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数字中国建设是推进中国式现代化、发展新质生产力的重要引擎。 “ 十五五 ” 规划纲要提出： “深入推进数字中国建设，提升数智化发展水平。” 数字中国建设的边界将不断拓展，从数字基础设施建设、数字产业发展、政务服务、民生保障，到生态环保等各个领域，形成 “ 全域覆盖、协同联动 ” 的发展格局。未来五年，数字中国建设将重点围绕 哪些领域展开？推荐阅读中央党校（国家行政学院）教授汪玉凯在《国家治理》的最新刊文。
核心观点速览
与数字时代相比，数智时代下的数字中国建设将在技术、应用、价值等三个层面实现跃升。
未来五年，数字中国建设将重点围绕数字基础设施、数字技术创新、数据要素利用、产业发展、政务服务、社会治理等重要议题展开，共同构成“十五五”时期数字中国建设的重要框架。
深入实施“东数西算”战略，推动算力资源高效利用与协同发展
算力是数智时代的关键竞争力，是数字中国建设的重要基础设施，也是推动人工智能、大数据等技术创新应用的基础支撑。随着数智化转型的纵深推进，我国算力需求将持续快速增长，深入实施“东数西算”工程，是“十五五”时期强化算力保障的关键任务，也是深入推进数字中国建设的重要举措。
“东数西算”工程是我国重要的国家战略工程，其重点是将东部算力需求有序引导到西部，利用西部的资源禀赋优势，构建数据中心、云计算、大数据一体化的新型算力网络体系，促进东西部协同联动。“十五五”时期需要在现有工程基础上，进一步扩大算力基础设施规模、提升算力质量、优化算力布局，实现算力资源的高效利用与协同发展。具体而言，加快西部算力基础设施建设，依托西部能源优势，建设一批绿色低碳、高效集约的数据中心集群，提升西部算力供给能力，重点发展算力枢纽节点，打造全国一体化算力网络体系；优化东部算力资源配置，推动东部算力需求有序向西部转移，重点疏解东部非实时性算力需求，保留重要实时性算力资源，实现东西部算力互补、协同发展；提升算力网络互联互通水平，加快建设全国一体化算力网络骨干通道，推动不同区域、不同类型算力资源的互联互通，实现算力资源的灵活调度与高效复用。在此基础上，聚焦制造业、服务业、政务服务、社会治理等重点领域，打造一批算力应用示范场景，赋能产业转型升级、政务服务提质增效、社会治理精细化。需要特别指出的是，“东数西算”战略的持续实施，必须加强算力技术创新，突破算力芯片、操作系统、工业软件等关键技术，提升算力竞争力，构建自主可控的算力技术体系；坚持绿色低碳发展理念，推动数据中心绿色化改造，降低算力能耗，实现算力发展与生态环境保护的协同推进。
加快智能体的部署和应用，增强人工智能落地能力
人工智能是智能革命的关键驱动力，也是数字中国建设的重要技术支撑。当前，我国人工智能技术已取得显著进展，但在落地应用方面仍面临技术与场景融合不深入、应用成本较高、专业人才短缺、标准体系不健全等问题。增强人工智能落地能力，加快智能体的部署和应用，是推动数字中国建设向智能化跃升的关键举措。智能体是指针对特定场景、特定业务，具备自主学习、自主决策、自主执行能力的人工智能应用系统，是人工智能技术落地应用的重要载体。“十五五”时期，需要聚焦政务服务、产业发展、社会治理等重点领域，打造一批针对性强、实用性强的垂直智能体，实现人工智能技术的精准赋能。
在政务领域，重点部署决策类、办事类、运转类、监管类、服务类垂直智能体，推动政务运行智能化、政务服务精准化、政务监管高效化。决策类智能体可整合经济、社会、民生等各类数据，为宏观政策制定、重大事项研判提供精准的数据支撑与方案建议；办事类智能体可实现公文处理、会议管理、督查督办等办公流程的全自动化，减轻机关工作人员负担；服务类智能体可通过语音、文字交互，为民众和企业提供实时政务咨询、事项引导服务，提升政务服务体验。在产业领域，重点部署智能制造智能体、智慧供应链智能体、智能服务智能体等，推动产业数字化转型。例如，智能制造智能体可应用于制造业生产、研发、管理等环节，实现生产流程自动化、质量管控智能化、供应链优化高效化；智慧农业智能体可实现精准灌溉、智能施肥、病虫害智能预警等功能，提升农业生产效率与质量。在社会治理领域，重点部署公共安全智能体、生态环保智能体、应急管理智能体等，推动社会治理精细化、高效化。例如，生态环保智能体可实时监测空气质量、水质等环境数据，及时预警环境污染隐患，推动生态环境治理提质增效；应急管理智能体可自动接收、处理各类应急信息，优化救援路线规划和资源调配，提升应急响应效率。
增强人工智能落地能力，需要做好三方面工作：加强人工智能技术与场景的深度融合，立足不同领域、不同行业的实际需求，开发个性化、定制化的智能体解决方案，避免技术与应用脱节；完善人工智能标准体系，明确智能体的技术规范、应用标准、安全标准，推动智能体的标准化、规范化发展；加强人工智能专业人才培养，构建“高校培养+企业实训+社会培训”的人才培养体系，培养一批兼具技术能力与应用能力的复合型人才，为智能体的部署和应用提供人才支撑。此外，还要加大对人工智能中小企业的扶持力度，推动人工智能产业集群发展，为智能体的全面部署和应用提供产业支撑。
4月19日，齐天大圣队自主人形机器人选手“闪电”在比赛中冲线。新华社记者 张晨霖 摄
加快关键核心数字技术突破，抢占科技和产业发展制高点
关键核心数字技术是数字中国建设的重要驱动力。我国数字技术发展面临着全球技术竞争加剧、技术“卡脖子”、技术创新与应用融合不深入等挑战。聚焦数字中国建设需求，“十五五”时期要重点突破五大类关键核心数字技术：算力技术，重点突破算力芯片、操作系统、工业软件等“卡脖子”技术，提升算力竞争力，构建自主可控的算力技术体系；人工智能技术，重点突破大模型、深度学习、自然语言处理、计算机视觉等技术，提升人工智能技术的智能化水平与场景适配能力，推动人工智能技术从“弱智能”向“强智能”转型；数据治理技术，重点突破数据加密、数据脱敏、数据确权、数据溯源等技术，完善数据治理体系，保障数据安全与数据价值实现；网络通信技术，重点突破6G、星联网、工业互联网等技术，构建“天地一体”的网络架构，提升网络通信的速率、稳定性与安全性；新兴数字技术，重点布局量子计算、脑机接口、元宇宙等未来产业技术，抢占未来数字技术竞争制高点。
加快关键核心数字技术突破，需要构建“政府引导、企业主导、产学研协同”的创新体系。强化政府引导作用，加大对关键核心数字技术研发的投入力度，设立国家级数字技术创新专项，支持企业、高校、科研机构开展原创性、引领性科技攻关；发挥企业主导作用，鼓励龙头企业加大研发投入，牵头组建创新联合体，整合产业链上下游资源，推动技术创新与产业应用深度融合，实现技术成果快速转化；加强产学研协同创新，推动高校、科研机构与企业建立长期稳定的合作关系，共建研发平台、联合培养人才，促进技术创新与人才培养协同推进。同时，要加强国际技术合作与交流，在开放合作中提升自主创新能力。一方面，积极引进国际先进数字技术，开展技术交流与合作，吸收借鉴国际先进经验；另一方面，推动我国数字技术“走出去”，参与全球数字技术标准制定，提升我国数字技术的国际话语权。此外，还要完善技术创新激励机制，加大知识产权保护力度，激发创新主体的创新活力，营造宽容失败、鼓励创新的良好创新生态。
深入开展“数据要素×”行动，拓宽要素价值释放空间
数据要素作为数智时代的关键生产要素，其价值实现是推动数字经济高质量发展的重要抓手。我国数据要素市场仍处于发展初期，数据价值实现面临着产权界定不清晰、共享机制不健全、交易体系不完善、安全保障能力不足等障碍，深入开展“数据要素×”行动，排除数据价值实现的障碍，成为数字中国建设的重要议题。
深入开展“数据要素×”行动，关键是推动数据要素市场化配置，充分发挥数据要素的倍增效应，实现数据价值的充分释放。“十五五”时期，重点要做好四方面工作：完善数据产权制度，明确数据产权的归属、权利边界与流转规则，建立数据产权登记制度，推动数据产权分置改革，实现数据所有权、使用权、收益权分离，为数据要素市场化配置奠定基础。健全数据共享机制，打破“数据孤岛”，构建统一的数据共享平台，推动政务数据、社会数据、企业数据的协同共享，明确数据共享的范围、流程与责任，实现数据“一次采集、多方复用”。重点推动政务数据向社会有序开放，引导企业数据、社会数据依法合规共享，提升数据资源的利用效率。完善数据交易体系，构建统一开放、竞争有序的数据交易市场，建立健全数据交易规则、定价机制、监管机制，推动数据要素有序交易。培育一批专业化的数据交易机构、数据服务商，为数据交易提供数据清洗、数据脱敏、数据评估等配套服务，提升数据交易的规范化、专业化水平。
排除数据价值实现的障碍，还需要加强数据治理与制度保障。一方面，建立健全数据治理体系，加强数据质量管控，规范数据采集、存储、使用、传输、共享等各环节的行为，确保数据的准确性、完整性、时效性；另一方面，要加强数据要素相关制度建设，完善数据要素收益分配机制，保障数据要素所有者、使用者的合法权益，激发市场主体参与数据要素市场化配置的积极性。
“雄安大脑”——雄安城市计算中心架构示意图
补齐物联感知短板，加快城市全域数智化转型
城市是数字中国建设的重要载体，城市全域数智化转型是数字中国建设的重要组成部分，也是推动城市高质量发展、提升城市治理水平的关键举措。当前，我国城市物联感知存在设备零散、覆盖不均、标准不统一、数据无法共享等问题，成为城市全域数智化转型的瓶颈。“十五五”时期，补上物联感知短板，重点要做好三方面工作：统筹物联感知设备布局，按照“应编尽编、应接尽接”的原则，对城市范围内的摄像头、传感器、智能终端等物联感知设备进行统一规划、统一部署，避免重复建设，实现城市全域感知覆盖，重点补齐老旧城区、偏远区域的感知设备短板。例如，重庆市按照这一原则，接入摄像头、水位计、烟感等感知设备超200类，统筹纳管全市3240类、超2200万只感知终端，有效提升城市感知能力。完善物联感知标准体系，制定统一的物联感知设备接口标准、数据采集标准、数据传输标准，确保不同来源、不同类型的感知设备能够互联互通、数据共享，解决物联感知数据格式不统一、无法协同利用的问题。构建城市物联感知全域空间底座，融合物联网、5G、人工智能等新一代信息技术，构建覆盖“天空地海”全空间、贯穿城市全层级、连接城市全领域的综合性感知网络体系，实现对城市物理空间、社会运行、民生需求等多维度信息的实时采集、汇聚、分析与共享。
在补上物联感知短板的基础上，加快城市全域数智化转型，还需要做好三方面工作：构建城市数字底座，整合城市物联感知全域空间底座与一体化智能化数据平台，实现算力存储“一朵云”、通信传输“一张网”、数据要素“一组库”、数字资源“一本账”，为城市全域数智化转型提供基础支撑。深化城市数智化应用场景建设，聚焦重点领域，打造一批智能化应用场景，如智慧交通、智慧社区、智慧医疗、智慧教育、智慧环保等，推动数字技术与城市发展深度融合，提升城市治理效能与民生服务质量。推动城市数智化协同发展，建立跨部门、跨区域的协同治理机制，推动城乡数字融合发展。
激发市场主体创新活力，推动数智经济高质量发展
数智经济是数字中国建设的关键载体，是推动高质量发展的新引擎，而市场力量是数智经济发展的关键驱动力。我国数智经济发展已具备较好基础，但仍面临市场主体活力不足、产业协同不够、营商环境有待优化等问题。
“十五五”时期，需充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发市场主体的创新活力，推动数智经济高质量发展。重点要做好以下工作：充分发挥民营企业在数智经济发展中的重要作用，坚持“两个毫不动摇”，依法保护民营企业的产权与合法权益，为民营企业提供公平竞争的市场环境，鼓励民营企业加大研发投入，提升数字技术创新能力与竞争力。推动产业协同发展，构建“数字产业化+产业数字化”双轮驱动的数智经济发展格局。优化数智经济发展营商环境，简化行政审批流程，降低市场准入门槛，为市场主体提供便捷高效的政务服务；完善数智经济相关法律法规与政策体系，加强市场监管，维护市场公平竞争秩序，防范市场垄断与不正当竞争行为；加大对中小微数字企业的扶持力度，完善融资、税收、培训等配套政策，培育一批具有创新活力的中小微数字企业。推动数智经济区域协同发展，依托“东数西算”工程、数字经济产业集群等载体，促进数智经济资源优化配置，缩小区域数智经济发展差距。此外，还要加强数智经济国际合作，推动我国数智经济企业“走出去”，参与全球数智经济产业分工与合作，提升我国数智经济的国际竞争力；积极引进国际先进数智经济企业与技术，吸收借鉴国际先进经验，推动我国数智经济高质量发展。
2026年3月25日，人们在北京市中关村展示中心常设展上的“人工智能+”展区参观。新华社记者 鞠焕宗 摄
深入推进“人工智能+政务”，系统提升政务服务和监管效能
“人工智能+政务”是人工智能在政务领域的重要落地，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键举措。其目标是通过人工智能技术赋能，重构政务运行逻辑、优化组织架构、提升治理效能，最终实现“对内高效协同、对外精准服务、对社会有效治理”的治理目标。“十五五”时期，深入推进“人工智能+政务”，关键是依托人工智能技术，推动政务运行、政务服务、政务监管的全方位智能化转型，实现机关内部高效协同办公、对民众企业高效服务、对社会市场有效监管的有机统一。打破部门壁垒、层级壁垒，通过人工智能技术简化冗余流程、自动完成重复性工作，重点覆盖公文处理、会议组织、督查督办、信息报送、值班管理等办公场景，提升内部运转效率。
推动政务服务智能化升级，践行“以人民为中心”的执政理念，依托人工智能技术破解传统政务服务中的堵点、难点，实现服务模式从“被动响应”向“主动供给”、从“粗放服务”向“精准服务”转型。重点实现“边问边办”“掌上办”“一次办”等服务模式，整合政务资源，打通服务链条，让民众和企业办事像“网购”一样便捷，切实提升公众获得感与满意度。推动政务监管智能化升级，依托人工智能技术的数据分析、智能预测能力，实现对社会运行、市场秩序的精准监管、动态监管，防范化解各类风险，提升治理的精细化、智能化水平。重点聚焦市场监管、公共安全、生态环保等领域，通过海量数据整合分析，实现监管关口前移、隐患提前预警，推动治理模式从“事后处置”向“事前预防、事中管控”转型。
深入推进“人工智能+政务”，还需要做好底层支撑工作：优化组织架构，打破传统科层制的层级壁垒、部门壁垒，构建“扁平化、协同化、弹性化”的组织架构，减少中间管理层级，强化跨部门协同能力；构建统一的数据资源系统，整合机关内部、跨部门、跨区域的政务数据，为人工智能技术的应用提供高质量的数据支撑；搭建统一的“人工智能+数字机关”共性平台，构建低幻觉、高准确率的人工智能数字机关知识库，为智能机关建设提供技术与知识支撑；还要加强政务人员数字技能培训，提升政务人员的人工智能应用能力。
打造智能化治理场景，提升社会治理的精准性与高效性
随着数智时代的深入发展，社会治理面临着全新的机遇与挑战。高度感知、互联是数智时代社会治理的关键特征，也是实现社会精准治理、释放社会活力的重要基础。“十五五”时期，应依托物联感知全域空间底座，构建覆盖全社会的感知网络体系，实现对社会运行、民生需求、公共安全等各领域的全面感知、实时监测。通过遍布全域的感知设备，实现物理世界与数字世界的精准映射，为社会治理提供海量、实时、精准的数据支撑。
在高度感知、互联的基础上，整合政务数据、社会数据、企业数据，建立统一的社会治理数据平台，实现数据共享、协同分析，为社会治理决策提供精准的数据支撑；依托人工智能技术，对社会治理数据进行深度分析、智能预测，提前预判社会风险，优化社会治理方案，实现社会治理从“事后处置”向“事前预防、事中管控”转型；聚焦基层治理、公共安全、生态环保等重点领域，打造智能化治理场景，提升社会治理的精准性与高效性。
在实现社会精准治理的同时，要注重激发社会活力，实现活力与秩序的有机统一。拓宽公众参与社会治理的渠道，依托数字技术，构建在线议事平台、政务新媒体等参与渠道，让公众能够更便捷地表达利益诉求、参与公共决策、监督社会治理，激发公众参与社会治理的积极性；推动社会治理多样化，鼓励社会组织、企业、公众等多方主体参与社会治理，构建“政府主导、社会协同、公众参与”的社会治理格局，激发社会治理的内生动力。
上文略有删减
选自 | 《国家治理》杂志 2026年第7期
原标题 | “十五五”时期数字中国建设重点
作者 | 中央党校（国家行政学院）教授、博导 汪玉凯
新媒体编辑 | 赵光菊
原文责编 | 张宏莉
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