等后端纠偏。二者目标不同，理应有明确区分。边界不清可能导致监管重叠、标准不一或出现监管真空。
笔者认为，可以考虑在总则或监管章节中增加专门条款，对“金融管理”与“金融监督”进行立法定义。
金融管理可界定为制定金融政策、产业政策、规则与标准，实施机构与业务准入许可，进行宏观审慎管理等职能，这些职能应主要由发展改革、财政、行业主管部门承担；金融监督则可界定为对金融机构、金融业务、金融活动及市场参与者的合规性、风险状况进行持续性监测、评估、检查，并依法采取监管措施、实施行政处罚等职能。同时，有必要强化监管机构的独立性，使其专注于风险防控、合规审查、行为监督，在履职过程中不受非依法干预，并建立监管决策的独立性保障机制。此外，在第五十一条中进一步细化国务院金融管理部门与地方金融监管机构在“管理”与“监督”事项上的具体分工清单，也有助于避免职责同构。
须建立系统化的利益冲突界定、回避与处置机制
草案中多次提及“利益输送”“不当利益”等概念，第二十八条、第三十七条等条款对关联交易、第三方服务机构勤勉尽责等提出了原则性要求。但笔者感到，草案对利益冲突的系统性界定和处理程序仍有所欠缺。金融活动中利益冲突普遍存在，在混业经营、金融集团化以及监管人员“旋转门”等场景下尤为突出。若处理不当，将严重损害市场公平与投资者信任。
笔者认为，可以在附则或相关章节中系统界定利益冲突的类型，如关联交易、双重身份、信息优势等，并设立列举加兜底的界定方式。
例如，要求金融机构董事会承担利益冲突管理的最终责任，建立覆盖全体员工的利益冲突政策。对董事、高管、股东、实控人等主体在涉及重大决策、关联交易、利益分配等事项中，规定强制回避义务，并纳入信息披露范围。内部应设立独立的合规部门或岗位负责审核与监督利益冲突管理情况，并向董事会报告；同时赋予金融监管部门调查、责令整改、暂停权利等处置权限。此外，在第七章“金融监管”部分，补充对监管机构工作人员利益冲突的回避要求，建立相应的内部监督与公示制度，也是值得考虑的完善方向。
应畅通立法、司法、执法的衔接机制，保障程序正义
草案在法律责任和风险处置中涉及了执法与司法衔接，但整体上对金融领域立法后评估、司法审判专业化、以及监管执法与刑事司法衔接的程序、时限和责任主体的规定仍较为原则。在法律责任、风险处置、监管措施等方面赋予金融管理部门较大权力，但对司法审查、程序正义、权利救济的规定相对薄弱，这可能会影响执法的公正性与可预期性。
笔者认为，可以在附则或总则中增加条款，授权国务院金融管理部门定期（如每五年）对《金融法》实施效果进行评估，并向全国人大常委会报告，作为法律动态完善的依据。
在第七十条基础上进一步细化，推动建立金融审判“三合一”机制（民事、行政、刑事）的法定化，明确由最高人民法院指导，在金融活跃地区设立金融法院或金融法庭，集中管辖重大、复杂金融案件，并建立金融专家陪审员制度。同时，有必要强化司法对行政执法的监督，明确金融监管措施的司法审查机制，允许受监管主体对重大监管决定提起行政复议或行政诉讼。
在第五十九条中强化行刑衔接机制，明确案件线索移送的标准、程序、时限和双向反馈责任，对涉嫌犯罪的重大案件可探索建立联合调查组机制。此外，对监管部门及其工作人员在履职中的失职、渎职行为，设立明确的法律责任条款，也能增强制度约束力。
须构建统一的跨界、跨业、跨境业务资格认定与审查机制
当前金融业务日益呈现跨界、跨业、跨境特征。草案第三条定义了金融活动，第二十六条要求金融机构在批准范围内经营。但笔者注意到，对于金融机构（尤其是金融控股公司）开展跨行业、跨市场的新型混合业务，应由哪个或哪几个机构进行“资格认定”，依据何种“审查标准”，目前缺乏清晰的顶层设计。在准入管理上仍以分业监管为主线，对综合化经营的统一规制尚不明确，可能导致监管套利和风险隐匿。
笔者认为，可以设立“综合经营准入”制度。对金融控股公司、综合化经营集团，设立统一的资格认定标准和审查程序。对于跨界、跨业经营，可建立由相关领域国务院金融管理部门组成的“联合认定委员会”机制，由国务院金融稳定发展委员会统筹。
资格审查标准应统一框架，包括资本充足性、风险隔离（“防火墙”制度）、公司治理、合规管理、信息科技安全、反洗钱能力等，特别是对跨境业务应增加对遵守东道国法规、母国监管合作情况的评估。
明确获得资格的金融机构，其母公司或控股公司对集团整体风险承担首要责任，各业务子公司的持牌监管机构负责微观审慎监管，“联合认定委员会”负责对集团整体跨界跨业风险的宏观审慎监测与协调。同时，完善跨境业务的监管协调机制，推动监管机构与境外监管当局建立信息共享、执法协作机制，也是必要的配套安排。
应加强《金融法》与其他法律法规及国际规则的衔接
作为基础性法律，《金融法》如何在与《商业银行法》《证券法》《保险法》《信托法》等行业法并存时发挥统领与协调作用，需要更明确的机制。同时，我国金融对外开放不断深化，金融法应与国际通用规则和标准（如巴塞尔协议、FATF建议、IOSCO原则等）有效衔接。
笔者认为，可以在总则中增加原则性条款，明确《金融法》是金融领域的基本法，其规定具有优先适用性，其他金融法律、行政法规、规章应与本法保持一致。授权国务院依据本法制定实施细则，并协调解决本法与各金融行业单行法律可能存在的冲突。引入“监管一致性”原则，借鉴国际货币基金组织、金融稳定理事会、巴塞尔委员会等国际组织的标准，推动我国金融监管规则与国际接轨，也是值得肯定的方向。
可在第九章“金融发展与安全”中增加条款，明确国家积极推动国内金融监管标准与国际通行标准和最佳实践相衔接，国务院金融管理部门在制定相关规章、标准时，应参考并研究吸收国际公认的金融监管标准，稳步推进对标与互认工作。
在此基础上，笔者认为草案还应增补“跨境金融监管协调”专章，填补制度空白。明确对等准入原则、跨境监管合作机制、数据出境分级管理等，为金融机构“出海”提供明确的法律预期。同时，完善金融基础设施条款，支持CIPS与国际主要支付清算系统互联互通，推动境内金融基础设施与境外同业建立抵押品互认机制，为人民币资产国际化提供技术支撑；强化受益所有人信息的跨境共享与核查机制，回应FATF评估要求，提升反洗钱制度的国际认可度；明确境外发行人民币计价资产的法律地位，为熊猫债、离岸央票等提供上位法支持。
如何完善跨境监管协调：从中美差异中汲取制度经验
中美金融监管的核心差异，在于体系逻辑的根本不同：中国是行政主导的“集中统一”模式，美国是法治主导的“多头制衡”模式。中国侧重维护金融稳定与集中决策，美国则旨在通过分权防止监管权力滥用。在跨境监管领域，这一差异尤为明显：美国通过《外国公司问责法》等法律，主动塑造跨境监管规则；而草案虽在第八十五条确立了“反制长臂管辖”原则，但对跨境资本流动的日常协调机制、境外监管机构现场检查的准入程序、跨境数据流动的审批标准等，仍缺乏具体规定。
笔者认为，在草案中增补“跨境金融监管协调”专章是值得认真考虑的。该专章可明确以下内容：
一是对等准入原则，外国金融机构进入中国市场，须接受与中国金融机构在对方市场同等的监管待遇；
二是跨境监管合作机制，明确中国人民银行、国家外汇管理局牵头与境外监管机构签订监管合作备忘录的法定权限，规范向境外提供文件、资料的审批程序；
三是数据出境分级管理，区分“核心金融数据”“重要金融数据”“一般金融数据”，分别设置不同的出境审批流程。这一制度安排，将为金融机构“出海”提供明确的法律预期，避免因合规路径不明导致的业务停滞。
从长计议：与国际通用规则接轨的实施路径
资本国际流动方面，从“个案审批”转向“规则透明”是一个值得关注的方向。短期可在配套细则中明确跨境资本流动的“白名单”机制，将成熟渠道的审批制转为备案制；中期推动修订《外汇管理条例》，以“宏观审慎+微观监管”双支柱框架替代逐笔审批；长期实现资本项目可兑换。
金融机构出海方面，从“单打独斗”转向“监管互认”也是大势所趋。短期可在《金融法》中明确“对等监管互认”原则，为与欧盟、英国、新加坡等启动监管等效性谈判提供法律依据；中期推动与“一带一路”重点国家签署双边监管合作备忘录；长期积极参与国际监管标准制定，争取在规则制定阶段融入中国实践。
反洗钱方面，从“形式合规”转向“风险为本”是国际通行的演进路径。短期可明确受益所有人信息的备案、核查、跨境共享机制，将特定非金融机构全面纳入反洗钱义务主体；中期制定《虚拟资产反洗钱管理办法》；长期推动修订《反洗钱法》，建立差异化合规资源配置框架。
人民币国际化方面，从“政策驱动”转向“市场驱动”是必然选择。短期可在《金融法》中明确境外人民币计价资产的法律地位；中期推动修订《中国人民银行法》，明确人民币国际化为法定职能；长期实现资本账户基本可兑换，推动人民币成为SDR篮子中的第三大货币。
人民币计价资产国际化方面，从“境内主导”转向“离岸互动”是值得期待的方向。短期可明确支持境内机构在境外设立人民币清算中心、托管机构；中期推动修订《证券法》，增加境外发行人民币计价证券章节；长期探索跨境互联互通机制的升级版，实现多时区连续交易。
结语：《金融法》应成为中国迈向“金融强国”的法治奠基
《金融法》的制定，是中国从“金融大国”迈向“金融强国”的法治奠基。草案在“全覆盖监管”“风险处置”“服务实体”等方面已作出系统性安排。但要使其真正成为一部定分止争、引领发展、防范风险的“金融宪法”，还需在监管职能边界、利益冲突机制、立法司法执法衔接、跨界业务准入、国际规则衔接等关键领域进行“精装修”。
从更宏阔的视角看，中国的“集中统一”模式适合在短时间内构建体系、集中防范系统性风险；美国的“多头制衡”模式则侧重于通过长期的制衡与博弈，保持市场的灵活性和对公权力的警惕。《金融法》的制定，固然不应简单模仿任何一种模式，而应在立足中国国情的基础上，吸收国际通行规则中的合理内核，将“管得住”与“放得活”有机统一，为金融强国建设提供坚实法治保障。
最后，笔者希望立法机关在征求意见阶段充分吸收市场主体的实务经验，将政策意图和制度要求转化为更加准确、凝练、可执行的规范化法律语言，不断提升我国金融治理的法治化、专业化与国际化水平，从而更有效地服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革，为建设金融强国奠定坚实的制度基础。
来源 | 首席经济学家论坛
编辑 | 王茅
审核丨秦婷
责编 | 兰银帆
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