高能耗、高排放项目碳排放置换的落实情况，已纳入各地双碳工作的考核内容
文｜《财经》记者 徐沛宇
编辑｜黄凯茜
4月22日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于更高水平更高质量做好节能降碳工作的意见》（下称《意见》）。这是进入“十五五”时期以来，碳达峰、碳中和领域发布的首个中央文件。
国家发展改革委有关负责人就《意见》回答记者提问称，“十五五”时期是实现碳达峰的决胜阶段。党的二十届四中全会对积极稳妥推进和实现碳达峰作出了部署，对节能降碳工作提出了新的更高要求。《意见》对推进新形势下的节能降碳工作作出了系统部署，明确了总体要求、重点任务和实施路径。
《意见》提出了五个方面的重点任务：协同推进节能降碳与绿色转型，大力推进重点领域节能降碳，进一步加强节能降碳监督管理，强化节能降碳工作支撑保障，动员全社会参与和践行节能降碳。
在加强节能降碳监督管理方面，《意见》指出要严格节能降碳审查评价。切实发挥能效、碳排放、技术等标准牵引作用，加强项目能耗、煤耗和碳排放等综合审查评价，新（改、扩）建高耗能高排放工业项目在纳入国家规划布局以及履行审批、核准、备案手续时应制定碳排放等量或减量置换方案，落实情况作为碳排放评价重要内容。
这是“双碳”领域中央顶层设计中首次提出“碳排放等量或减量置换方案”。 此前有政策要求一些行业，比如钢铁、水泥、平板玻璃、电解铝等新建项目必须产能等量或减量置换，新增用能必须压减存量能耗。不过，这些被限制的高耗能、高排放（下称“两高”）项目主要是产能过剩行业。
对于《意见》提出的碳排放等量或减量置换方案，国家节能降碳中心主任刘琼在解读文章中表示，加强监督管理，是为了打通节能降碳政策落实的“最后一公里”。《意见》要求新（改、扩）建“两高”项目制定碳排放等量或减量置换方案，主要是聚焦近年来部分地区盲目上马“两高”项目冲动强烈等问题。
4月23日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《碳达峰碳中和综合评价考核办法》，“两高”工业项目碳排放置换和节能降碳审查评价落实情况，已纳入各省（自治区、直辖市）碳达峰碳中和工作的考核内容。
“两高”行业的界定通常参照国家发展改革委等部门发布的《高耗能行业重点领域能效标杆水平和基准水平》等文件，包括但不限于：石油煤炭及其他燃料加工业、化学原料和化学制品制造业、非金属矿物制品业、黑色金属冶炼和压延加工业、有色金属冶炼和压延加工业、电力热力生产和供应业等。实际操作中，年综合能源消费量5万吨标准煤及以上的项目常被视为高耗能项目。
在此之前，已有个别省份探索试点能耗、碳排放等量或减量置换方案，加强“两高”项目审批管控。山东省是目前唯一一个出台碳排放减量替代办法的省份，于2021年6月发布《关于加强“两高”项目管理的通知》，提出要加强新上“两高”项目源头管控，在产能、煤耗、能耗、污染物排放“四个减量替代”的基础上，实行碳排放减量替代，后陆续调整和完善相关细则，其中包括将碳排放替代比例确定为1:1.1，碳排放削减量可以从拟实施的替代源削减量中预支，将替代源碳排放削减量落实情况作为建设项目投产的必要条件。
中国国际工程咨询有限公司资源与环境业务部主任张英健等人撰写的解读文章称，《意见》坚持目标导向和问题导向，严格项目源头准入，加强项目源头把关。实施碳排放等量或减量置换，有力有效管控高耗能高排放项目。
一位从事“双碳”领域政策咨询的人士对《财经》表示，在地方政策讨论中，碳排放置换方案的实施路径有两类方向：一是通过市场化机制流转项目的碳排放指标；二是以行政手段统筹配置，各地可参考此前能耗减量替代实施的经验。
在《意见》发布前，监管部门已制定一些相关政策做好铺垫。国家发展改革委2025年7月修订印发《固定资产投资项目节能审查和碳排放评价办法》，提出将碳排放评价纳入固定资产投资节能审查制度。
国务院办公厅2024年8月发布的《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》提出，建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制，加快构建碳排放总量和强度双控制度体系；将碳排放评价有关要求纳入固定资产投资项目节能审查，对项目用能和碳排放情况开展综合评价。
责编 | 李煜
题图来源 | 视觉中国
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