IPP评论是国家高端智库华南理工大学公共政策研究院（IPP）官方微信平台
导语：近日，广州市一纸“餐饮关停”告示将六运小区推至城市治理的聚光灯下。这座由全运村转型而来的老旧社区，因街巷中的咖啡馆、餐饮店、文创空间和年轻客流，成为广州最具辨识度的“网红街区”之一。然而，休闲业态的高度集聚也带来了噪音、油烟、消防等问题，商住矛盾长期牵动着各方神经。
近期，随着“住宅不得经营热食餐饮”等规定即将落地，六运小区商铺的去留引发争论。一方认为，六运小区终于可以回归安宁，居民居住环境有望得到修复；另一方则惋惜这里独具“烟火气”的“后街经济”可能就此消散。与此同时，也有声音追问：在大城市内，居民安宁与社区商业繁荣，究竟能否兼得？
在IPP特约研究员孙占卿看来，六运小区争议的实质，是城市治理中“城”“市”“人”三者如何共处的问题。“城”提供空间与秩序，“市”带来便利与交换，“人”是城市发展的落脚点。难就难在，三者并不会天然达成平衡：空间有承载边界，商业有扩张冲动，居民生活也有安宁与便利的双重需求。在其看来，治理的关键，是在空间容量、市场活力与生活权益之间反复调校。
孙占卿 博士
广州市社会科学院城市文化研究所副所长、IPP特约研究员
一、六运小区的喧嚣与阵痛
近年来，随着城市化进程的深入推进，城市空间利用、商业生态演变与居民生活质量之间的张力日益凸显。
2026年6月1日起即将正式施行的国家市场监督管理总局《网络餐饮服务经营者落实食品安全主体责任监督管理规定》，进一步收紧了非经营性空间的餐饮经营许可，客观上加速了各地对“住改商”现象的清理整顿，也让广州天河区六运小区这一“网红社区”的商住矛盾再次成为焦点。
体育西社区居民委员会于4月17日发布的告示称，为响应政策要求，小区内住宅不得从事餐厅、娱乐、洗浴等行业。图源：羊城晚报
六运小区原为1987年第六届全国运动会运动员村，1989年改造为居民小区。自2010年“住改商”政策实施以来，该小区的底层住宅大量转为商业用途，形成了以咖啡馆、特色餐饮、酒吧等为主的休闲业态集聚区，此后成为广州乃至全国的打卡地标。
商业生态的繁荣带来了显著的生活便利性和社区烟火气，吸引了大量年轻租户和游客；然而，餐饮经营所引发的噪音、油烟、垃圾以及消防隐患等问题，也导致居民投诉持续高企，月均油烟投诉超过30起，夜间噪音水平常达60至70分贝。
有部分居民批评经营业态扰民，主张恢复居住环境的宁静；也有居民认为，六运小区的独特魅力正源于这种居住与休闲的融合，担忧“一刀切”清理会丧失社区活力。围绕六运小区治理的争议，集中反映了超大城市发展中空间利用、商业自发性与居民权益之间的内在张力。
在笔者看来，从“城（空间与建筑）—市（商业生态）—人（居民生活方式）”共生的视角审视这一现象，有助于深化对“人民城市”理念的理解与实践，为超大城市基层治理提供理论参照与优化路径。
六运小区自2010年“住改商”政策实施以来，是“商住一体”转型较为成功的案例。图源：南方+
二、“城-市-人”：城市生命的内在逻辑
（一）框架：城为基，市为脉，人为本
“城-市-人”三者的共生关系构成了城市的基本框架，贯穿了城市从诞生到演化的全过程。
《周礼·考工记》有关“匠人营国，方九里，旁三门”的记载，就体现了空间规划与商业活动的早期互动。从发生学视角考察，中国古代典籍记载，“城”最初作为防御性的军事设施而存在，而“市”则往往是围绕井水等公共资源自发形成商品交换场所，进而吸引人口集聚，逐步演变为城市。
亚里士多德在《政治学》中深刻指出，城邦的形成源于人的自然本性：人因分工与相互需要而集聚，形成“市”的交换机制，这一过程推动了空间的拓展与治理需求的产生，最终构成城邦。
山西省平遥古城鸟瞰图。图源：中国日报
“城”作为物质载体，为居民生活与商业活动提供物理基础，其区隔与布局不仅直接影响活动效率与质量，还塑造着城市的生态。
而“市”因人而兴，产业源于人的需求，受空间约束并反作用于空间与生活。商业生态是居民需求的衍生品，通过供给侧创新满足多样化消费。然而，商业活动并非无序扩张，它既受到人的需求的牵引，又受限于城市空间的承载能力和治理规范。同时，商业的繁荣反作用于空间改造（如底层商铺改造）和生活方式（如提升便利性或制造扰民）。
“人”则与“城-市”相参。城市治理的核心是人的行为治理。城因人而建，市因人而兴。人既是城-市规划、建设的策划者与推动者，也是城-市的服务对象；因此，人的行为就是治理的中心目标，城市发展的成效最终以人民满意度为评判标准。居民的参与意识与权益诉求，也决定了商业活动能否实现可持续共生。
进入后工业社会，随着居民需求的多元化，社区功能复合化成为新的趋势。人们重新追求居住与商业的融合，“城-市-人”再次走向融合，却也面临新的挑战。
这一趋势在经典理论中早有呼应。简·雅各布斯在《美国大城市的死与生》中批判严格功能分区，倡导混合用途街区的活力，认为多样化商业与居住融合能产生“街道之眼”的自然监督机制，促进社会互动与安全。居住空间叠加商业功能，形成“住改商”等自发业态，充分体现了市场机制的活力；同时，空间资源的有限性构成硬约束，治理行动则通过政策工具规范商业扩张。
然而，在这种融合互动中，若商业过度集聚则突破承载边界，产生负外部性；若治理刚性过度则抑制活力。
简·雅各布斯对20世纪美国盛行的现代主义城市规划理念持批判态度，比如大规模拆迁、城市更新、单一功能分区、高速路穿城、超大街区、把住宅区和商业区严格分开等。
（二）演化：“城-市-人”共生关系的动态调试
“城-市-人”的共生，并非静态均衡，而是城市持续发展中的动态调试过程。城市持续发展伴随着生长与调试。随着城镇化率提升和人口流动加速，城市功能复合化趋势不可避免。早期以居住为主的空间逐渐叠加商业需求，形成“住改商”等自发业态。这一生长过程体现了市场机制的活力，但也要求治理体系随之演进，实现从粗放扩张向精细化平衡的转变。
然而，传统治理易陷入“治理vs自发”的二元对立，强调管控而忽视需求。而开放治理的范式则主张动态平衡，通过数据监测、利益协调和多方参与，实现冲突化解与共生优化。这一转换，体现了城市治理从“管”向“治”的理念升华。
值得强调的是，在动态调试的过程中，城市更新为动态调试提供了新的平台和重塑机会。目前，部分城市空间规划长期存在“重形态、轻人本”的倾向，过度关注空间的物质改造，忽视了人的多元需求，导致要么为了秩序抑制商业活力，要么为了发展放任商业扰民。高密度城区的空间承载边界问题凸显，超大城市的人口与业态高度集聚，很容易突破单一社区的公共资源承载能力，引发基础设施过载、环境恶化等问题。城市有机更新则为治理提供了物理层面的改造机会。
（三）归位：人民城市理念下的价值坐标
人民城市理念深刻回答了“城市为谁建设、城市如何建设”的根本问题，在超大城市语境下，为“城-市-人”共生关系治理提供了指引。
习近平总书记强调“人民城市人民建、人民城市为人民”，深刻揭示了城市发展的价值归宿。以人民为中心，来破解空间、产业与生活矛盾，推动城市发展从有机体向生命体再向文明体的演进，为破解超大城市治理难题提供了决策的第一性指引。
进一步看，“人民城市”理念的核心，就是明确了人是城市发展的最终目标，而非工具。人既是发展的目的——城市建设旨在提升居民获得感、幸福感、安全感，所有的空间规划、商业发展，最终都要服务于人的美好生活；又是发展的动力——居民的创造力与参与是城市创新的源泉。这一双重定位，要求治理体系将人民需求置于首位，同时激发群众主体作用，真正实现“共建共治共享”。
值得注意的是，“人民”并非抽象的概念，而是包含了不同类型的具体的人。既有追求宁静生活的原住民，也有追求便利生活的年轻租户，还有追求经营发展的商户，他们都是城市的主人。
由此，治理逻辑强调统筹空间规划、商业布局与民生改善，实现三者有机统一，平衡不同群体的合理诉求。通过精细化管理、社区参与和制度创新，确保商业生态服务于居民生活，而非反噬空间与权益。
这一逻辑，是人民城市理念在实践中的具体展开，为“城-市-人”共生提供价值导向和方法论基础。
城市中的流动摊贩。图源：新华社
三、六运小区：“城-市-人”共生失衡的微观样本
（一）生成：从“住”到“商”的自然演化
六运小区“住改商”现象的兴起，是居住与休闲业态融合的典型都市新形式，深刻反映了“城-市-人”关系的微观演化，是后工业时代功能复合化需求的自发体现。
居住与休闲业态融合的新型都市生活形式，表现为小区底层住宅改造为咖啡馆、特色餐饮等休闲空间，形成“楼上住家、楼下开店”的复合格局。这一融合突破了传统功能分区，创造了“后街经济”模式，体现了城市空间的多功能利用，也回应了年轻群体对多元生活场景的需求。
部分市民对生活便利性与社区烟火气的现实需求，体现在年轻白领和租户选择入住，正是因为楼下丰富的餐饮选择提供了即时便利。商业集聚增强了社区活力，满足了现代都市人对“烟火气”的情感需求，体现了人的生活方式对商业生态的塑造作用。
商业生态在社区空间中的自发集聚特征，表现为得益于天河商圈辐射和地铁便利，商业活动自发集聚，形成网红效应。租金溢价（50平方米商铺月租约2.2万元）进一步激励“住改商”扩张，体现了市场机制在空间约束下的自组织特性。
（二）代价：过度集聚的负外部性
然而，业态过度集中于单一社区空间，产生了显著负面外部性，凸显了共生关系的失衡，也暴露了超大城市高密度空间的承载边界问题。
对本地居民生活环境的干扰和权益冲突：原住民与商户、租户形成利益分化，前者追求安静居住，后者追求商业收益。商住矛盾长期存在，部分居民因无法忍受而搬离，这也反映了多元主体诉求的分化，若不能有效平衡，就会导致部分群体的权益被忽视。
餐饮等经营项目对空间、噪音、卫生等层面的具体影响：油烟直排、噪音扰民、垃圾占道等问题突出；消防隐患频发，近期火灾事件即为佐证。热食经营加剧了这些外部性，突破了社区公共资源的承载边界。
市场活动挤占了公共资源承载空间。小区基础设施老化，难以支撑高密度商业流量，导致空间挤压、公共服务供给不足。这一边界问题，暴露了单一社区承载多元功能的局限性，也说明自发的商业集聚无法自动实现共生平衡，需要治理的介入。
（三）反思：三个视角看失衡
六运小区案例为“城-市-人”共生关系提供了生动注脚，也为人民城市理念的实践提供了微观检验。
1.微观社区治理，也需要“城-市-人”的宏观架构。空间（底层住宅）成为商业载体，人的需求驱动业态集聚，商业反作用于生活质量，形成了完整的共生链条。而当前的矛盾，正是三者的动态平衡被打破：商业的过度扩张突破了空间的承载，也损害了部分居民的权益，导致共生失衡。
2.“以人民为中心”的治理需要深层辩证。若忽视原住民权益，商业繁荣将异化为“扰民”，违背了人民城市的价值目标；若机械清理，则违背了居民对便利性的需求，同样损害了另一部分人民的利益。治理的核心，就是要在不同群体的诉求之间找到平衡点，而非简单的二元选择。
3.从整体空间布局反思单一社区面临的功能超载。过度集聚突破空间容量，提醒城市更新不能依赖单一节点，而需系统性规划。这需要从微观冲突向宏观共生的范式转换，通过更大范围的空间统筹，实现“城-市-人”的再平衡。
四、如何激发“城-市-人”共生活力？
（一）超越对立逻辑，构建和谐的“城-市-人”生态
面对“城-市-人”的共生张力，治理首先要转变理念：从二元对立走向动态调试，真正践行人民城市的价值导向。
首先，要避免“一刀切”清理的机械治理模式。政策执行应区分业态影响，避免简单关停，防止损害就业与活力，更不能忽视不同群体的合理需求。
第二，坚持动态平衡与持续调试的开放治理逻辑。治理作为动态过程，需通过监测评估实现持续优化，根据空间承载、居民诉求的变化，动态调整治理策略，实现三者的动态共生。
第三，要以人民需求为中心的治理价值导向。贯彻人民城市理念，将居民满意度作为核心指标，所有的治理措施，最终都要以是否提升人民的美好生活为评判标准。
（二）坚持服务于人，构建分区分层的业态
针对空间承载的边界问题，需要通过空间的统筹与业态的分层，拓展共生的空间，实现商业与居住的平衡。
一是根据经营项目环境影响程度实施合理分流。热食类高影响业态优先疏解，低影响（如冷饮、咖啡）可适度保留，在满足居民便利需求的同时，降低对居住环境的干扰。
二是向整个街区与周边社区分解经营性业态。打破单一社区集中，通过街区联动实现功能互补，将过度集中的商业业态疏解到更大的空间范围，缓解单一社区的承载压力。
三是打造互补型、社区为中心的商业组团。形成多层次、差异化生态，满足不同群体需求，既为原住民提供宁静的居住环境，也为年轻群体提供便利的商业服务。
（三）以空间塑造业态，在城市更新中优化商业生态
在城市更新的过程中，要重新构建适配“城-市-人”共生的商业生态，避免重蹈覆辙。
超越大型商业综合体的单一规划模式。加强社区商业组团的规划指引。将多层次商业生态纳入更新标准，避免“大而全”倾向，注重社区尺度的小而精组团，适配居民的日常需求，避免过度的商业集聚。
注重与居民生活相适应的多层次经营生态营造。出台社区商业分类指引，区分不同业态的影响，实现精细化的监管，而非一刀切的禁止；规划充分考虑空间的承载能力，避免业态的过度集聚，实现空间、商业与生活的有机融合，让商业真正服务于人的生活，而非反过来挤压生活空间。
加强空间规划、治理政策与社区参与的协同机制。建立居民听证、数据共享和联合执法平台，提升治理效能，建立社区议事平台和绩效反馈机制，确保治理的开放性与可持续性，让居民能够参与到治理过程中，表达自身的诉求，实现共建共治。
只有坚持人民城市理念，将人作为城市发展的核心目标，通过动态调试与系统优化，方能实现空间有序、商业繁荣、生活美好的统一，为超大城市的高质量发展注入持久动力。
本文作者
孙占卿 广州市社会科学院城市文化研究所副所长、IPP特约研究员
IPP评论热门文章
关于IPP
华南理工大学公共政策研究院（IPP）是一个独立、非营利性的知识创新与公共政策研究平台。IPP围绕中国的体制改革、社会政策、中国话语权与国际关系等开展一系列的研究工作，并在此基础上形成知识创新和政策咨询协调发展的良好格局。IPP的愿景是打造开放式的知识创新和政策研究平台，成为领先世界的中国智库。
热门跟贴