【作者】霍政欣（中国政法大学钱端升讲座教授，教育部长江学者特聘教授）；陈静（中国政法大学国际法学院博士研究生）
【来源】北大法宝法学期刊库《国际法研究》2026年第2期（文末附本期期刊目录）。因篇幅较长，已略去原文注释。
内容提要：单边经济制裁的广泛运用对国际商事仲裁产生了诸多重大影响。单边经济制裁兼具法律和外交属性，与国家重大政策和重大利益紧密相关，正因如此，在涉单边经济制裁仲裁裁决承认和执行案件中，公共政策往往成为当事人的主要抗辩事由，也是法院审查的核心问题。从域外实践看，在对涉单边经济制裁仲裁裁决承认和执行案件的司法审查中，制裁发起国、受制裁国和第三国法院对案涉制裁或反制裁措施是否构成公共政策会有不同的考量和裁判。单边经济制裁在某些情况下可能被法院认定为公共政策，进而影响仲裁裁决的承认和执行。面对日益复杂严峻的外部环境，中国既要坚定开展反外国制裁法律斗争，也应统筹高质量发展和高水平安全，通过维护国际商事仲裁制度，营造有利的涉外法治和营商环境。在国际商事仲裁司法审查领域，中国司法机关应坚持审慎适用公共政策保留的立场，积极探索宽严适当的司法审查原则，统筹兼顾捍卫国家利益和维护国际商事仲裁制度，为中国式现代化行稳致远营造有利法治条件。
关键词：单边经济制裁；反制裁；仲裁裁决；公共政策；域外实践；中国路径
目次 一、引言 二、单边经济制裁与公共政策的关系 三、场景分析：基于被请求承认和执行国不同立场的考察 四、中国路径：解构与完善 五、结语
一
引言
单边经济制裁是制裁国为迫使受制裁国调整其政策而采取的经济手段，通常体现为针对特定主体、特定产品、特定行业采取的贸易或金融限制等歧视性措施，由此可能引发国际商事纠纷。仲裁是重要的商事争议解决方式，因其中立性、专业性和裁决跨国流转便利性等优势受到国际商事主体的普遍青睐。单边经济制裁会导致冲突，仲裁则旨在化解争议，二者导向相反，由此产生制度性碰撞。当下，世界进入新的动荡变革期，单边经济制裁被各国作为“法律武器”广泛使用，正以前所未有的速度和广度渗入国际商事仲裁领域，致使两者之间的关系呈现前所未有的复杂景象：单边经济制裁使国际商事仲裁案件数量明显上升，又令仲裁面临更多不确定因素。特别是，由于单边经济制裁往往是一国外交政策的体现，故其与公共政策密切相关，是被请求承认和执行国法院司法审查的重点；违反公共政策则是当事人申请法院拒绝承认和执行有关裁决的主要抗辩理由。
面对日益复杂严峻的外部环境，国家“十五五”规划纲要强调要“加快涉外法治体系和能力建设，健全国际商事调解、仲裁、诉讼等机制”，为当前及未来一段时间中国涉外法治建设作出工作部署。在此背景下，结合国际条约、主要国家立法和实践，对涉制裁仲裁裁决承认和执行中的公共政策审查展开学理研究，深入探讨人民法院在对涉制裁外国裁决的司法审查过程中如何合理解释和适用公共政策，既涉及国际商事仲裁制度的维护，又与国家权益和外交政策紧密相关，构成中国涉外法治建设须关注和解决的重大理论和实践问题。
为此，本文首先从公共政策的内涵出发，重点分析涉制裁仲裁裁决承认和执行中的公共政策审查问题的逻辑起点，即相关制裁是否构成被请求承认和执行国的国际公共政策。在此基础上，文章结合域外理论和实践，在被请求承认和执行国为制裁发起国、受制裁国和第三国的不同场景下，对单边经济制裁（包括反制裁）与被请求承认和执行国公共政策之间的关系进行理论解析和司法分析。最后，本文立足中国反制裁法律斗争实际形势和需要，通过解析人民法院涉外仲裁裁决司法审查的主要立场，分析人民法院处理涉制裁仲裁裁决司法审查案件中存在的问题，为探索形成宽严适当的司法审查原则提供建议，并提出在反制裁捍卫国家利益和维护国际商事仲裁制度之间实现平衡的完善路径。
二
单边经济制裁与公共政策的关系
在传统法律环境下，国际商事活动只涉及交易主体的利益，不涉及第三方尤其是国家的利益，因而诉诸仲裁不仅不会损及司法主权，还可以在程序法领域贯彻私法自治原则。作为全球承认和执行外国仲裁裁决框架的基石，《承认及执行外国仲裁裁决公约》（Convention on the Recognition and Enforcement of Foreign Arbitral Awards，下称《纽约公约》）虽将公共政策作为成员国拒绝承认和执行外国仲裁裁决的理由之一，但其旨在限制包括公共政策在内的这些理由的适用。仲裁裁决的跨国流动性因而获得有力的条约机制保障。然而，在当前国际形势下，作为单边主义政策产物的单边经济制裁已成为各国政府保护和促进本国利益的重要法律工具，进而对《纽约公约》秉持的多边主义原则构成严峻挑战。制裁和仲裁由此发展成一对相互竞争和牵制的冲突性法律机制。二者之间不仅涉及单边主义和多边主义的角力，亦牵涉公法与私法的碰撞。具体而言，在单边制裁愈演愈烈的国际法律环境下，国际商事交易因一方受制裁措施影响无法履约，进而引发仲裁的情形不断增多。裁决作出后，如需在域外得到承认和执行，被请求承认和执行国法院会就其中涉及的制裁或反制裁事项是否违反公共政策进行重点审查。
（一）涉单边经济制裁仲裁裁决公共政策审查的逻辑起点
被请求承认和执行国法院判断外国涉制裁仲裁裁决是否违反公共政策，关键在于理解和解释本国法律关于公共政策的规定及其旨在维护的核心利益。细言之，如案涉制裁措施属于被请求承认和执行国公共政策，但仲裁裁决并未认可或尊重相关制裁措施的法律效力，则法院可能认定承认和执行仲裁裁决违反公共政策；如被请求承认和执行国采取了反制裁措施（包括阻断措施），并且将其反制裁措施视为本国公共政策，则认可或尊重相关制裁措施法律效力的仲裁裁决就可能被视为违反了本国反制裁立法，裁决的承认和执行也可能被认定为违反本国公共政策。可见，在涉单边经济制裁的仲裁裁决司法审查问题上，被请求承认和执行国法院主要的考量因素在于：案涉单边经济制裁或反制裁措施是否构成本国公共政策，以及承认和执行裁决是否会危害本国公共政策旨在维护的重大利益。由此，案涉制裁或反制裁措施是否构成本语境下的公共政策，遂成为法院判断此类裁决是否违反公共政策的逻辑起点。
需要强调的是，在本语境下的公共政策应为被请求承认和执行国的国际公共政策，而非其国内民法上的公共政策。虽然两类公共政策都属于国家立法中的强制性规范，但构成要件和适用范围不同。国内民法上的公共政策系由高标准的道德准则和社会行为组成，而国际公共政策所涵盖的内容更为狭窄，构成条件更为苛刻，涉及国际法基本原则、国家外交政策、国际政治关系等复杂因素，具有更高的普遍性和国际性要求，违反国际公共秩序仅限于对国家所关注的真正基本法律秩序的违反。尽管一国国内公共政策和国际公共政策的区分在实践中通常并没有明确的立法依据，但国际社会普遍公认，应当限制性地解释和适用公共政策。将拒绝承认和执行外国仲裁裁决的理由限定为违反国际公共政策，核心目的是通过设定比普通国内公共政策更严格的适用标准，对法院的自由裁量权加以限制，以体现对国际仲裁的支持。
（二）单边经济制裁被认定为国际公共政策的理论可能
国际法协会（International Law Association）指出，拒绝执行外国仲裁裁决的标准应为“国际公共政策”，包括以下几方面内容：一是，即便在与本国不直接相关的情况下，国家始终坚守的涉及正义或道德的基本原则；二是，直接适用的法或公共政策规范，即旨在保障国家核心政治、社会或经济利益的规则；三是，一国对其他国家或国际组织所负有的义务。
1.“国家始终坚守的涉及正义或道德的基本原则”
“国家始终坚守的涉及正义或道德的基本原则”，通常指“诚实信用原则”“禁止权利滥用”“条约必须信守”“禁止歧视”“禁止违背道德的行为”等。这些原则反映了国际社会关于正义和道德的普遍共识，因超越了国家自身利益而具有普遍价值，为各国自觉遵守和保护，以维护国际社会的共同发展。单边经济制裁很少能体现超国家的原则，相反，它们是本土主义政治（political localism）浸入国家外交政策的典型表现。一般认为，大部分单边经济制裁因违反《联合国宪章》第2条第7款所规定的不干涉内政原则而不具备合法性，仅有小部分满足反措施条件的单边经济制裁才可能具有合法性。
联合国相关机构多次呼吁成员国杜绝采取未经联合国相关机关授权、不符合国际法原则或《联合国宪章》或违反多边贸易体制基本原则的单方面经济、金融或贸易措施。海牙常设仲裁法院也对单边经济制裁与国际公共政策的关系问题采取了较为严格的解释路径。在“伊朗梅利银行诉巴林案”中，海牙常设仲裁法院认为，国家（如美国）和区域性组织（如欧盟）发布的单边制裁缺乏联合国制裁所具有的普遍性特征，只要这些制裁偏离了联合国制裁的范围，就不能构成作为国际公共政策组成部分的基本法律规则，也不能适用于美国和欧盟立法或司法管辖范围之外的主体。
可见，从国际公约的立法宗旨、联合国的立场和权威国际司法机构的实践来看，单边经济制裁总体上难以作为“国家始终坚守的正义或道德的基本原则”，进而构成“国际公共政策”。
2.“直接适用的法或公共政策规范”
关于“直接适用的法或公共政策规范”，国际法协会列举的示例包括反垄断法、货币管制、禁运措施、封锁和抵制、税法等。关于单边经济制裁主要手段（贸易、金融等限制性、禁止性措施）的规范在形式上符合“直接适用的法或公共政策规范”的范畴，但严格而言，真正符合这一范畴的单边经济制裁规范须服务于国家基本的、重大的、核心的政治、社会或经济利益。同时，鉴于《纽约公约》的立法宗旨是“为承认仲裁协议以及法院承认和执行外国和非国内仲裁裁决提供共同的立法标准”，缔约国原则上应该承认仲裁裁决有约束力并依据本国法院程序规则予以执行，对拒绝承认与执行公约裁决的理由应作狭义解释，且只有在严重情况下才能予以拒绝。因此，对单边经济制裁是否构成“直接适用的法或公共政策规范”，理论上亦应作严格的解释。
然而，从名称亦可看出，公共政策虽为各国广泛采用，但其“政策性”往往较“法律性”更加明显。根据《纽约公约》第5条，承认和执行外国仲裁裁决是否违反公共政策，最终由被请求承认和执行国法院决定。由于每个司法管辖区对国际公共政策的理解都包含一套基本的价值观，国际公共政策的内容也可能因司法管辖区而异。单边经济制裁与国家外交、政治利益相关，其本质究竟仅在于维护本国核心利益，还是同时构成干涉他国内政，在复杂的国际形势下往往难以作出清晰的界分。特别是针对他国国内事务（如政治体制、“人权”等问题）采取的单边经济制裁在国际法上的正当性更难获得共识。国家为了最大限度利用公共政策制度维护本国重大利益，对其理解和适用通常保持必要的弹性和解释空间，法院的自由裁量权因而发挥着不可估量的作用。
可以预见，鉴于国际关系的复杂性，以及单边制裁与国家利益及外交政策的紧密相关性，各国法院在对该问题进行司法裁量时，不会仅根据国际法和国内法就案涉单边经济制裁是否属于公共政策作法律维度的分析，还会对案涉单边经济制裁是否与本国政治和外交立场相符这一问题作慎重考虑。在国家政治立场影响下，法院存在将本国单边经济制裁规范认定为“国际公共政策”下的“直接适用的法或公共政策规范”的可能。
3.“国家对其他国家或国际组织所负有的义务”
在涉及制裁的场景下，“国家对其他国家或国际组织所负有的义务”的指向较为明晰。联合国安理会决议通过的制裁是根据《联合国宪章》授权开展的多边制裁，体现了成员国共同意愿，符合国际法且具有正当性。根据《联合国宪章》第2条和第25条，遵守联合国安理会制裁是成员国的国际条约义务。因此，执行联合国安理会制裁显然属于成员国对其他国家或国际组织所负有的义务，联合国安理会制裁因而构成国际公共政策。与之相对，单边经济制裁作为国家或国家集团未经多边机制授权自行采取的措施，显然不可能构成“国家对其他国家或国际组织所负有的义务”，进而构成“国际公共政策”。
4.小结
简言之，单边经济制裁原则上被习惯国际法禁止，不属于“国家始终坚守的正义或道德的基本原则”和“国家对其他国家或国际组织所负有的义务”的范畴。但是，由于单边经济制裁与国家外交政策密切相关，法院将本国单边经济制裁认定为“直接适用的法或公共政策规范”，或者认为外国单边经济制裁与本国公共政策相悖的可能性较大。结合不同场景下的国家司法实践，考察当前国际形势下涉单边经济制裁仲裁裁决承认和执行中的公共政策审查，更具现实意义。
三
场景分析：基于被请求承认和执行国不同立场的考察
结合当前国际关系的现实情形，域外法院在涉单边经济制裁仲裁裁决承认和执行的司法审查实践中对公共政策问题的把握尺度，须在以下三个具体场景下予以探讨：第一，在被请求承认和执行国为制裁发起国时，本国单边经济制裁是否构成公共政策；第二，在被请求承认和执行国为受制裁国时，本国反制裁法或阻断法是否构成公共政策；第三，在被请求承认和执行国为制裁发起国和受制裁国之外的第三国时，外国单边经济制裁的适用是否违反公共政策。
（一）被请求承认和执行国为制裁发起国
近年来的司法实践表明，制裁发起国（国家集团）法院在其制裁是否构成本国或本区域国际公共政策问题上主要有以下三类做法。
一是将为执行联合国制裁而采取的单边经济制裁认定为公共政策。如在“法国索弗雷加兹公司诉伊朗天然气储存公司案”（Sofregaz v. Iranian Natural Gas Storage Company）中，巴黎上诉法院认为，欧盟对伊朗的制裁与联合国对伊朗制裁一样，体现了“维护和（或）恢复国际和平与安全”的目标，属于法国的公共政策。在“伊拉克政府诉阿尔曼提公司案”（Government and Ministries of the Republic of Iraq v. Armamentie Aerospazio SpA et al.）中，意大利最高法院认为，欧盟为实施联合国对伊拉克制裁而颁布的措施属于意大利法中的公共政策。
二是认为单边经济制裁和外交政策不一定构成公共政策，也不足以抗衡支持国际仲裁裁决跨境执行的公共政策。尽管美国是最主要的单边经济制裁发起国，但该国法院采取了更为审慎和克制的态度。自美国加入《纽约公约》以来，为促进对外贸易和经济交往，该国法院的公共政策立场倾向于执行国际仲裁裁决，且赋予这一公共政策优先于国内法上公共政策的地位。在“伦敦劳埃德公司某些承保人诉3131退伍军人大道有限公司和MPIRE地产有限公司案”（Certain Underwriters at Lloyds, London, v 3131 Veterans Blvd LLC; MPIRE Properties LLC）中，尽管依据《麦卡伦—弗格森法》（McCarran Ferguson Act），保险业原则上由州法监管，案涉路易斯安那州法亦禁止在保险纠纷中执行仲裁条款，且先前判例认为《纽约公约》不具有自动执行和优先于国内立法的效力，但美国联邦第二巡回上诉法院最终推翻该先例，认定《纽约公约》第2条第3款关于仲裁协议可强制实施的规定具有自动执行的效力。这一最新裁判进一步强化了《纽约公约》在美国法律体系中的地位，重申美国“支持仲裁的国际义务优先于国内立法”的长期立场。
多个涉及美国制裁的判例亦显示，美国法院通常认为承认有利于受美国制裁方的仲裁裁决，并不必然违反《纽约公约》语境下的公共政策。在“伊朗国防部诉美国立方防卫系统公司案”（Ministry of Defense & Support for the Armed Forces of the Islamic Republic of Iran v Cubic Defense Systems, Inc）中，美国联邦第九巡回上诉法院指出，倾向于执行国际仲裁裁决是美国一项重要的公共政策。美国对伊朗的制裁并未限制承认相关国际仲裁裁决，美国政府出具的法庭之友意见亦支持此前地区法院关于承认相关裁决的意见。由于案涉美国公司无法证明存在相反的、足以对抗该公共政策的另一项公共政策，故承认相关裁决并不违反禁止对伊朗政府提供经济支持的基本公共政策。在“国家石油公司诉利比亚太阳石油公司案”（National Oil Corp. v. Libyan Sun Oil Co.）中，特拉华州联邦地区法院明确指出，尽管利比亚受美国制裁，但不能据此断定，确认一份有利于利比亚政府的外国仲裁裁决的效力，就会违反美国“最基本的道德和正义观念”。国家石油公司是一家依据利比亚法律设立、由利比亚政府全资持有的企业，利比亚太阳石油公司则是一家美国企业。受美国对利比亚制裁影响，双方就签订的石油勘探和生产合同发生履约争议，遂将争议提交国际商会国际仲裁院仲裁。该仲裁机构作出了有利于国家石油公司的裁决。国家石油公司遂向美国特拉华州地区法院申请确认该仲裁裁决。而利比亚太阳石油公司主张，基于美国与利比亚的关系，国家石油公司作为利比亚政府的分支机构不应被允许参加美国诉讼；即便国家石油公司获得参与诉讼的行政许可，美国法院也不应作出有利于之的裁判。在“阿梅罗帕公司诉哈维远洋公司案”（Ameropa AG v. Havi Ocean Co.）中，美国纽约南区联邦地区法院重申，保障国际仲裁裁决执行可预期性是一项“超国家”的政策（“supranational” policy），即便裁决的执行可能与美国制裁相冲突，美国与他国的外交争端也不足以超越这一政策。在“内华达州联合媒体控股公司诉福布斯媒体有限责任公司案”（United Media Holdings, NV v Forbes Media, LLC）中，美国纽约南区联邦地区法院再次强调，必须对《纽约公约》上的公共政策作狭义解释，并由此认为，在案件仲裁程序的启动、裁决的发布和执行均获得美国财政部海外资产控制办公室（OFAC）明确批准的情况下，很难认定裁决的执行会违反公共政策。
三是因应本国面临的形势变化，将本国制裁法明确为公共政策。2014年，在被俄罗斯占领部分地区后，乌克兰颁布了《乌克兰关于制裁的法律》（The Law of Ukraine About Sanctions），该法即采取了这一立场。在“俄罗斯航空运输服务公司诉乌克兰阿特姆公司案”（Avia-Fed-Service v. SJSHC Artem）中，俄罗斯联邦工商会国际商事仲裁院（International Commercial Arbitration Court at the Chamber of Commerce and Industry of the Russian Federation）作出了有利于受乌克兰制裁的俄罗斯当事人的裁决。在承认和执行该裁决的司法审查程序中，作为一审法院的基辅上诉法院指出，在无正当理由的情况下拒绝执行该仲裁裁决会形成人为的监管壁垒，进而对仲裁制度造成阻碍，这在国际法上是绝对不可接受的。该案随后上诉至乌克兰最高法院。在声明《纽约公约》对乌克兰具有约束力的前提下，乌克兰最高法院指出，《乌克兰关于制裁的法律》颁布后即构成乌克兰公共秩序，承认并执行有利于俄罗斯国有战略企业的裁决，将导致资金流向受到乌克兰制裁的俄罗斯法律实体，执行有关裁决将违反乌克兰公共秩序，损害保障国家安全（包括境内居民安全）这一根本政治利益。法院进而裁定拒绝承认与执行该裁决，但此裁定不妨碍未来解除对该俄罗斯企业的制裁后再行执行之。从欧盟成员国司法实践看，成员国法院亦将欧盟单边经济制裁定性为公共政策。例如，在一起涉及欧盟制裁俄罗斯的仲裁裁决司法审查案件中，德国斯图加特州高等法院指出，俄罗斯申请人获得仲裁裁决本身并不违反公共政策，但根据该裁决进行支付会违反现行欧盟制裁措施，从而违反（或至少暂时违反）欧盟公共政策。
由国际制裁实践看，国家间综合实力的差距和权力的不对称分布，使得强国往往可以通过制裁巩固甚至提高、放大其权力，而无需考虑单边经济制裁的合法性及其对本国的潜在影响。换言之，对于实力强大的制裁发起国（如美国）而言，发起制裁本身足以达到震慑受制裁国的目的，故在仲裁友好的国际氛围下，似无需再将仲裁作为制裁的另一主战场。因此，美国法院通常采取限制性解释路径，原则上不认为本国或国家集团发起的单边经济制裁构成国际公共政策，除非有关制裁是以执行联合国制裁为前提，或裁决的承认和执行将违反法院地国最基本的道德和正义观念或违反本国制裁措施。欧盟则逐渐强化其单边经济制裁在成员国的统一适用，并以制裁措施是否“体现维护和（或）恢复国际和平与安全的目标”作为判断其是否属于公共政策的标准。这意味着其制裁措施通常可以被定性为公共政策。与此相对，实力有限的制裁发起国（如乌克兰）虽在俄乌局势恶化情况下将本国制裁法列入公共政策范围，但仍保持了适当克制，并未全盘拒绝执行有利于受制裁方的仲裁裁决，而是设定了一定的适用条件，保留了一定的变通空间。总体而言，法院将本国政府实施的产品禁运、贸易限制、金融管制等制裁或反制裁措施解释为服务于国家基本政治、社会、经济利益的“直接适用的法或公共政策规范”，存有较大空间。职是之故，制裁发起国法院对涉制裁国际仲裁的公共政策审查是一个难以预先准确界定的动态过程。
（二）被请求承认和执行国为受制裁国
当被请求承认和执行国为受制裁国时，如果该国没有制定反制裁法或阻断法，法院通常根据《纽约公约》第5条的公共政策例外条款对涉制裁仲裁裁决开展司法审查。由于一国法院有权根据国际法上的“主权平等”和“不干涉内政”等原则评估外国制裁措施对本国主权利益产生的实质影响，故基于公共政策本身特有的灵活性和不确定性，缺乏反制裁立法本身并不对法院的判断构成绝对影响。因此，受制裁国法院通过其自由裁量权，将外国制裁对本国经济、金融或战略利益的负面影响纳入公共政策考量，进而拒绝执行相关裁决的可能性客观存在。
值得注意的是，在受制裁国制定了反制裁法的情况下，法院认定本国反制裁法属于“直接适用的法或公共政策规范”的可能性更高。在国际法层面，根据《国家对国际不法行为的责任条款草案》（Draft articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts，下称《国家责任条款草案》）第49条，受害国可以针对某国的国际不法行为采取对抗措施，以达到督促后者履行自身义务之目的。因此，这种措施构成一种国际法上直接、有针对性的制约手段。如果反措施满足《国家责任条款草案》第3部分第2章规定的限制条件，则其不法性可被解除，因而构成合法行为。《国家责任条款草案》虽未生效，但被公认具有习惯国际法的地位。联合国大会亦多次发布涉及国家责任条款的裁判汇编，以提请各国注意《国家责任条款》的重要性。因而，在公认绝大多数单边制裁不具有国际合法性的情形下，当被制裁国因制裁而遭受损失时，反制裁措施的合法性原则上更容易得到主张。
此外，依据《纽约公约》第5条，被请求承认和执行地法院应依据本国法律规定，确定外国仲裁裁决的承认和执行是否违反本国国际公共政策。由于一国反制裁或阻断法通常会声明有关外国制裁违反了国际法，其立法宗旨是为了保护国家（国家集团）利益，这就为受制裁国将其反制裁和阻断法认定为本国公共政策提供了国内法依据。如为抵制美国经济制裁的域外适用，欧盟颁布了《关于保护免受第三国所通过法律的域外适用以及基于此或由此产生的行动影响的条例》（Protecting Against the Effects of the Extra-territorial Application of Legislation Adopted by a Third Country, and Actions Based Thereon or Resulting Therefrom，下称《欧盟阻断条例》）及相关指导文件。由欧盟阻断立法的整体设计可以看出，其在公共政策问题上的立场是：《欧盟阻断条例》附录上的外国法律的不当域外适用违反了国际法，对既有法律秩序、欧盟利益以及根据欧盟条约行使权利的自然人和法人利益产生不利影响，故有必要阻断有关外国法律域外适用的影响。据此，基于附录上外国法律所产生的外国行政决定、司法判决、仲裁裁决等有悖欧盟公共政策，应被禁止承认和执行。在“伊朗梅利银行诉德国电信案”（Bank Melli Iran, Aktiengesellschaft nach iranischem Recht v. Telekom Deutschland GmbH）中，欧洲法院佐审官霍根（Hogan）就《欧盟阻断条例》的适用指出，如允许欧盟当事人通过终止与伊朗梅利银行的合同来遵守美国制裁，《欧盟阻断条例》第5条第1款明确设立的禁令会遭到实质性扭曲，消除美国制裁立法影响的公共政策目标将无从实现。换言之，这一意见明确《欧盟阻断条例》属于欧盟的公共政策。
俄罗斯近年来的立法和司法实践更充分证明，公共政策已成为其在商事仲裁领域对抗外部制裁的重要工具。俄乌冲突爆发后，俄罗斯成为世界上受制裁最多的国家之一。为应对外部高压制裁，俄罗斯于2018年颁布《针对美国和其他国家不友好行为的措施（反措施）的法律》［Russian Federation Federal Law on Measures （Countermeasures） to Unfriendly Actions of United States of America and Other Foreign States，下称俄罗斯反制裁法］，将外国制裁视为“不友好行为”，采取了暂停与不友好国家的合作、限制或禁止向不友好国家进出口产品等反制措施。2019年，俄罗斯联邦最高法院全体法官会议明确：“司法实践中，公共秩序是指具有最高强制性、普适性、对社会公众有特别意义的基本原则，是俄罗斯联邦政治、经济、法律体系建设的根基。首当其冲的是，实施了直接适用之俄罗斯法律明确禁止的行为，且该行为有损国家主权或国家安全、触及大多数社会民众利益，或损害个人的宪法权利和自由。”据此，外国对俄罗斯采取的单边经济制裁应属于俄罗斯法律明确禁止的行为，违反俄罗斯反制裁法的裁决可被视为违反俄罗斯公共秩序。俄罗斯于2020年修订《俄罗斯联邦商事诉讼法》（The Arbitrazh Procedure Code of the Russian Federation），赋予俄罗斯商事法院对涉及受制裁俄罗斯个人和实体的案件一定条件下的专属管辖权，允许受制裁的俄方当事人向俄罗斯法院申请禁止对方当事人在外国提起诉讼或仲裁的禁令，扩大了其反制裁法在国际商事仲裁领域的适用。
在“佩萨轨道车辆公司申请执行瑞典斯德哥尔摩商会仲裁院裁决案”（Pojazdy Szynowe PESA Bydgoszcz SA v. UralTransMash）中，在佩萨轨道车辆公司（Pojazdy Szynowe PESA Bydgoszcz SA，下称PESA）向瑞典斯德哥尔摩商会仲裁院（下称SCC）提起仲裁后，另一方当事人乌拉尔运输机械厂（Ural Transport Mechanical Engineering Plant JSC，下称UTM）向俄罗斯法院申请禁止仲裁令并获得批准。SCC则继续推进仲裁程序，并作出有利于PESA的裁决。俄罗斯斯维尔德洛夫斯克州仲裁法院认定：第一，案涉裁决系在俄罗斯法院已经颁布禁止仲裁令的情况下作出，违反了俄罗斯关于专属管辖的规定，故有违俄罗斯公共政策；第二，在一些不友好国家对俄罗斯采取制裁的情况下，承认和执行针对俄罗斯战略企业（UTM）的裁决会损害俄罗斯的公共利益和私人利益。在“瑞士路易达芙诉英孚泰克公司案”（Louis Dreyfus Company Swiss SA v. Infotech Novo LLC）中，俄罗斯北高加索巡回商事法院明确，反制裁法令是俄罗斯公共政策的体现，根据这些法令，履行对不友好方的义务（包括承认和执行有利于不友好方的仲裁裁决）应受到限制。有评论认为，俄乌冲突后，俄罗斯对公共政策保留的适用呈现出狭隘的保护主义倾向。可以预见，长期被制裁已使俄罗斯逐渐习惯和适应被制裁状态，俄罗斯将继续发展常态化的反制裁模式。在涉及对俄罗斯制裁的仲裁裁决司法审查中，俄罗斯采取了扩张性的解释路径，未来可能会更广泛、更激进地适用公共政策保留。涉及对俄制裁的仲裁裁决一旦不利于俄罗斯当事人，在俄罗斯境内很可能难以获得承认和执行。
概言之，法院处理外国制裁法与本国反制裁法冲突的司法过程不仅体现了国家利益对私主体利益的制衡，亦反映了单边主义方法正通过司法审判影响当代国际政治与法律实践。反制裁措施关乎国家主权、内政和外交，是受制裁国保护本国国家和公民、组织重大权益的重要手段。在公共政策问题上，反制裁法对本国法院的约束要比制裁措施对其约束更强，能够支持和强化法院对公共政策的适用。当被请求承认和执行国为受制裁国时，法院极有可能将本国反制裁法或阻断法列入本国国际公共政策范围。极端情形下，受制裁国很可能会采取扩张式解释路径，通过泛化利用公共政策保留制度反制外国单边制裁。即便缺乏此类立法，法院仍可能通过灵活解释公共政策来维护国家利益。因此，公共政策保留是受制裁国应对单边经济制裁的重要法律工具。
（三）被请求承认和执行国为第三国
当被请求承认和执行国为制裁发起国和受制裁国之外的第三国时，法院地国与单边经济制裁没有直接关联，法院没有必须适用或禁止适用相关制裁或反制裁法的义务，理论上仅需按照国际私法规则和本国关于公共政策的法律规定，考虑裁决的执行结果对本国法律秩序可能产生的实质影响。然而，单边经济制裁是一国外交政策的法律表达。尽管“外交政策不能等同于《纽约公约》使用的公共政策……公约意义上的公共政策不一定是扩张国家政治利益的工具”，但在涉及经济制裁的法律纠纷中，第三国法院作为国家司法机关，对公共政策问题的审查仍难以完全排除对本国外交政策的考虑。具体而言，作为第三国的被请求承认和执行国也可细分为两种情况。
一是被请求承认和执行国与制裁发起国或受制裁国采取了一致的外交立场，或为盟友。这种情形下，如果案涉单边经济制裁与法院地国虽没有直接关联，但体现了本国所认同的正义、道德等重要价值理念，或者被承认和执行国采取了与案涉单边经济制裁立场相同的制裁或反制裁措施，则法院仍可能认定案涉制裁或反制裁措施与公共政策具有实质关联性。在此基础上，法院可能会进一步基于国际礼让的概念，考虑裁决的执行是否符合本国政治或外交利益，以及是否可能冲击本国与盟国的外交关系，进而决定是否认可外国单边经济制裁的法律效力。如在一起涉及多国对俄罗斯制裁的仲裁裁决执行司法审查案件中，加拿大法院指出，加拿大对俄实施制裁的目标之一在于使加拿大的行动与国际伙伴采取的措施保持一致，从而凸显加拿大及其盟友在应对俄乌冲突时持续展现团结。由此可见，加拿大法院极有可能承认其他法域针对俄罗斯实施的国际制裁的效力。在“法国索弗雷加兹公司诉伊朗天然气储存公司案”（Sofregaz v. Iranian Natural Gas Storage Company）中，法院亦指出，外国制裁作为外国强制性规定不能被视为与法国的国际公共政策相关，除非其同样含有在国际语境下不可减损的价值和原则。在“雷加佐尼诉塞西亚案”（Regazzoni v. Sethia）中，争议涉及印度政府针对南非种族隔离政策颁布的制裁令，即禁止印度企业向南非出口黄麻等商品。尽管案涉制裁与英国无关且合同约定适用英格兰法而非印度法，但英格兰法院认为，由于印度为英国的友好国家，要求当事方履行合同将在友好国家构成违法行为并导致合同无效，故应尊重友好国家的强制性法律（印度出口禁令），否则将违反英国公共政策并损害国际礼让。该案虽为国际商事诉讼案件，但基于英国司法中的遵循先例原则，可合理推断在类似场景下，英国法院在涉制裁仲裁裁决的司法审查案件中，亦可能由本国外交和司法政策出发考量公共政策问题。
二是被请求承认和执行国与特定单边经济制裁没有关联，是真正意义上的第三国。在这种情形下，被承认和执行国与制裁发起国（或受制裁国）在案涉经济制裁问题上没有共同立场，涉单边经济制裁仲裁裁决的执行直接损害法院地国公共利益的可能性较小，法院通常倾向于从案件本身以及尊重合同自由、交易安全及仲裁秩序等因素来考虑公共政策问题，司法审查中特定国家政治立场等因素的影响相对较小。如在“达美乳业公司诉巴基斯坦国家银行案”（Dalmia Diary Industries Ltd. v. National Bank of Pakistan）中，英格兰法院指出，当一项裁决有利于与英国交好的一国国民而不利于与英国交好的另一国国民，即使前述两国间互为敌国、相互制裁，执行此类裁决也不会违反英国的公共政策。这里所谓的“交好”仅指一般意义上的国家间友好关系，而非在特定单边经济制裁问题上的一致立场。由该案与前述“雷加佐尼诉塞西亚案”对比可明显看出，在英国与案涉制裁无关的情况下，本国外交政策成为其法院重要的司法考量因素。如果案件当事人仅有一方为英国友好国家国民，则其法院倾向于尊重其盟友的法律规定；如果案件双方均来自其盟国，则英国法院更可能由案件本身出发考虑公共政策问题。
（四）小结
涉及单边经济制裁争议的特殊复杂性在于公法闯入了私法的领地，政治介入了法律的疆域。法院在仲裁裁决司法审查中，需要在服务于国家利益的国家公共政策和有利于执行裁决的国际公共政策之间作出平衡。虽然美国作为世界强国和最主要的制裁发起国强调仲裁友好的立场，在本国单边经济政策是否属于公共政策问题上保持了一定的自我克制，但在当前制裁与反制裁斗争加剧的国际形势下，制裁发起国将本国单边经济制裁解释为国际公共政策的空间仍然较大。在被承认和执行国为受制裁国的情形下，国家则有极大可能倚重公共政策保留制度以对抗外国制裁，维护本国主体权益。在被承认和执行国为制裁发起国和受制裁国之外的第三国的情形下，本国外交政策同样可能成为法院重要考量因素。可见，对于涉及单边经济制裁的仲裁裁决，其承认和执行面临极大的不确定性。
四
中国路径：解构与完善
在当前日趋严峻复杂的国际形势下，中国遭受的外国单边经济制裁不断增多。研究如何在立法、执法和司法等维度反制外国制裁的重要性因而日益凸显。从司法维度看，如欲抵消或减小外国制裁的影响，一种可能的方式是通过法院行使自由裁量权，以公共政策逐案否定其适用性。在对域外制裁发起国、受制裁国和第三国对涉单边经济制裁仲裁裁决公共政策审查实践进行比较分析的基础上，下文将从中国面临的外部制裁形势出发，对中国公共政策适用的理论和实践进行分析，并立足国家长期发展利益和当前反外国制裁法律斗争的需要，对人民法院在涉制裁的仲裁裁决司法审查中如何完善公共政策审查提出建议。
（一）中国法院在公共政策审查问题上的主要立场和实践
1.主要立场
从既有司法案例看，在中国地方法院呈报拟拒绝承认和执行外国仲裁裁决的案例中，涉及《纽约公约》第5条第2款所规定的公共政策问题的案例总体占比较低，其中绝大多数拟拒绝承认和执行外国仲裁裁决的裁判意见最终未获最高人民法院支持。总体而言，中国法院在仲裁裁决司法审查中对于公共政策呈现出主动审查、谨慎适用、避免滥用的立场，主要体现在以下几个方面。
其一，公共政策所维护的是与社会公众普遍相关的国家重大利益。最高人民法院明确：《纽约公约》第5条第2款乙项规定的违反公共政策的情形，应当为承认和执行外国仲裁裁决将导致违反中国法律基本原则、侵犯中国国家主权、危害社会公共安全、违反善良风俗等足以危及中国根本社会公共利益的情形；裁决的承认和执行所影响的社会公共利益，应为关系到全体社会成员或社会不特定多数人的利益，为社会公众所享有，为整个社会发展存在所需要的利益，裁决的结果对个体当事人的影响并不在公共政策的审查范围之内。
其二，违反中国法律规定并不当然构成违反公共政策。既有案例明确，违反中国行政法规和部门规章强制性规定以及错误理解和适用中国法律，不能完全等同于违反中国的公共政策。法院在公共政策司法审查中，应当根据《中华人民共和国民事诉讼法》和《纽约公约》相关规定，视个案情形进行通盘考量。
其三，法院负有主动审查公共政策问题的职责。《纽约公约》第5条规定，法院可以主动审查争议事项是否不可仲裁以及承认或执行裁决是否有违公共政策。《全国法院涉外商事海事审判工作座谈会会议纪要》则规定，无论当事人是否提出，法院均应依职权主动审查公共政策。依《全国法院涉外商事海事审判工作座谈会会议纪要》第106条，人民法院应依职权审查仲裁裁决是否存在裁决事项依中国法律不可仲裁，以及承认和执行仲裁裁决是否违反中国公共政策。
其四，法院应严格、谨慎适用公共政策。为避免公共政策被滥用或不当适用，中国规定了严格的审批程序：法院拟不予执行涉外仲裁裁决、撤销涉外仲裁裁决或者拒绝承认和执行外国仲裁裁决的，应逐级呈报最高人民法院审查，在最高人民法院答复前，不得制发裁定。司法实践中，如果存在其他可以拒绝承认和执行的事由，法院一般不再适用公共政策保留。
2.实践中存在的问题
人民法院对涉外和外国仲裁裁决承认和执行中的公共政策的立场，在涉及敏感涉外问题裁决的司法审查中亦得到体现，但在涉及外国单边经济制裁的案件中尚有需进一步明确之处。
在“北京泡泡玛特文化创意有限公司与阿迪达斯体育（中国）有限公司申请撤销仲裁裁决民事裁定书”案中（下文分别将当事方简称为“泡泡玛特公司”和“阿迪达斯中国公司”），阿迪达斯中国公司因发表涉疆问题负面言论，被商务部和官方媒体点名批评，但未被中国政府列入制裁名单。为避免商业风险，泡泡玛特公司要求阿迪达斯中国公司推迟履约，阿迪达斯中国公司遂向中国国际经济贸易仲裁委员会提起仲裁。仲裁庭认为，阿迪达斯中国公司有关言论仅引起普通舆情，不应影响双方的合同履行，泡泡玛特公司要求延期履约的行为构成根本违约。泡泡玛特公司继而提起公共政策抗辩，申请法院撤裁。北京市第四中级人民法院指出，“‘社会公共利益’意指公共秩序、善良风俗以及全体社会成员的共同利益。本案仲裁裁决系对双方基于合同产生的权利义务作出的裁决，裁决结果仅涉及合同当事人，并不涉及社会公共利益”，其遂驳回了泡泡玛特公司的撤裁申请。在该案中，对于未被列入中国反制清单的当事人，法院未仅因其不妥言行就将裁决的承认和执行上升至违反中国社会公共利益的高度，恰当地把握了涉及公共政策问题的司法审查尺度，符合中国一贯审慎的司法立场。
值得注意的是，上述案件并未直接涉及外国制裁或中国的反制裁措施，而当案件对此直接涉及时，情况会变得更加复杂。在“麦格理银行有限公司申请承认与执行新加坡国际仲裁中心仲裁裁决案”中，首席仲裁员为英国埃塞克斯园大律师事务所律师，裁决有利于申请人麦格里银行有限公司。2021年3月，该律师事务所因其4名律师在事务所官网发布所谓涉疆问题“法律声明”，被中国外交部列入制裁名单。被申请人万达控股集团有限公司据此提出两项公共政策抗辩：一是案涉裁决首席仲裁员所属律师事务所被中国政府制裁，故裁决有失公正；二是万达公司从事液化气管道业务，系影响社会民生工程的中国企业，符合《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》（下称《阻断办法》）规定的情形，故案涉裁决违反了《阻断办法》，希望法院考虑中央“六稳六保”政策及保护民营企业发展的精神，对其诉请予以支持。这是中国法院对涉反制裁措施的仲裁裁决进行司法审查的首案，引发广泛关注。
在中国建立了反制裁法律体系的情形下，上海金融法院作为被请求承认和执行法院，在该案涉公共政策的问题上需要对三个层次的问题作出判断：一是中国反制裁措施以及阻断立法是否属于公共政策；二是案涉裁决中的法律适用是否违反中国反制裁法或阻断法；三是相关制裁措施的涵盖范围如何确定。对于第一个问题，上海金融法院在该案裁定中并未予以讨论和阐明。对于第二个问题，该法院认为，被申请人并未提供证据证明案涉裁决中适用的法律是《阻断办法》的禁止对象，故该案与《阻断办法》所规定的外国法不当域外适用并无相关性。从案情看，该案争议本身确实并不属于《阻断办法》的适用范围，《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》第2条规定：“本办法适用于外国法律与措施的域外适用违反国际法和国际关系基本准则，不当禁止或者限制中国公民、法人或者其他组织与第三国（地区）及其公民、法人或者其他组织进行正常的经贸及相关活动的情形。”该案并未涉及外国法律和措施的不当域外适用，万达公司系以“仲裁员被中国政府制裁”和其为“从事影响中国社会民生工程的液化气管道业务企业”为由，申请人民法院适用《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》拒绝承认和执行案涉裁决。但鉴于涉制裁案件的高度敏感性，司法机关是否有权在案件审理过程中直接认定《阻断办法》禁令清单的范围，这一问题值得思考。对于第三个问题，该法院认为，外交部制裁公告并未明确对英国埃塞克斯园大律师事务所的制裁是否涵盖该所旗下律师，且制裁决定作出时该案涉仲裁裁决已完成，故不存在《纽约公约》第5条规定的不予承认和执行的情形。该法院并未仅因案涉裁决仲裁员受到外交部制裁，就以“反制裁”为名认定裁决的执行违反公共政策，体现了中国在公共政策问题上一贯审慎的司法立场。但它明确认定，外交部制裁对象仅针对该律师事务所而非其律师，这一观点值得商榷。需要强调，对外交部制裁措施含义的解释属于外交事务。外交事务在层级上属于中央事权，在性质上属于行政权，法院（特别是地方法院）无权对之展开“司法解释”。不仅如此，对制裁措施加以一定“模糊”处理是各国通行做法，这有利于增强相关制裁措施的震慑力。该法院未经反外国制裁相关工作机制确认，即以司法裁定的方式认定制裁律师事务所不等于制裁该所律师的做法在法理上存在缺陷，在实践上会不当减损中国外交部制裁措施的效力。
可见，由于中国反制裁法律体系建立时间不长，在反制裁法律法规的司法适用中，法律规定与实践需求尚未完全匹配。事实上，在涉及单边经济制裁的仲裁裁决公共政策司法审查中，中国司法机关正面临一系列新问题，具体包括：应如何把握涉制裁仲裁裁决司法审查中适用公共政策的基本原则；中国反制裁法律法规是否应当构成中国的公共政策；个案中如何合理地解释和适用公共政策，等等。对于这些问题，在理论上有必要予以厘清，在实践中亦需通过出台司法解释、司法指引等方式，进一步明确反外国制裁法律法规司法适用的合理尺度。
（二）中国涉制裁仲裁裁决公共政策审查路径的明晰和完善
当今世界正处于百年未有之大变局的加速演进期，国际形势复杂多变，大国博弈与阵营对抗加剧，全球治理面临严峻挑战。中国司法机关应从公共政策司法审查的长期立场和实际需要出发，秉持尊重国际多边机制的一贯立场，选择性借鉴域外做法，探索宽严适当的司法审查原则，形成在反制外国制裁、捍卫国家利益和维护国际商事仲裁制度、营造良好涉外法治环境之间实现平衡的有效路径。
1.在对外国制裁的司法反制中坚持审慎适用公共政策保留的基本原则
由域外实践观之，制裁发起国和受制裁国在仲裁裁决司法审查中的公共政策问题上，往往呈现不同的立场和走向。与美国、俄罗斯不同，中国在制裁和反制裁问题上面临不同情势。一方面，中国一贯反对非法单边制裁，采取反制裁措施是维护国家利益的被动应对之举。简单地借鉴美国法院做法，以维护国际商事仲裁制度发展为由过度自我设限，僵化排除中国反制裁法在仲裁裁决司法审查中的作用，显然不利于中国反制裁立法意旨的实现。另一方面，虽然极端承压下的俄罗斯反制裁措施及成效一定程度上可为中国提供参考和借鉴，但也要看到其特殊背景下的司法做法对国际商事仲裁的过度介入可能使国际投资者和商事交易主体对俄罗斯的营商和法治环境产生疑虑，导致其丧失更多长期发展机会。可见，简单仿效美国强调在公共政策问题上的自我克制，或者仿效俄罗斯过度扩大对公共政策的适用，都不是中国的最优选择。
近年来，中国持续推进涉外领域立法，加快构建反制裁法律法规体系，强化以法律手段反制外国制裁。同时，中国一直严格遵守和善意履行已经缔结或参加的国际条约，坚定维护以国际法为基础的国际秩序。人民法院在国际商事仲裁领域审慎适用公共政策保留不仅是中国尊重国际多边机制、认真履行国际条约义务的体现，也有助于中国在单边经济制裁肆意蔓延、多边贸易体制和全球经济秩序受到严重冲击的乱象下，继续稳步优化营商环境、提升涉外法律服务水平、增强在国际经贸领域的核心竞争力。
2.明确反制裁法律法规在公共政策问题上的适用空间
在涉及制裁的场景下，被申请承认和执行的仲裁裁决很可能适用了中国反制的外国单边制裁或者应阻断适用的外国法律和措施，《中华人民共和国反外国制裁法》（下称《反外国制裁法》）和《阻断办法》等反制裁法律法规是否构成公共政策规范，遂成为判断有关裁决的承认和执行是否违反中国公共政策的关键前提。
就《反外国制裁法》而言，学界已经从国际条约适用、习惯国际法规则以及条文设计等多个角度论证该法符合《国家责任条款草案》关于反措施的限制性要求，具有国际法上的合法性和正当性。《反外国制裁法》是中国反制裁法律体系的核心，明确规定中国有权针对违反国际法和国际关系基本准则、干涉中国内政的外国歧视性限制措施采取相应的反制措施，其目的是维护国家主权、安全、发展利益，保护中国公民、组织的合法权益，任何组织和个人均不得执行或者协助执行外国国家对中国公民、组织采取的歧视性限制措施。参见《中华人民共和国反外国制裁法》第1条、第3条、第12条。该法及其反制裁措施作为国家重大利益和外交政策的法律表达，显然属于中国国际公共政策的范畴。2025年3月23日，国务院公布施行了《实施〈中华人民共和国反外国制裁法〉的规定》（下称《实施规定》）。《实施规定》以《中华人民共和国对外关系法》《反外国制裁法》等法律为上位法依据，根据反制裁形势发展的需要，进一步扩充了中国反外国制裁法律法规的适用范围，还对中国反制措施和反制程序进行了细化完善，进一步强化了部门间协同和反制措施的执行落实。作为《反外国制裁法》的配套性法规，其立法意旨与《反外国制裁法》一脉相承，同样应属于中国公共政策的范畴。
《阻断办法》是专门用于阻断外国法律和措施不当域外适用的反制裁法规。依之，有关部门可经相关工作程序及授权，发布不得承认、不得执行、不得遵守有关外国法律与措施的禁令。由中央国家机关有关部门参加的工作机制在评估有关外国法律与措施是否存在不当域外适用情形时，主要考虑其是否违反国际法和国际关系基本准则，是否影响中国国家主权、安全、发展利益以及中国公民、法人或者其他组织合法权益等。上述考虑因素与前文所述最高人民法院明确的中国公共政策的范围存在高度重合性。然而，由于《阻断办法》在性质上仅为部门规章，根据《立法法》的相关规定，将《阻断办法》纳入中国公共政策规范并据此在必要时拒绝承认和执行外国仲裁裁决存在上位法依据缺失的问题。《反外国制裁法》颁布实施后，这一问题得到解决。该法明确规定，其他法律、行政法规、部门规章等均可针对任何危害中国主权、安全、发展利益的行为采取必要反制措施。这一授权性条款，在国家立法层面为中国构建体系完备、层级和形态多样的反外国制裁体系提供了法律依据，解决了此前部分涉及反制措施的法律效力层级不足的问题，增强了中国反外国制裁法律措施的协同性和反外国制裁法律斗争的灵活性。
值得注意的是，从中国既往司法实践看，违反行政法规和部门规章的强制性规定并不当然构成对中国公共政策的违反。不过，上述立场不应理解为行政法规和部门规章必然不构成中国的公共政策规范。对公共政策的判断，首先应考虑相关法律法规所维护的是否为国家重大利益、基本政策、基本道德或法律原则。对于《实施规定》《阻断办法》这类关涉国家主权、安全、发展利益的反制裁专门领域的行政法规和部门规章，人民法院将其纳入中国公共政策规范具有合理性。此外，允许法院维护本国重大政治利益，是确保《纽约公约》适应国际政治变化并持久发挥作用的必然选择。着眼当前中国面临的反制裁形势和未来司法实践的需要，最高人民法院应尽快制定司法政策，明确《反外国制裁法》及其《实施规定》和《阻断办法》构成公共政策规范，以便人民法院在涉及单边经济制裁与反制裁的案件中掌握尺度，稳妥处理中国反制裁法和阻断法的司法适用问题。此举既是维护国家核心利益的必要手段，也不违反《纽约公约》的立法意旨。
3.合理解释和适用公共政策
根据当前国际形势和人民法院在处理涉制裁案件时面临的实际问题，中国应着眼长远，就涉单边经济制裁仲裁裁决承认和执行形成合理、宽严适当的公共政策解释和适用思路。
一是谨慎确定中国相关部门采取反制措施的实施范围。反制裁和阻断立法涉及国家公共利益，其适用和解释应视国际形势的发展而保持必要的灵活性，这是各国反制裁和阻断立法的普遍共性。当前，中国反制裁法律体系建设仍在持续推进和完善中，外部环境复杂多变，存在相关反制清单和阻断禁令滞后和不断调整的可能性。人民法院对《反外国制裁法》及其《实施规定》和《阻断办法》的司法适用，特别是在确认有关情形是否属于中国反制的外国制裁或者阻断适用的禁令清单范围时，应综合考虑中国法律规定和国际形势等因素，避免简单、机械地“唯禁令清单是瞻”；必要时，人民法院可通过有关工作机制征求相关业务主管部门的意见后，将有关意见一并纳入裁判考虑，参见《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》第4条。避免因相关部门暂未公布或未及时调整相关清单和禁令等技术原因，使中国反制裁法律法规的立法意旨落空。
二是注意中国反制裁法律法规在国际商事仲裁裁决司法审查个案中适用的必要性。涉单边经济制裁的国际商事争议往往比较复杂，外国歧视性限制措施的适用未必是仲裁中的决定性因素，司法审查对争议事实以及是否违反公共政策的评估和裁判还需要考虑比例原则，即外国歧视性限制措施对裁决的作出发挥了多大作用、裁决是否以及在多大程度上违反中国的反制裁措施、这种违反是否必然构成违反公共政策以及所涉及的是社会公共利益还是个体利益等。基于反制裁与公共政策保留制度的双重复杂性，在涉及单边经济制裁的仲裁裁决司法审查中，人民法院应参考既有处理模式，将反制裁法律法规的适用作为底线方案，如存在其他可以拒绝承认和执行的事由，则不宜以反制裁法律法规为依据适用公共政策保留，避免对国家外交政策造成干扰。但是，如相关裁决系依《反外国制裁法》确认的外国制裁或依《阻断办法》确认的外国法律和措施为主要法律依据作出，且承认和执行之将明显违背中国反制裁法律法规的立法意旨，则人民法院应以其违反社会公共利益为由，拒绝承认和执行之。
三是在案涉外国单边经济制裁旨在限制中国核心产业发展且影响中国重大权益的情况下，人民法院可以考虑适用公共政策保留。近年来，美国等国家持续对中国半导体、量子计算机和人工智能等关键核心技术产业“卡脖子”，不断加大打压、遏制和围堵力度，严重损害中国合法权益、严重阻碍国际科技交流与经贸合作以及全球产业链供应链的安全顺畅运转。在此背景下，人民法院可参考俄罗斯法院在前述“佩萨轨道车辆公司申请执行瑞典斯德哥尔摩商会仲裁院裁决案”中的做法，即如果有关外国制裁的影响超越一般企业的个体利益而直接影响中国重大发展利益，人民法院可以其违反中国社会公共利益为由拒绝承认和执行。
四是作出裁决的仲裁员如为中国制裁对象，承认和执行该裁决不必然违反公共政策。就涉及单边经济制裁的案件而言，仲裁员存在偏见确有可能影响其公正性和独立性，但在审慎适用公共政策的基本原则下，人民法院不宜仅因仲裁员受到中国制裁，就拒绝承认和执行由其作出或参与作出的裁决。遇此情形，人民法院应综合考量有关仲裁员的具体言行、仲裁庭组成、相关信息是否向当事人披露、裁决作出和相关仲裁员被列入制裁清单的时间关系、裁决是否明显存在偏见并导致中国当事人的权利受损等因素，对承认和执行有关裁决是否确实会违反中国社会公共利益进行客观评估。此外，参照中国既往司法审查实践，如果仲裁程序中存在违反程序公正情形，可依据《纽约公约》第5条第1款予以拒绝承认和执行，不必再适用公共政策保留。
五
结语
当前，中国面临的国际环境日趋严峻复杂，一些国家持续加大对华经济制裁的力度和广度，企图遏制中国发展。随着中国反制裁法律体系建设和涉外法律斗争的推进，人民法院有必要对涉制裁仲裁裁决的承认与执行进行合理的司法审查，以确保不因承认和执行有关外国仲裁裁决而违背中国反外国制裁法律法规的立法意旨。同时，国际仲裁裁决的便利执行是仲裁制度发展的关键，也是国际经贸合作持续深化的重要保障。因此，中国在坚决推进涉外法律斗争的同时，应当平衡好司法和仲裁之间的关系，把握好司法监督的适度性。在涉制裁仲裁裁决的承认和执行司法审查中，人民法院应合理设立解释和适用公共政策的尺度，形成宽严适度、有原则也有例外的司法审查路径，更为稳妥慎重地维护中国国家、公民、组织的合法权益，实现中国反制外国制裁和营造良好涉外法治环境目标的平衡推进。
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《国际法研究》2026年第2期目录
【专稿】
1.国际投资仲裁司法审查：中国立场检视与制度构建
刘敬东
【单边经济制裁研究】
2.美国经济制裁域外效力的实现路径与法律应对
孙南翔
3.金融“去中心化”场景下美国制裁的权力重塑与规范变迁
——从依赖、反规避到架构性权力
郭华春
4.论涉单边经济制裁仲裁裁决承认和执行的公共政策审查问题
霍政欣、陈静
【国际法院咨询意见研究】
5.法理阐发与规范协调：国际法院“以色列对联合国等第三方实体的义务案”评析
梁卓
6.从国际法院气候变化问题咨询意见看“禁止损害”的法律地位
何丹、苟海波
7.国际刑法中间接共同犯罪的规范扩张与理论移植之批判
金欣如、刘大群
8.《马拉喀什条约》视域下阅读障碍者著作权合理使用的国际立法比较及中国方案
吴高
9.国家管辖范围以外区域海洋生物多样性损害救济的新发展与中国因应
刘洪岩、王雨阳
10.外国驻华外交领事机构中国籍雇员管理的制度建构
钟佳、孔得建、王佳
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