辑疆·建势·定制———清代西藏行政区划体系的建构与演进（上）|康熙|清廷|蒙古|行政区划|辑疆|雍正

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摘要：清代西藏行政区划体系是指清代中央政府在西藏地区逐步建立的包含高层政区、统县政区与县级政区的层级化行政管理结构。文章基于官修典章、舆图与地理志书，结合满汉藏多语种档案，通过制度史与历史地理学的综合分析，系统梳理了西藏政区从和硕特时期的间接管辖到乾隆末年行政建制定型的完整历程。清代西藏行政区划的建构，始于顺康时期以“辑疆”为主导的边界厘清与间接统辖，继之以雍乾之际通过“建势”确立驻藏大臣体制并构建直接行政框架，最终在乾隆末年实现以“定制”为特征的体系化整合，全面推行“营”制基层政区。这个过程不仅标志着西藏在行政体制上被彻底纳入国家治理体系，更揭示了清代边疆治理从因俗而治向制度化整合转型的历史路径，为理解统一多民族国家的形成与边疆治理模式演进提供了重要参照。

关键词：行政区划；清代西藏；驻藏大臣；政区建制

一、问题的提出

乾隆十五年（1750），西藏珠尔默特那木札勒事件的消息传抵清廷，立时引起朝野震动。面对突然的边疆危机，乾隆帝雷霆震怒的首重考量，并非局限于惩办祸首、平息事态，而是直指国家治理体系的核心。他提出了一项极具颠覆性的构想：

我想应在拉萨建一汉式大城，设置一员管理藏民的总督和一员提督率兵一万驻扎，并委派征收赋税和审理诉讼的道宫、知府、知县等官员，西藏的一切大小事务均由汉官处理。

此举表面意在更易职官，实则企图将完整的行省制度移植于西藏，从根本上重塑行政治理结构。乾隆帝的设想尽管因过于激进而很快被清廷中央政治决策层忽视，甚至仅散见于私人记述。但仍旧能够清晰地说明，在国家统治者的潜意识中，行政区划的建置是实现对疆域有效治理最为根本的制度基石。

行政区划作为国家权力在疆域空间中的制度性安排，历来是中央政权实施有效治理的基础。在清代西藏政治制度史的研究领域，学者们对行政体制的关注多体现于两个相互关联的层面：多数着眼于职官体系与行政组织的运作机制，旨在阐释清廷在西藏的治理方式；其他研究则致力于厘清“宗”“谿”等基层政区的地理方位，以期复原特定时期的政区地理格局。前贤虽然在不同层面推动了认识的深化，但或偏重于静态的空间复原，或局限于行政建制的制度描述，对于清代西藏行政区划体系如何逐步构建，又如何随国家治理的推进而不断演进的整体脉络，尚缺乏系统梳理。正因如此，以时间为序，厘清西藏行政区划从初步确立到不断完善的整体脉络，不仅有助于揭示其自身层级、边界与治所等要素的演变逻辑，更能清晰展现西藏在行政建制层面逐步融入清代国家治理体系的历史进程。

二、辑疆：和硕特汗廷时期的政区体系与演进

在顺治朝至康熙朝前期，清廷对前明“两京十三布政司”旧域的治理，始终处于行政管理制度逐步拓展与体系调适的阶段。从行政区划来看，直至康熙二十二年（1683）设立台湾府，全国政区格局的主体框架才基本定型；在行政组织层面，康熙六年（1667）后，中原地域逐步确立十八个省的高层政区，形成由巡抚统领、布政使司与按察使司分工协理的地方政府体系。在完善“十八省”行政管理体系的同时，清廷持续推进对广袤边疆地区的行政统合与制度构建。其中，对蒙古各部的逐步统辖与管理体制的建立，构成了清代边疆经略的主线。该进程发端于天聪二年（1628）清军进击察哈尔部，至乾隆二十二年（1757）平定阿睦尔撒纳叛乱，标志着清廷在蒙古地区建立起稳定的行政控制体系。

在构建边疆行政体系的过程中，清廷对漠西厄鲁特蒙古和硕特部及其控制的青海、西藏地方的治理尤为典型。该部辖域幅员辽阔，民族构成复杂，宗教格局多元，清廷在确立行政管理体制时历经多次制度调适，逐步形成了分层施治的治理模式。顺治九年（1652），顺治帝册封固始汗为“遵行文义敏慧顾实汗”，命其“益矢忠诚，广宣声教，作朕屏辅，辑乃封圻”。所谓“辑乃封圻”，实指辑宁封疆，清廷借此在政治上确认了固始汗所领和硕特汗廷对青藏地区的管辖权，也从法理上将青藏高原纳入清朝的统辖体系。

为强化对边疆行政界域的管理，清廷在此后开始系统关注和硕特部辖域与陕、川等总督辖区的划界问题，并先后于顺治十三年（1656）、康熙二年（1663）及五年（1666）专谕申斥青海诸部的越界行为。清廷如此重视边界的厘清，表面理由在于防止“胡汉混淆”，避免“胡作非为、犯上作乱”；其深层意图，实为通过差异化的行政区划设计及相应的制度安排，强化中央集权，维护边疆秩序，亦即顺治帝所言“分疆别界，各有定制，是以上不陵下，下不侵上”。在该治理思路推动下，康熙十年（1671），清廷正式勘定陕西与和硕特部的行政界址；三十五年（1696），复由清廷主导查勘打箭炉，明定以大渡河作为管辖界线，从而在地理与制度层面，确立了中央政权与和硕特地方势力之间的统属疆域范围。

据康熙朝《大清会典》记载，清廷通过将府厅州县、都司卫所、满蒙八旗与部落分隶于六部、盛京六部及理藩院，以差异化的行政设计理念与行政区划体系，构建起国家的空间政治秩序。所有归附的蒙古部落“悉隶版籍，视犹一体”，统由理藩院管辖，并按其建制程度分为两类：一为编旗设佐的外藩四十九旗，由宾客清吏司管理;二为仍维持原状由柔远清吏司负责的喇嘛、厄鲁特、喀尔喀等部落。政书中对后者的记载零散简略，仅以“厄鲁特顾实汗”等名目提及个别首领，缺乏对其组织、辖境与制度的系统记录。这与漠南蒙古“六盟四十九旗”被完整纳入典章、形成“理藩院—盟—旗”垂直体系的情形形成鲜明对比。这种差异反映出，清前期除固始汗所属部众外，多数漠西、漠北部落尚未与清廷建立制度化的领属关系，其在国家行政体系中的地位仍属模糊过渡阶段。

作为漠南蒙古以外最早被明确纳入清代行政管辖的地域，和硕特汗庭辖域在国家行政区划体系中的定位是值得讨论的。顺康时期是清代政区制度探索与调试的关键阶段，即便在“十八省”区域，也普遍存在督抚辖区（监察区划）与布政使司辖区（民政区划）相互调适的现象；而在行政区划相对成熟的漠南蒙古，则已基本确立“六盟四十九旗”的特殊政区结构。参照周振鹤所提出的政区命名体系，旗在层级上大致相当于中原的县级政区，而盟则类似于统县政区，但并不具备完整的行政属性。盟与旗之间并非严格的行政隶属关系，盟的主要职能集中于“三年一会，清理刑狱，编审壮丁”等事务，其性质更接近监察区。从政区形态来看，盟的行政建制相对薄弱，可界定为“虚级政区”。此外，《会典》所说的“四十九旗”仅为各旗统称，并未构成实际的高层政区，各旗分隶诸盟，理藩院直接对接盟、旗两级机构。这种“两层区划”体制，既延续了蒙古部落的组织形态，又将其纳入中央集权体系。盟级权力的虚化，使清廷得以通过理藩院直接掌控地方事务，实现有效治理。

与此形成对比的是，清廷对和硕特辖境的行政整合则体现出明确的自上而下特征。清廷在敕授和硕特首领“庶邦君长”政治合法性的同时，也将其辖境纳入“庶邦”体系，确立了它在国家行政区划中的隶属地位。如前所述，清廷随后将治理重心置于厘清和硕特辖境与陕西、四川等高层政区间的行政边界，以明确管辖范围与权力层级。在这个过程中，清廷与青海和硕特诸部间的行政互动尤为值得关注。康熙元年（1662），青海蒙古部众以边界未清为由发动掠扰，清廷遣使交涉时，诸部以汗廷青海总管达赖巴图尔赴藏为由不予接洽，甚至拒跪敕谕，称“跪拜接旨有强人所难之嫌”。对此，五世达赖喇嘛专折疏解，解释青海蒙古等部“从未领过类似敕书”，故未依制回复，并无“悖慢之心”，同时赞颂康熙“内外均已统一，遣纠正错误之使臣，仁爱之心，甚善”。

从政治学视角剖析，上述记载揭示的制度特征主要体现于两方面：首先，和硕特汗廷与清廷之间构成典型的中央与地方行政组织隶属关系。其确立依据主要体现在两方面：和硕特各级官员普遍承认清廷的统辖权威，显示出对中央政权合法性的政治认同；清廷通过皇帝诏令及理藩院等中央机构直接行使对和硕特辖境的行政管理权，体现了其作为清廷下属地方政权的实质。在清代政区体系中，作为统辖青藏高原的地方政体，和硕特汗廷所辖区域在行政层级上属于高层政区范畴。然而，这一政区有别于政令直达的直辖区，是实行间接统治的特殊类型。间接统治区通常保留较大自治空间，中央政令主要通过地方代理人推行，不直接干预基层治理。康熙元年青海诸台吉明确表示仅接受与和硕特汗廷对接，拒绝直接执行清廷指令，正是间接统治体制的典型体现：清廷通过和硕特汗廷实施治理，而汗廷在其辖境内享有实质性自治权。

在康熙六十年（1721）以前，和硕特汗廷辖域在国家行政区划体系中的地位基本维持稳定。正如康熙帝在赫寿等人赴藏测绘时为安抚拉藏汗所言：“来时对喇藏讲明，皇上打发我们到此，原非为得藏里土地人民，亦非有他意。”此言明确反映出，清廷在当时仍将和硕特汗庭视为具有相当政治自主性的地方政权。尽管自雍正朝起清廷逐步加强对青藏地区的行政整合，但制度层面的调整明显滞后。直至雍正十年（1732）纂修《大清会典》时，其典章表述仍延续旧制：“蒙古诸部喇嘛、厄鲁特、喀尔喀视四十九旗为外”，尚未及时反映和硕特行政地位的实际变化，体现出国家典制更新相对于治理实践所具有的滞后特性。

那么，和硕特汗廷在其统治区域内构建了怎样的行政区划体系？成书于1822年的《西藏王统世系》（rGyal rabs chos vbyung）是由时任八宿寺法台所撰写的传统教法史著，尤其以关注清代西藏地方的政权建置与权力更迭著称，按书中所载和硕特统治初期的行政架构大致如下：

卫藏各区所属农牧各地、康区所属居民木门人家，皆受政府治理，而以帐为家者之牧民，以及北方青海多个蒙古万户则归汗王亲自统辖。向青海和康区中部委派代理官员，在康区中部设置总理个人、官府和寺院三方事务之总管。

由此可见，和硕特汗廷在构建其治理体系时，依据卫藏、青海与康区等地的地域与社会特征，采取了差异化的行政模式。该体制融合了农牧分治、直接统辖与委托管理等多种方式，呈现出多层次、结构化的政区特点。根据罗布等人的研究，和硕特汗廷在统治初期行政范围主要包括康区、八台吉驻牧区等青海地域，以及由甘丹颇章实际治理的西藏地区。需要强调的是，这种政区格局并非固定不变，而是随着和硕特汗廷对青藏高原控制力的消长而不断演进，体现了边疆政权在空间组织上的动态调适。

甘丹颇章政权的辖境渊源，可追溯至固始汗仿效忽必烈向八思巴奉献供养故事。据《五世达赖喇嘛传》所载，藏历第11饶迥阳水马年（1642），固始汗仿薛禅皇帝忽必烈向八思巴奉献大供例，将世尊释迦牟尼舍利等众多贡品以及包括日喀则在内的“吐蕃十三万户（bodkhri skor bcu gsum）”全部供养给五世达赖喇嘛。“吐蕃十三万户”通常又被写作“乌斯藏十三万户（dbus gtsang khri skor bcu gsum）”。从空间范围上来说，应当仅限于不包括阿里在内的传统卫藏地区。和硕特汗廷初期，五世达赖喇嘛以委托第巴·索南群培负责“吐蕃十三万户”行政管理事务的形式，组建了和硕特汗廷下的甘丹颇章政权。

为进一步完善行政体系，和硕特汗廷于顺治六年（1649）在喀木（康）地区设立专职蒙古台吉，即《西藏王统世系》所载“总理三方事务之总管（spyi khyab bdag po）”。康熙二十三年（1684），在收复包括拉达克在内的阿里地区后，汗廷亦仿此制，派遣蒙古台吉出任总管，统理当地行政。由此，和硕特汗廷在以农业为主的传统藏区逐步建立起直接听命于汗廷的行政组织体系，形成了由甘丹颇章管辖卫藏、喀木总管治理康区、阿里总管统辖阿里的三区并立格局。目前学界对喀木、阿里总管的讨论来看，二者最初均由战时汗廷所委任担任军事联军统帅的蒙古台吉出任，继任者未循世袭分封旧制，而由汗廷直接选派。在实际治理中，喀木受青海诸台吉牵制，阿里则受甘丹颇章地方政权制约。故本文认为，两地总管实为汗廷派驻地方的行政机构，其辖区属介于县级与统县政区之间的虚级政区。

甘丹颇章地方政权以及喀木、阿里总管辖区作为传统的农耕区域，沿用了明代帕木竹巴时期的宗谿制度，建立起以农业管理与税赋征收为核心的基层行政体系。这种宗谿行政区划体系形成了散点状的分布模式，广泛散布于各河谷农业区，这是对高原局部宜耕地域分散性的直接反映。其中，“宗”作为行政中心，以城堡形态对周边农区实施管辖；“谿”则为官府直辖的庄园，兼具生产组织与税收职能，体现了行政权力与农业经济的紧密结合。清廷将当地基层行政单位统称为“城（河屯，hoton）”，实际上是对宗、谿两种行政实体的概括性表述。“城”具备实土管辖功能，在层级上近似于县级政区，广泛分布于卫藏、喀木与阿里等地，承担基层行政管理职责。由此可以认为，农耕区此时已经形成了建制不完备但实际存在的“高层政区－统县政区－县级政区”的三级区划架构。

而在青海湖周边的“西海地方”，则凭借其广袤的草原地貌与适宜放牧的自然环境，被固始汗依照蒙古部族文化传统，封赐给和硕特部贵族作为驻牧领地。在此基础上，逐渐形成了以洪台吉为首的青海八台吉会盟机制负责总理军政事务，上承和硕特汗廷的行政指令，下辖左右两翼青海诸台吉的封地，从而构建起一套层级分明的行政管理体系。与此相对应，青海地区也形成了“和硕特汗国－西海－左右两翼－台吉辖区”的四级区划体系。与农耕区域相比，左右翼作为虚级行政区划，既承担了汗廷政令的传达与执行功能，又在基层与具体台吉之间起到了承上启下的作用，从而有效维系了汗庭集权与地方自治之间的平衡。

受和硕特汗廷长期高度自治及文献缺失的影响，清廷对其内部政区体系的认知始终有限。迟至康熙末年，随着清廷为巩固西北边陲并应对准噶尔势力的再度扩张发动第二次驱准战争，为系统勘察青藏高原政区格局提供了历史契机。清廷借军事推进之机，对和硕特辖境展开系统的政区地理调查，编制出《皇舆全览图》《喀木地方一统志》等一批具有重要史料价值的满文舆地图志。这批文献为复原康熙五十八年（1719）前后和硕特汗廷的政区格局提供了关键依据，使本文得以复原出该时期较为完整的政区地理格局：康熙五十八年，和硕特汗廷辖区作为清朝疆域内的高层间接政区，下辖甘丹颇章政权辖区、西海八台吉辖区两个统县政区，以及喀木总管辖区和阿里总管辖区两个介于统县政区、县级政区间的虚级政区。其中甘丹颇章政权辖区领有拉萨巴、得秦河屯等47个县级政区，喀木总管辖区领有巴河屯等13个县级政区，阿里总管辖区领有布拉母衣达克拉河屯等5个县级政区。（见图1）

三、建势：1721—1793年西藏的政区体系与演进

康熙五十九年（1720）清军将准噶尔势力逐出西藏后，经过近两年的政策酝酿，清廷决定以众噶伦共同理政的体制取代原有的和硕特汗王制。从行政区划演变的角度看，清廷此举实际上在法理与制度层面正式废除了和硕特汗廷辖区的高层政区建置。尽管当时青海和硕特部仍有部分台吉率军驻藏，但清廷并未延续汗位继承传统，而是将行政管理权授予在驱准战争中功绩卓著的卫藏贵族康济鼐、阿尔布巴等人，分别封授贝子、辅国公等爵秩。有研究指出，该时期西藏的军政事务实际由西藏本土贵族、满蒙驻防将领等共同组成的“西藏会议（bod ljongs tshogs vdu）”协同处理。从行政实践来看，清廷此时已将日常行政事务交由以康济鼐为首的噶伦负责。

据康济鼐奏文自述：“蒙大将军阿哥王交下上谕，令小人我管理噶伦之事，第巴阿尔布巴、鲁木巴奈等共同办理土伯特之事。”可见西藏政务已由众噶伦组成的地方政府具体承担。同年九月，清廷刊布康熙帝钦撰《御制平定西藏碑文》，虽明为宣扬平定准噶尔之役的合法性，实则旨在从法理层面确立清廷对西藏的直接管辖权，构建独立于和硕特体系之外的行政建制。该碑文的颁布，标志着“西藏（Bod yul，Waegi dazang，Töbed）”作为单一行政区划的专名与地位在制度上得以确立。因此，本文认为，随着西藏地方政府的组建与“西藏”专有政区名称的法定化，自康熙六十年（1721）起，“西藏”作为一个正式的高层政区已告成立。

对此反应最为强烈的当属青海和硕特亲王罗卜藏丹津。他出身贵胄，实力与威望冠绝青海诸台吉，本为继承汗位的首选。然而清廷一系列施政举措彻底打破其预期。随清军入藏驱准、静候敕封的罗卜藏丹津最终失望东归，并于雍正元年（1723）自封为“达赖浑台吉”，意图恢复和硕特汗廷统摄青海、西藏的旧制：

时罗卜藏丹津以青海、西藏本系和硕特蒙古部属，而己为顾实汗嫡孙，乃阴约准噶尔部策妄阿拉布坦为援，觊复先人旧业，命所属各仍旧号，不得复称朝廷封爵，而自称达赖浑台吉以统之。

雍正二年（1724），年羹尧平定青海，清廷遂颁《御制平定青海告成太学碑》，明示“仰承先志，底定青海”，并设钦差总理青海蒙番事务大臣，专司青海行政。与此同时，清廷将康熙所撰《御制平定西藏碑文》以汉、藏、满、蒙四体重刊，立于布达拉宫前。此类边塞纪功碑的树立，既有宣示统一多民族国家构建的意图，亦具有强化统治合法性的政治功能。青海、西藏两碑的并立，以及各自行政管理体系的分别建立，标志着原和硕特汗国辖境被清廷正式析分为西藏与青海两个互不统属的高层政区。这一举措不仅将边疆地域直接纳入中央政区体系，也通过碑铭与行政建置将清廷的统治正统性宣告于疆域内外诸族。

首任西宁办事大臣达鼐的职衔全称为“总理西海夷番等处地方增为散秩大臣兼副都统”，表明其身份为清廷中央派出的专职大员，所辖区域实为具有专区性质的虚级政区。与之相较，同期西藏主政者虽获清廷爵位封赏，却未获正式行政职衔。至雍正三年（1725），清廷在勘定川、滇、藏行政界域的同时，正式任命康济鼐为西藏最高行政长官：“特简授贝子康济鼐为总理，噶伦阿尔布巴为协理，着二人掌办藏事。”次年正月，针对达赖喇嘛提请中央派遣官员协理藏务的奏请，雍正帝明确重申康济鼐作为“总理噶伦”，系经中央政府认可的最高地方行政长官：“康济鼐等办理藏务，与朕所派官员无异”，强调除特殊情形外，无需另遣专员。至此，西藏正式成为由清廷直接管辖的实级高层政区。其地方行政体系与中央之间建立起明确的隶属关系，而总理噶伦作为地方最高行政长官，其职权亦完全源自中央政权的正式授权与制度性认可。

需要指出的是，自雍正朝重新任命“噶伦”以来，清廷即将其纳入札萨克体系框架，作为地方行政制度的重要补充，并授予“札萨克一等台吉噶伦”的复合职衔。雍正帝在任命康济鼐等人为首任噶伦时，已明确其作为中央政府直接委任的地方最高行政长官，并赋予其民政、司法等多项职能。雍正四年（1726），已封贝子的康济鼐曾奏请辞去噶伦职务，朝廷在批复中明确区分二者性质：“封为贝子，给食俸禄，授为噶伦，令办藏务”，反映出爵位与行政职官分属不同体系。同年，钦差鄂齐亦严正告诫达赖喇嘛父亲：“凡办诸事，有朝廷命官噶伦，按国家法典，不可看情面”，严禁其干预政务，强化了噶伦作为中央派驻西藏的行政长官角色。

阿尔布巴事件后，清廷虽对主政西藏的颇罗鼐父子屡加爵赏，但其实际职务仍为噶伦。乾隆朝所颁两方满汉藏三体合璧官印：“办理卫藏噶隆事务多罗贝勒之印”与“办理卫藏噶隆事务多罗郡王之印”，均印证该职官体系在雍乾两朝得以延续与巩固。就西藏地方行政建设而言，雍正至乾隆前期虽曾有官员提议推行噶伦分汛驻治的区划改革，但因清廷施政重点在于厘清西藏与周边高层政区的行政边界，此议未获实质推进。这种政策取向反映出清廷在治理西藏过程中，优先着眼于宏观政区界域的划定，而对地方行政结构则暂持沿袭的态度。

自康熙六十年起，清廷在西藏主要通过噶伦制度实行间接统治，完成了高层政区的规划，而在基层行政单元层面则基本沿用了和硕特汗国时期的政区架构。值得注意的是，清廷对西藏的行政管理权主要集中于高层政区范畴，《大清一统志》中的理想化区划方案被纳入《大清会典》，形成国家层面的政区格局描述：

西藏之地有四，曰卫、曰藏、曰喀木、曰阿里，辖六十余城。东至四川边境，西至大沙海，南至云南边境，北至青海，东西六千四百余里，南北六千五百余里，至京万四千余里。

在卫藏战争爆发前，清廷已注意到西藏长期未能实现有效的政治整合。即便在和硕特统治时期，卫、藏、喀木与阿里等区域仍维持相对独立的地方治理模式。这种长期的政治分权格局，导致地方贵族势力间形成错综复杂的利益网络与权力博弈，不仅削弱了整体治理效能，也为地方政权内部埋下深刻的冲突隐患。面对这种局面，清廷在任命康济鼐为“总理西藏事务贝子”、确立其首席行政长官地位的同时，也开始筹划派遣中央官员“监住西藏”，探讨设立由朝廷垂直管理的监察专区的可能性。雍正四年（1726）十二月，雍正帝正式谕示岳钟琪：“廷议差京中大臣官员二人，令你将陕省武弁中出一人同往住藏监察。”

雍正五年（1727）正月，清廷正式派遣“内阁学士僧格、副都统马喇差往达赖喇嘛处”，标志着驻藏大臣制度的建立。与之相应，以“监理藏务”为职能的驻藏大臣监管区亦告形成。该监管区在地理范围上与西藏地方政府辖区重合，层级相当，从而构建起清廷对西藏的垂直管辖体系。然而，由于制度设计上职权界定模糊，驻藏大臣在实际运作中逐渐呈现“位高权轻”的格局。相较于后来主政的颇罗鼐父子，其在地方事务中的影响力较为有限。权力配置的失衡导致马喇等大臣虽居高位，却屡被西藏地方势力所轻视，难以有效履行制度预设的制衡职能。这种体制性缺陷逐步削弱了清廷在西藏的实际控制能力，并为日后珠尔默特那木札勒事件的爆发埋下伏笔。

乾隆十五年（1750）珠尔默特那木札勒事件的爆发，在清廷中枢引起强烈震动，暴露出既有治藏体制在权力制约与行政控制方面的结构性缺陷，促使乾隆帝与朝臣重新审视西藏的行政架构与权力配置，乾隆帝甚至提出了要在西藏建省设督的情绪化的激进构想。当然这样的调整显然与当时西藏的实际政情不符，在受到章嘉·若必多吉劝诫后被迅速放弃，清廷转而采取更为审慎的调适策略。次日，乾隆帝宣谕中外，明确指出：“朕意欲仿众建而分其势之意，另为筹划措置。”

自康熙末年将西藏纳入管辖以来，清廷的治理长期停留在高层政区监督层面，驻藏大臣权责有限，实际控制薄弱。此谕实质上否定了以往委政于西藏地方政府的传统模式，转而以“众建分势”为原则，推动更深层次的权力重构与政区调整，以强化中央的直接治理。十七日，乾隆帝强调此时为“措置转关一大机会”，并重申：“以西藏事必当众建而分其势，目今乘此兵威，易于办理，惟在相度机势，计虑久远，方为万全。”在行政区划方面，他明确“噶伦事务于事权极有关系，必须驻藏大臣管理，呼应方灵”，力求“令自我出，方为扼要”。次日再下谕旨，规定西藏要务“由驻藏大臣会同噶伦办理并钤盖钦差大臣关防，永为定制”。主张将核心事权收归驻藏大臣，并通过设立中央直接控制的行政专区，构建垂直化管理体系，实现从表面节制向实质管辖的转变。

经过反复筹划，清廷在“达赖喇嘛得以专主，钦差大臣有所操持，噶伦不致擅权”三项原则指导下，最终颁布《藏内善后章程十三条》，对西藏政区体制作出系统性调整。据此，驻藏大臣成为名义上的西藏最高行政长官。乾隆后期成书的《皇朝通志》载其职掌如下：

西藏办事大臣二人，司员一人，笔帖式一人，掌西藏之政令，凡噶卜伦、代贲、第巴、堪布皆属焉。有事则与达赖喇嘛定其赏罚，由特旨简派三年更代。

乾隆朝为清代直省制度规范化时期，据《大清会典》规定，直省最高长官督抚为正二品。驻藏大臣虽非正式官缺，未定品级，然通常亦由正二品大员出任，反映出其在清廷治理格局中已被视为高层政区的重要主管。

由此，西藏正式转变为由中央政府直接管辖的行政专区。乾隆朝同期设有驻扎大臣的同类专区还包括喀尔喀军营、阿尔泰乌里洋海、库伦、绥远城、游牧察哈尔及西宁等地。《皇朝通志》曾以按语形式阐释清代设置驻扎大臣专区的治理逻辑：

国初声教旁通讫于四海，蒙古北部喀尔喀三汗同时纳贡，厥后朔漠荡平，庇我宇下，与漠南诸部相等。承平以来，怀柔益远，北踰瀚海、西绝羌荒，西藏、青海诸地并入版图。诸部君长稽首偕来画疆置吏，有如内地，于是统之以重臣、监之以分司，内外相维、大小咸秩，德威远播，疆宇敉宁，岂汉唐以来所比拟于万一哉。

在驻藏大臣统辖之下，西藏地方日常行政事务仍主要由四名噶伦分理。《藏内善后章程》明确规定其职权范围：“凡地方之一些小事务，众噶伦秉公会商，妥善办理外，其具奏折事重务，并边防驿站等紧要事宜，务须遵旨请示达赖喇嘛并驻藏大臣酌定办理”。至此，噶伦已明确成为达赖喇嘛与驻藏大臣下属的地方行政官员。达赖喇嘛作为宗教领袖与世俗统治者，成为其辖境内政教合一体制的实际首脑。与此同时，西藏的政治空间呈现多元结构：班禅额尔德尼、察木多、乍雅、类乌齐、八宿等区域性政教实体，在各自统辖范围内独立行使宗教与世俗治理权，构成西藏地方政区体系中独具特色的宗教型政区类型。

在该时期，西藏的县级行政区划仍以“城（宗谿）”为基本单位。依据各政教属地所辖县级政区数量及其政权建置的等级，可清晰判定其层级结构：达赖喇嘛属地下辖六十城，班禅额尔德尼属地下辖三城，其余呼图克图属地均仅辖一城。（见图2）结合清廷所授予的政治地位，可认定达赖与班禅的辖区属于统县政区，而其他呼图克图属地则为宗教型县级政区。这种“多元一体”的政教格局，既通过权力分散避免了世俗贵族间的直接冲突，又以各呼图克图的势力制衡，对达赖喇嘛的宗教与政治影响形成牵制。该体制在维持西藏政局稳定的同时，既防止因权力集中滋生离心倾向，又未因过度分权导致地域分裂，基本实现了乾隆帝“众建而分其势”的治理目标。

在此次政区调整中，清廷进一步强化了对西藏的战略控制。驻藏大臣被授予对达木蒙古八旗及藏北三十九族地区的直接管辖权，这两处不仅扼守北线入藏要道，更是西藏本土兵源的重要基地。同时，清廷通过理藩院直接参与昌都地区诸呼图克图属地的管辖，几乎全面控制了入藏主干路线。此外，理藩院还掌握对阿里与那曲两处军事防区第巴的任命权。在18世纪北御准噶尔部的战略背景下，上述举措不仅增强了西藏的军事防御能力，也有效阻断了西藏地方势力与准噶尔部潜在的联合可能。通过这些制度安排，清廷在西藏构建起多层级的控制体系，既保障了地方安全，也巩固了中央在藏的主导地位。