如果把土地视为石油，中国很多城市可能都是“资源型城市”——地价上涨，城市繁荣，地价下跌，增长乏力。这有点像俄罗斯经济，增长还是衰退，全看油价的涨跌。但石油终有被新能源替代的一天，城市化进程的结束也将终结对土地的需求。
能否实现向新能源的转型，决定了资源型城市的生死。同样，能否摆脱土地依赖，决定了中国城市在城市扩张停止后能否发展。
当转型来临的时候，能否将“最后一桶油”转变为新能源，对资源型城市生死攸关。对大多数城市而言，能否将“最后一块地”转变为能带来持续收益的资本，也决定了其在城市化转型阶段的生存状态。
不幸的是，很多城市都在“城市更新”的口号下“挥霍”着跨越增长鸿沟、实现增长转型的最后的资源。
“城市更新”并不是孤立的商业活动。表面上，城市更新是将衰退的城市资产进行升级——更好的公共设施、更好的居住环境、更好的城市风貌……但背后乃是城市化从资本型增长阶段向运营型增长阶段转型。
完全不同的财务特征，使得两个阶段之间隐藏着一个巨大的财务鸿沟——跳过去，就是一马平川，经济上升为发达经济；跳不过去，经济就会被打回原形。
可以说，当前“城市更新”所处的位置乃是整个城市化转型过程中最危险的一环，一旦出错，就很难挽救。这也是中国的城市更新和其他经济体的城市更新的最大差别。
城市化2.0的特殊风险
不谋全局者，不足谋一域。
中国的城市化乃至整个经济，都在快速进入从“增量高速度”向“存量高质量”转型的阶段。此时所有的政策，都必须放到转型这个大背景中进行思考。
城市更新也不例外。从2004年开始，中国城市化的“刘易斯拐点”即农村剩余劳动力从过剩转向短缺开始出现，至今已完成的城市建成区的容纳能力总体上已超过人口城市化的需要，城市化1.0阶段几近完成，开始进入以存量为主的城市化2.0阶段。
那么，城市化的2.0阶段和1.0阶段有哪些不同？
第一是“人口减”。在城市化2.0阶段，人口从农村大规模流入城市的趋势开始变缓，人口更多是在城市间流动，越来越多的城市出现人口净流出。
第二是“赤字增”。随着基础设施建设完成及升级，日常公共服务运维成本的增长速度超过政府一般性税收的增长速度。
第三是“投资降”。城市基础设施建设基本完成（如“铁公基”），可投资的有效项目变得稀缺，大量的资本型投资迅速降低。
“人口减”意味着对城市住房需求的减少，在1.0阶段非常稀缺的土地不再稀缺，靠卖地为基础设施投资融资这一最主要的途径不再可行；
“赤字增”意味着以税收为核心的财政收入，成为城市财政是否可持续的关键，如果政府不能确保财政收入的增长超过财政支出的增长，城市就会逐渐走向衰退；
“投资降”意味着城市不再需要更多的资本型投资，城市会因“项目荒”缺少借贷，货币就无法流通支持本地消费。
高速增长容易，高质量发展难。城市更新如果延续增量时期的开发模式，在转型的背景下必将陷入财务困境。城市更新非但无法实现城市增长转型，反而会导致财政赤字扩大，负债不断增加。
这就是转型时期城市更新所面临的特殊风险。
税从哪里来？
对于城市政府而言，收入主要来自税收。
大部分西方国家的城市政府是通过直接税，以征收房地产税等为手段获得财政收入。而我国采用间接税，主要通过企业纳税获得大部分财政收入。由于我们在卖地时已经将土地70年的未来收益贴现，在相当长时间内很难转向以房地产税为主的直接税，这就决定了中国在城市化转型中必然采取与其他国家不同的财务路径。
在发达国家，因为有房地产税，每项物业（包括住宅）都是“税源”，物业越多，税收越多；在中国，物业的增加非但不会带来税收的增加，为居民提供的公共产品的增加反而导致财政支出增加。
在多数发达国家，企业的作用是创造纳税人；在中国，企业则是税收的直接来源。
这就是为什么“招商引资”在中国城市化转型中具有极其重要的意义。未来中国城市的竞争，必然是各城市企业间的竞争，企业纳税的多少决定了城市能否生存和发展。
由于企业金融发展的大趋势是从主要依托银行体系到主要依托股票市场，因此城市化转型在某种意义上也是从土地信用向股市信用转变。
“最后一桶金”
企业强，则城市强，这是中国特定的税收制度所决定的。
地价越高的城市，城市政府的财力就越强，向本地企业注资的能力也就越强。
理解了城市增长转型的内在关系，我们便可以对“好的城市更新”做出三个判断。
“好的城市更新”一定要最大化土地的净资本收益。
这意味着要最大程度地压缩征地拆迁成本。城市更新产生的收入，本质上是公共产品带来的外溢价值。设想一块住宅用地，当初出让时，公共产品只能支持1的容积率和每平米100元的地价，随着城市基础设施的改善，可以支持的容积率提高到2，单位容积率价值上升到200元。如果政府用200元从原产权人手中赎回土地，再以400元的市价出让，就可以收回公共产品带来的溢价200元。这200元就是城市更新带来的净资本收益。
若没有新增的公共产品支出，土地收益就可以完全用来投资于企业，一次性的资本收益可以转为可持续的税收和分红。如果城市更新模式不能将赎回土地的成本控制在200元以内，净资本收益就会减少。
很多人以为只要土地出让金能覆盖城市更新的所有成本就意味着财务平衡，这种观点是完全错误的。政府在更新中失去的增容收益200元，就是城市化转型的“最后一桶金”。只有能将这200元收回并转变为能带来持续收入的“权益”的城市更新，才是“好的城市更新”。
“好的城市更新”一定要避免城市存量资产的贬值。
在城市化转型的边际上，新增的土地供给很容易超过新增的土地需求，直接后果就是存量资产（二手房价和租金）下跌和新增供给去化周期的延长。一旦这两个征兆开始出现，城市就不能继续新增供地，否则会导致城市居民、企业和政府手中的资产都开始贬值。如此就会出现资产抛售，如果下跌后的资产依然没人接盘，房地产市场就会失去流动性。所有市场主体的资产负债表都会因此萎缩。
由于银行的很多抵押品都源于房地产信用，房地产市场失去流动性就会触发金融系统风险。对没有新增房地产需求的城市而言，“好的城市更新”就不能建立在增容的基础上。千万不要以为需求有保证的一线城市的做法，其他城市都可以仿效。
“好的城市更新”要最小化未来政府预算支出的增长。
就算城市更新获得的土地收入能成功转变为可持续的收入（税收和分红），但只要这部分收入小于由城市更新带来的新增预算支出，就依然不是“好的城市更新”。政府的运维支出带来的财政缺口，乃是进入城市化下半场所有城市最大的挑战，“好的城市更新”应当有助于缩小这个缺口，而不是扩大这个缺口。
总之，“好的城市更新”要能让财政收入最大，财政支出最小。如果因为城市更新导致净收益减少甚至变为负值，就是“坏的城市更新”，最终必然会掉进 “财务陷阱”。
城市更新的陷阱
典型陷阱1：城中村改造
很多人都会在潜意识里把城中村视作和国外贫民窟一样的城市“肿瘤”，欲除之而后快。两者虽然形态类似，也都游离于规划管控之外，但在城市财务中的角色却完全不同。
国外公共产品大多通过直接税定价，以征收房地产税的模式向公共产品的使用者收费；中国公共产品则主要是通过间接税向第三方（主要是企业）收费。
因此，国外的贫民窟是城市公共产品纯粹的搭便车者，中国的城中村则通过给第三方就业者提供廉价居所，降低了企业用工成本，间接向城市财政做出了贡献。
如果把城中村变为高价住房，会间接增加第三方（主要是企业）的运营成本。企业效益下降甚至外迁，则进一步恶化城市运营型增长阶段的利润表，使政府财政缺口进一步扩大。
正是因为中国特定的财政制度，城中村成为不同于贫民窟的、具有重要城市功能的“器官”。在没有替代品（比如低价住房）的情况下，简单拆除城中村非但不能解决城中村的问题，反而极有可能导致财政“大出血”，对城市公共预算造成持久损伤，为城市财政留下不可逆的后患。
最典型的例子就是西南某省会：依靠大规模增容开展城中村改造，导致烂尾楼随处可见，宝贵的土地收益被挥霍一空，很难跨越城市化两个阶段之间的鸿沟。与之相对应的是厦门曾厝垵、西安袁家村的自主改造，政府没有大规模增容，几乎完全依靠市场力量完成了从物业出租向城市新功能的升级。
典型陷阱2：老旧小区改造
高昂的征拆成本决定了老旧小区改造仍旧只能依靠“增容—卖地”来平衡财务，补偿标准越高，增容就越多。增容等于新增供地，城市化上半场接近尾声，能够卖出去的地越来越少。用于拆迁补偿的多了，用于投资企业创造税收的“最后一桶金”必然减少。如果过度供给土地，导致不动产价格下跌，整个城市已经形成的资本也会贬值。
增容必然需要新增人口。如果城市人口已经趋近稳定，增加的容积率要么没有人要，项目烂尾；要么转移城市较差区位的人口，引起其他区域人口减少陷入衰退。就算项目本身有足够的需求，增容造成的公共产品及其运维成本增加，同样会导致未来城市政府财政盈余减少，甚至出现赤字——老旧小区增容改造所形成的就是城市的“负资产”。
这种负资产项目越多，政府财政负担就越重，转型就越困难。那些财政自给率低于50%的城市，很多都会在城市化2.0阶段失去竞争力。
对于大部分人口稳定甚至开始流出的城市，“增容式”老旧小区改造要立即停止。那些还有人口流入的城市要非常珍惜、谨慎使用“最后的容积率”。对这些城市而言，以居民自主更新为主的模式应该成为老旧小区改造最主要的模式。
2014年厦门市规划局和厦门市国土资源与房产管理局出台《厦门市预制板房屋自主集资改造指导意见（试行）》，提出“业主自愿、资金自筹、改造自主”的原则，湖滨一里60号楼在实施的层次进行了有意义的探索；喀什老城改造则是政府和居民合作，在原拆原建、没有新增容积率的基础上，保护和更新老城的同时，将老城改造成一个非常有特色的旅游目的地。
如果说厦门湖滨一里60号楼是探索不依赖卖地融资的城市更新模式，那么喀什老城则是摸索出一种可以持续带来财政收入的城市更新模式。
典型陷阱3：退二进三
工业用地是城市存量用地中数量最大的类型之一。该类用地在城市财政中扮演的角色，就是创造税收和就业，在缺失房地产税的制度下，是城市政府利润表中收入项对应的主要空间。
因此，任何工业空间的更新都必须直接或间接带来更多的财政收入。凡是满足不了这一条件的工业空间更新，都是“坏的更新”。
如果一块工业用地由于经营的原因或周边环境的原因无法提供承诺的税收，那就意味着土地使用者对政府违约。无论土地使用权是否到期，政府都应有权按照工业用地的价格赎回剩余年限的土地权益。
政府可以用该土地继续招商，让新的土地使用者接着纳税；也可以用于商品房建设并高价出让，将收益作为“最后一桶金”投资于高收益产业；还可以用于保障房建设并定向供给高税收产业……但就是不能让原来的土地使用者无偿退二进三。
退二进三不仅意味着原来的使用者被免除了原先的义务，还可以将该土地转为比工业用地价格更高的商办用地。这实际上是在变相鼓励投机者假借工业需求获取商办用地套利，从而挤走真正能带来税收的企业。
工业用地转商住用地，应该是工业用地更新的高压线。如果要转，只能由政府赎回后重新出让，土地升值收益应当全部归政府。现在有些城市为了鼓励集约利用工业用地，允许工业用地拿出30%作为居住用地来补偿“上楼”成本。这样做要非常小心。
因为房地产出让是一次性的，产业上楼最终要体现税收的增加，而税收是持续性的，一次性的卖地收入弥补不了企业上楼增加的持续性运营成本。但是时间上的错配却让工业用地使用者可以通过将房地产套现后，倒闭走人；一些理性的企业会拿出30%通过房地产获得的资本性收益，迁到不需要产业上楼的周边地区甚至东南亚，以维持较低的运营成本。
大量的工业用地转变性质成为商办用地（甚至居住用地），都意味着所有者权益的流失。如果还要进一步增容，流失得就更多，这些都是城市转型必需的“最后一桶金”。工业用地改变性质和增容，也会带来公共产品运维成本（也就是一般财政支出）的增加。
产业迁移税收减少，运维成本上升，“一降一升”，更新非但没有带来财政盈余，反而导致财政赤字，使原本就过剩的商办用地雪上加霜，浪费了城市服务升级以及产业迁移的宝贵机会。这样的工业用地更新模式，背后其实是巨大的财务陷阱。
城市政府的转型：风投还是赌徒？
对于城市政府而言，卖地就像卖矿，如果城市政府不能使本市从资源型城市转为资产型城市，城市迟早会收缩。这方面的成功逆袭者，就是合肥政府。
合肥政府一开始就把城市更新作为更宏大的城市增长的一部分。现在被大家熟知的是合肥通过跳出老城，建立滨湖新区，促使市政府和省政府搬迁，成功为城市基础设施和投资头部企业融资。但很少有人注意到，在此之前，合肥老城有过一轮全国皆知的“大拆违”。通过对老城违章建筑做减法，为滨湖新区创造了最初的需求。
和西南某市改造城中村的做法完全相反，合肥并没有在老城大拆大建，而是通过拆违把违章建筑“窃取”的需求还原为新的容积率需求，然后在滨湖新区的国有土地上将容积率变现。
为了最大限度抬高地价，合肥政府不仅为滨湖新区配备了基础设施，包括路网、绿化、中小学和医疗机构等，还把市政府、省政府一起迁往滨湖新区，举全市之力建设最高标准新区。
完备的配套设施使滨湖新区获得很高的一次性土地收益，成为合肥启动增长的“第一桶金”。
那时，合肥和其他城市的新城建设还没有太大差别。真正让合肥和其他城市拉开差距的，是其他城市用这笔钱又建了第N条地铁，又修了大广场、大马路、大公园、大剧院……而合肥政府抓住了京东方这个对合肥家电产业至关重要的企业，开创了“注”资招商的新模式，待企业成熟成功上市，通过二级市场套现，然后再寻找下一个“潜力股”……
采用这种模式，合肥政府先后投资了京东方、长鑫存储、兆易创新、蔚来汽车等知名企业。成功投资一个龙头企业，往往会带来一串相关企业，随着税收的增长，合肥逐渐摆脱对土地出让的依赖，2020年先于珠三角明星城市东莞跨入万亿城市俱乐部。
在中国，城市政府是在进行“风投”。从表面看，合肥政府很像“赌徒”，但实际上其抗风险能力远超其他市场主体。比如就算政府投资蔚来汽车没赚钱，但只要能拉动动力电池等相关产业进入合肥，政府还是可以从其他企业获得税收。
合肥的实践表明，必须将广义的城市更新放到从土地财政转向股权财政这一过程中进行考虑，把每一次城市更新都视作向资本市场迁移的机会。
新的玩法需要新的机制，对于城市政府而言，强大的国有资产管理机构是参与这一玩法所必需的；对于国家而言，巨大的股票市场就变得至关重要，没有足够的市场容量，根本不可能容下如此多的资本。
结语
城市化下半场是更残酷的“淘汰赛”。目前还能继续卖地的城市政府必须意识到，现在的土地收入既是它们在土地市场获得的“最后一桶金”，也是它们向股票市场迁移的“第一桶金”。
如果不能在新的资本市场将其转变为可以带来永续收入的权益，而是在错误的城市更新中将其挥霍一空，这样的城市就会失去参加城市化下半场比赛的入场券。这对每个城市而言都是生死攸关的一刻。如果不能及时识别城市更新背后暗藏的财务陷阱，一张错牌就足以让整个城市难以复苏。
作者 赵燕菁｜投稿 tougao99999
作者简介：厦门大学教授，所著《大转折》一书由中国人民大学出版社于2026年4月出版。
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