“‘骨灰房’作为传统居住功能异化所触发的社会现象，构成了对多元法益的复合性侵害。” ——何浩：《“骨灰房”治理的现实困境与制度纾解》，《天府新论》2025年第6期，页100-113、155。
本期评议：陈新宇
文本摘选：罗东
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此篇来自2026年第8期（总第23期）。作者何浩论述了一个棘手的新问题：城市小区的“骨灰房”。所谓“骨灰房”，是指住宅并未用于居住，而是被业主改造为安放骨灰的空间。修订后的《殡葬管理条例》已于今年3月30日起施行，其中明确禁止将居民住宅专门用于安放骨灰。作者向我们较为全面地探讨了“骨灰房”的根源、危害及治理难题。而意识到“骨灰房”的侵害性，则是解决这一问题的关键一步。
以下内容由《天府新论》授权转载。摘要、参考文献及注释等详见原刊。
作者｜何浩
一、问题的提出
党的二十届三中全会强调，要“解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，不断满足人民对美好生活的向往”。对于当下中国而言，居住安宁无疑是人民群众最为关心的现实问题之一。然而，近年来频频出现的“骨灰房”现象却表明，居住安宁正在被不断侵蚀。
2025年3月，广东省佛山市曝光了一起引爆舆论的事件：某业主购入三套相邻住宅后被发现并未用于居住，而是拆除隔墙、封堵窗户，试图将房间改造成安放骨灰的祠堂，此事在业主群引发轩然大波，经其他业主达半个月的激烈抗争，这场“住宅变祠堂”的闹剧最终以恢复原状收场。无独有偶，2024年的江苏省南通市也同样曝出类似案例，市民赵某耗尽家底购买了住宅，却发现对门邻居只在清明时节才现身，直到某日透过门缝惊见烛台环绕的黑白遗像，才知自己与往生者为邻。除此之外，山东省青岛市的租客李某在2023年通过中介签下年租金9600元的“超值”房源，入住后才发现周围多数房间门窗紧闭，偶然瞥见的祭品盘香暗示着这栋大楼并非用于日常居住。在天津市滨海新区，空调安装工王某于2024年的某一天在某小区入户作业时惊讶地发现迎面摆放的不是客厅沙发，而是成排的骨灰盒与鲜果供品。
这些分布于全国各地的案例表明，由“骨灰房”所造成的住宅功能异化问题已逐渐从个体偶发行为演变为一个值得普遍关注的社会问题，如果得不到妥善处理，势必严重影响居住安宁，不利于人民群众对美好生活的向往和期待。基于此，民政部于2025年4月23日公布的《殡葬管理条例（修订草案征求意见稿）》首次将住宅内安放骨灰的问题纳入治理范围。不过，相关规定仍存在诸多值得商榷之处。
电影《人生大事》（2022）剧照。
上述案例中将住宅改造为专门用于安置骨灰的房间就被民间称为“骨灰房”。作为一个非典型的法律概念，“骨灰房”的出现与我国的殡葬改革、土地政策等密切相关，是一个典型的中国问题。不过，既有的研究主要围绕祭奠权、殡葬风俗的改革以及墓地的权利性质展开，尚无学者专门从规范的角度对这一现象展开研究。本文基于法教义学与法社会学的双重视角，试图通过“规范失序—制度诱因—协同治理”的三阶分析框架为这一问题的治理提供有益的思考。在结构安排上，笔者将首先指出“骨灰房”现象所侵害的法益，然后分析现有法律规范在应对这一问题上的局限，最后通过分析这一问题产生的根源，在充分考虑现有规范秩序的基础上提出可行的应对之策。
二、规范失序：“骨灰房”的多元法益侵害
从规范的角度来看，“骨灰房”作为传统居住功能异化所触发的社会现象，构成了对多元法益的复合性侵害。在私法自治维度，住宅内安置骨灰的行为突破公序良俗的容忍边界，引发传统习俗秩序与现代权利观念的剧烈冲突；在权利保障维度，该行为在侵害其他业主人格权维度下的安居权的同时，也导致房屋的交易性贬值；在公法管制维度，该行为冲击国家对土地用途规制的管理秩序。
（一）私法自治维度：突破社会公序良俗容忍边界
《礼记》
编纂：[西汉] 戴圣
译注：胡平生 张萌
版本：中华书局2022年3月
殡葬习俗作为社会秩序的重要组成部分，其规范效力在我国社会场域中呈现出显著的制度韧性。将逝者骨灰长期安置于私人住宅这一行为模式，实质上是对“入土为安”传统殡葬伦理的显著背离。
战国时期祝福死者图《人物龙凤图》局部（佚名）。
从历史渊源来看，我国社会很早就形成了“体魄二元论”的思想观念。《礼记·祭义》系统阐释了“众生必死，死必归土”的体魄分离观，强调“骨肉毙于下阴为野土，其气发扬于上为昭明”的物质转化过程，确立了土葬作为“神之著也”的仪式合法性。《论衡·论死》中“人死精神升天，骸骨归土，故谓之鬼。鬼者，归也”的经典诠释与《礼记·郊特牲》中“魂气归于天，形魄归于地”的二元结构形成互文，共同构建了“体归厚土、魂升九天”的殡葬伦理体系。受这些观念的影响，我国民间形成了深厚的安葬文化。现代殡葬制度改革虽通过《殡葬管理条例》确立了火葬优先原则，并倡导海葬、树葬等生态葬式，然而这些改革并未从根本上改变国人对死者要“入土为安”的风俗。陈华文认为，传统的殡葬习俗在当代的存续不仅源于制度惯性，也与民间信仰中“阴间—阳世”的垂直空间想象密切关联。上述观念其实都强调要让死者回归大自然，而非与活人共存。因此，当“骨灰房”这类现象出现时，实际上构成对我国传统殡葬风俗的冲击。
《丧葬史》
作者：陈华文
版本：上海文艺出版社1999年11月
从司法实践来看，我国各级人民法院也形成了关于将死者骨灰安置于住宅内的行为背离公序良俗的规范共识。公序良俗作为《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）所确立的基础性法益，涵盖公共秩序维护与善良风俗保障双重维度。尽管现行法律未对公序良俗作出穷尽式列举，但司法机关通过类案裁判确立了对特殊物品存放行为的审查标准。在成某刚、刘某宇财产损害赔偿纠纷一案中，法院明确指出“住宅功能定位排斥骨灰存放”的裁判规则，强调承租人存放他人骨灰的行为实质违背公序良俗原则。类似裁判逻辑亦体现于樊某本与樊某兰排除妨害纠纷一案中，法院认定长期停放含骨灰盒的棺材构成对他人住所安宁的侵害。在于某明等诉于康某骨灰安置纠纷一案中，法院进一步阐释了骨灰作为伦理载体的特殊性，明确行为人在行使权利时须受习惯与公序良俗的双重限制。这些案例的裁判主旨表明，住宅空间并非绝对的意思自治领域，当私人行为逾越社会伦理底线时，便会触发法律的规制机制。
（二）权利保障维度：侵害其他业主的安居权与财产权益
将骨灰安置于住宅中也构成对其他业主安居权和财产权益的侵害。所谓安居权，是指个人正常生活居住的权利。《民法典》虽然没有明确规定安居权，但第990条第2款规定，自然人享有基于人身自由、人格尊严产生的其他人格权益。对于自然人而言，其享有居住在没有恐惧环境下的权利。据此可知，安居权可被证立为一项一般人格权，受法律的保护。在实践中，司法机关也已承认这一权利。在黎某萍、韦某云物权保护纠纷一案中，法院认为，当事人在案涉房屋上香、祭拜，严重影响他人的生活安宁，构成对他人生活安居权的侵害。在梁某娟、苑某珍等相邻关系纠纷一案中，法院认为在原告所居住的住宅附近豢养宠物猫所产生的噪声与空气污染已经侵害了对方的安居权。在张某波、侯某鸣与刘某海、李某珍相邻关系纠纷一案中，法院认为被告在公共空间安装空调所产生的噪声，已对原告的安居权利产生侵害，因而判决被告及时排除妨碍。尽管“骨灰房”不同于一般对安居权的物理侵害，但事实上构成更深层次的心理侵害。因为对于一般人而言，骨灰不同于一般的物，而是糅合了多重文化意涵的集合体。一方面，它是自然人死亡后经过火化而得的特定物，因而一定程度上也被视为死者人格的延伸；另一方面，在我国传统文化中，人们普遍对死亡及与之相关的事物感到忌讳，因而骨灰又往往与诸多社会禁忌相互勾连，引申出恐怖、灵异等心理联想。
电影《二手搭档》（2023）剧照。
此外，这一行为也侵害了其他业主的财产权益，造成交易性贬值。所谓交易性贬值，是指被损毁的物虽经完全修复，但因心理因素导致交易价值减少，该贬值单纯是市场上一般人的主观因素所致，是一种纯粹经济损失。虽然目前对“骨灰房”现象是否会构成交易性贬值缺乏讨论，但本文认为，可以参照学界和实务界对“凶宅”的认定标准，将骨灰安置视为会对住宅造成交易性贬值的原因。理由在于，“骨灰”构成了我们生活中的一种“禁忌”，其本质上是对我们生活规范秩序的一种违反。石记伟认为，人类社会生活需要依据一定的规范进行调整和建构，法律、道德和习俗三者相互协调共同缔造了我们的生活秩序，其中习俗作为一种潜在的规则和意识，构成了比前两者更深层次的心理惯性。禁忌属于习俗的一种，其源于古人在穷尽自身认知仍无法合理解释某些现象时所形成的经验法则。“骨灰”作为人骨骸的遗存，拷问着人们的生死观，诱发人们对于死亡恐惧的联想，与人们追求幸福祥和、趋吉避凶的习俗相悖，因而是对社会习俗的违反。在实践中，靠近殡仪馆或公墓的房屋地价往往更为低廉，房地产商一般也不愿意在这些殡葬设施附近修建地产，实际上这便是上述习俗的现实折射。尽管“骨灰房”出现时其他相邻业主或许并未选择立即出售其房屋，但房屋本身的客观价值已因此有所降低，此种交易性贬值并不以买受人的出卖为前提。
（三）公法管制维度：冲击国家对土地用途规制的管理秩序
在住宅内安放骨灰的行为也在一定程度上冲击了土地用途管制制度，构成对城乡规划的破坏。我国是一个人多地少的国家，可利用的土地资源十分稀缺，因此国家对土地采取了极为严格的管制政策。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第10条第5款规定：“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”为了落实这一规定，《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）确立了土地用途管制制度，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，并要求使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。虽然居住用地和殡葬用地在分类上都属于建设用地，但二者在功能用途上却截然不同。自然资源部编制的《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》对土地按用途分类表明，城镇住宅用地属于“居住用地”一类，殡葬用地则属于“特殊用地”一类。居住用地是“指城乡住宅用地及其居住生活配套的社区服务设施用地”，特殊用地则是“指军事、外事、宗教、安保、殡葬，以及文物古迹等具有特殊性质的用地”，二者不能混同。在住宅内安置骨灰的行为使原本应用于居住的土地异化为殡葬设施用地，变更了土地的用途，构成对土地用途管制制度的冲击。
此外，“骨灰房”的出现还会打乱城市的总体规划。为协调城乡空间布局，改善人居环境，我国实行严格的城乡规划制度。《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第4条第1款规定：“制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。”
一般来说，殡葬用地的选址有着特殊的考虑。以北京市发布的《北京市殡葬设施专项规划（2021年—2035年）》为例，其第18条规定：“殡葬设施选址应以满足相关法律法规和技术标准规定的禁止性要求为前提……避让集中建设区、人口密集区、生态功能突出或生态敏感地区，避免功能干扰……避免紧邻‘三沿’地区，以免造成不良视觉影响……应与住宅区、村庄、学校、医院等敏感功能建筑保持适度距离，缓解周边居民心理压力。”再如，广东省发布的《关于进一步加强和规范公益性骨灰存放设施建设管理的意见》也明确提出：“要注重公众参与，适时开展社会稳定风险评估，有效防范和化解‘邻避’问题。”由此可见，“骨灰房”作为未经批准的功能异化空间，其设置既不符合法定城乡规划程序，也直接违背了殡葬设施应避让敏感区域的强制性规范要求，对城市整体空间功能布局与居民生活秩序均构成实质性冲击。
三、制度检视：“骨灰房”治理的规范困境
从现行的规范体系来看，既有的法律体系对殡葬事务的规制呈现公法与私法规范并行的复合样态，主要以《殡葬管理条例》《土地管理法》《民法典》及《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）等为治理基础。不过，实证研究表明，上述规范在应对住宅内存放骨灰等新型争议时存在规制效能的结构性缺失，原因在于公法规范与私法规范间的协同机制尚未有效建立。基于规范分析的方法论要求，本文将在“公—私”二分的基础上展开系统性检视。
（一）民事救济路径在“骨灰房”治理中的规范困境
在《民法典》框架下，“排除妨碍”等救济手段对“骨灰房”现象虽具有规范效力，但存在局限性。根据《民法典》第8条确立的公序良俗原则，违反该原则的民事行为可能引发停止侵害、排除妨碍等责任，但民事救济机制面临适格主体认定严苛、举证责任分配缺陷、损害结果证明障碍及效力范围受限四重规范困境。
电视剧《安家》（2020）剧照。
其一，适格主体认定标准严苛。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第122条的规定，起诉的当事人必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。这即是对主体适格的要求。但在此类“骨灰房”案件中，其他业主很难直接证明其与涉事房屋之间存在直接的利害关系。尽管我国存在“相邻关系”类型诉讼，但此类案件的核心在于为不动产权利人行使权利提供便利。“骨灰房”虽然使人在心理上产生不适，但与一般“凶宅”不同的是，利害相对人并不直接居住于涉事房屋，因此法院可能以原告与之不存在利害关系为由驳回起诉。
其二，举证责任分配存在结构性缺陷。目前官方并未对“骨灰房”进行明确界定，因此何种类型的房屋属于“骨灰房”并没有统一的规定。现实中既可能存在专门购买或租赁房屋用于安置骨灰的情形，也可能存在只是将骨灰暂时安置于家中的行为，而住宅往往具有极强的私密性，外者难以入内获悉真实状况，且骨灰通常放置于骨灰盒中，骨灰盒又容易移动。因此，对于利害关系业主而言，将面临较大难度的举证责任。
其三，损害结果证明面临规范与事实双重障碍。尽管安置骨灰的房屋可能导致同一小区的房屋贬值，但如何确定贬值的具体额度，以及如何确定二者之间的直接因果关系并不清晰。例如，在张某勇与向某湖、向某侵权责任纠纷一案中，针对原告主张被告赔偿因将死者遗体置于原告所有房屋使之贬值的费用的诉求，法院认为该行为虽然有违社会公德和公序良俗，但不会导致案涉房屋的物理性状发生任何变化，因此是否会对房屋造成贬值属于主观判断，无法证明。在甲、乙财产损害赔偿纠纷一案中，针对原告主张被告的装修工人在安装过程中意外死亡导致的房屋贬值问题，法院认为原告未将该房屋实际出租或出售，其所称的“损失”仅仅体现为一种主观上的可能性，目前并未实际发生，因此不予支持。在翁某为与周某娥财产损害赔偿纠纷一案中，法院认为房屋的市场价格往往受建筑成本、使用年限、交通条件、居住环境、人文环境等多重因素影响，在原告未将涉案房屋出售前，其所主张的房屋交换价值贬损数额亦无法确定，因此无法支持。
其四，个案裁判效力存在空间局限性。基于民事诉讼判决的相对性原理，人民法院所作出的相关判决仅对参与该诉讼程序的相关当事人产生拘束力，并不具有对世的普遍拘束力。因此，即便有利害相关人通过民事诉讼获得法院支持，促使被告将安置骨灰的住宅恢复原状，该判决结果也仅限于该法律关系中，对于同样存在类似行为但未被起诉的业主而言，该判决并不会发生拘束效果。由此可见，民事诉讼机制虽然可以实现事后救济，但此类救济具有个案性，并不足以应对此类具有结构性、普遍性及潜在扩张性的社会现象。
明代沈周《落花诗意图》局部。
（二）公法规范在“骨灰房”治理中的规制失灵
现行公法规范体系对“骨灰房”现象呈现明显的规制真空，具体体现于殡葬管理、土地利用及治安处罚三大规范领域。
1.《殡葬管理条例》的文义限缩困境
作为殡葬管理领域的核心规范，《殡葬管理条例》虽在第9条明确“不得擅自兴建殡葬设施”，但“骨灰房”现象面临严格的文义解释障碍。根据《现代汉语词典》的解释，“兴建”是指开始建筑（多指规模较大的）；“殡葬”是指出殡和安葬；“设施”则是指为进行某项工作或满足某种需要而建立起来的机构、系统、组织、建筑等。据此可知，“兴建殡葬设施”是指建设用于出殡、安葬的建筑或相关服务，但住宅内存放骨灰既未涉及新建工程，亦未形成持续性殡葬服务，难以被纳入“殡葬设施”的规范范畴。在体系解释视角下，该条款的立法目的聚焦于遏制经营性墓地无序扩张，与住宅空间内私人存放行为缺乏规范关联性。此外，《殡葬管理条例》第14条虽然规定“办理丧事活动，不得妨害公共秩序、危害公共安全，不得侵害他人的合法权益”，但安置骨灰显然已与丧事活动这一环节无关。由此可知，《殡葬管理条例》并未对“骨灰房”问题进行规范。
2.《土地管理法》的规范射程局限
《土地管理法》第75条规定：“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府自然资源主管部门、农业农村主管部门等按照职责责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”但“骨灰房”并不是直接在耕地上建坟，而是对已经建成的住宅进行改造，因此无法依据这一规定要求业主恢复原状。第81条规定：“不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令交还土地，处以罚款。”但将住宅用于存放骨灰并非开发商所为，而是在开发商销售给业主后的业主个人行为。而建筑物通常是以区分的形式出现，即便认定其中的某一业主未按照土地的用途使用住宅，客观上也无法对整栋建筑物采取收回土地的手段。由此可知，《土地管理法》的相关规定在此问题上可作用的空间有限。
3.《治安管理处罚法》的构成要件阻却
《治安管理处罚法》第77条规定：“在公共场所停放尸体或者因停放尸体影响他人正常生活、工作秩序，不听劝阻的”，“处五日以上十日以下拘留；情节严重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处二千元以下罚款”。但“骨灰房”所处的空间属于私人住宅内，而非公共场所，而且骨灰也不是尸体。根据《现代汉语词典》的解释，“尸体”是指人或动物死后的身体，而“骨灰”则指人的尸体焚化后骨骼烧成的灰。根据依法行政这一法治的基本原则要求，在缺乏明确法律依据的情形下，行政机关不得对当事人做出行政处罚。因此，即便业主将死者的骨灰存放于住宅，也无法依据《治安管理处罚法》对此进行处罚。民政部公布的《殡葬管理条例（修订草案征求意见稿）》第63条规定：“将非殡葬设施专门用于安放骨灰的，由公安机关责令恢复原状，并依照治安管理处罚法第六十五条的规定给予治安管理处罚。”这实际上存在扩张解释的嫌疑。此外，根据《立法法》第11条的规定，限制人身自由的强制措施和处罚只能由法律进行规定，《殡葬管理条例》在法律位阶上仅为行政法规，显然无权就涉及人身限制的措施进行拟制。
由此可见，无论是民事救济途径还是公法规制路径，在应对“骨灰房”这一问题上均力有未逮。如本文在开篇所提及的广东佛山案所示，即便小区的相关业主通过民事诉讼获得一定程度的救济，安置骨灰的业主所承担的法律责任与利害关系人所付出的维权成本之间也难以形成实质上的对价平衡。这足以证明现行规范体系已难以有效回应此类现象所引发的复合性治理困境。
四、成因解构：“骨灰房”治理失灵的制度根源
要从根本上消除“骨灰房”现象，需要厘清其产生的根源。“骨灰房”现象的制度性成因可归结为三重结构性矛盾：其一，公墓资源配置的供需失衡引发市场价格扭曲。城市化进程中土地资源利用的刚性约束造成殡葬用地供给不足，导致经营性墓地价格持续攀升，形成所谓“死不起”的经济排斥效应。其二，墓地用益物权的制度性缺陷。现行《殡葬管理条例》对墓地使用权的法律属性、存续期限及续期规则缺乏明确界定，致使“20年使用周期”衍生出“到期即迁”的伦理困境。其三，殡葬政策的执行偏差。现行制度过度聚焦遗体火化率等量化指标，对骨灰安置的后续治理存在规范疏漏，形成“重火化过程、轻安置结果”的政策断裂带。
（一）公墓资源配置的结构性矛盾
从地理分布来看，“骨灰房”主要出现在沿海和京津冀等一线城市的周边城市，这与这些城市较高的公墓价格有关。民政部在1992年制定的《公墓管理暂行办法》将我国的公墓区分为经营性公墓和公益性公墓。其中，公益性公墓是为农村村民提供遗体或骨灰安葬服务的公共墓地；经营性公墓是为城镇居民提供骨灰或遗体安葬实行有偿服务的公共墓地，属于第三产业。根据这一规定，城市中只能兴建经营性公墓。不过，进入新世纪以来，随着土地价格的不断攀升，城市经营性公墓的价格也随之大涨，一些城市的居民不得不违规到郊区的农村购买公益性公墓。随着“死不起”“殡葬暴利”等社会舆论的发酵，一些地方政府开始尝试酝酿兴建城市公益性公墓。例如，北京就在2004年建成了全国第一座公益性公墓——长青园骨灰林。2009年出台的《民政部关于进一步深化殡葬改革促进殡葬事业科学发展的指导意见》进一步提出“积极发展城乡公益性骨灰存放设施，加大投入和建设力度，满足群众骨灰安放需要”，将城市特困户、低保户、重点优抚对象等特殊人群纳入公益性公墓的服务范围。这些做法在一定程度上缓解了城市殡葬用地的需求。
然而，城市的土地资源十分稀缺，相较于工业、住宅和商业用地的高经济回报而言，公益性公墓属于“稳赔不赚”的事业。为此，不少地方政府在分配建设用地指标时往往压缩公墓用地，很多城市甚至根本没有殡葬用地，遑论公益性公墓。在沿海经济较为发达的一些城市甚至直接规定禁止兴建墓地。例如，苏州因建设用地指标一直十分紧缺，早在2003年通过的《苏州市公墓管理办法》第4条就明确规定：“本市禁止新建经营性公墓和公益性墓地。现有经依法批准的墓地不得扩大国土等部门依法核定的用地面积。”殡葬用地的严格控制导致公墓资源极度稀缺。民政部一零一研究所发布的《中国殡葬事业发展报告（2018~2022）》显示，截至2021年底全国经营性公墓仅有1443个，平均每个县（市、区）不足1个，全国72%的县（市、区）没有城镇公益性公墓，墓葬资源稀缺，墓地的供需矛盾进一步加剧。
《中国殡葬事业发展报告（2018~2022）》
作者：民政部一零一研究所
版本：社会科学文献出版社2022年7月
不过，虽然墓地的用地可以控制，但死亡不可避免，特别对于我国这样一个强调逝者归于自然的国家，让亲人死后有一席安息之地是普遍的愿望。基于此，在公益性公墓缺乏、经营性公墓资源有限的背景下，一线大城市的公墓价格远远超出一般居民的承受能力。以北京为例，即便是一些质量一般、地理位置偏远的墓地，每平方米价格也在10万元以上。很多一线城市的墓地价格基本已远超10万元/平方米，而相较之下周边小城市的房价还不足2万元/平方米。以上海为例，笔者在一个公墓网站检索发现，即便是最为简单的壁葬售价也多在4万元以上，而中国人所普遍追求的入土式墓地价格则在10万元以上。而上海周围距离较近的江苏省如皋市的全新商品房售价也只有7000多元/平方米，如此算来“买商品房存骨灰变得极具性价比”。
（二）公墓权利性质不明所带来的使用期限过短
除了公墓的价格畸高以外，公墓的使用期限也是诱发这一问题的因素之一。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》根据土地的不同用途，对土地的使用年限做了不同的区分，其中居住用地为70年，工业用地为50年，教育、科技、文化、卫生、体育用地为50年，商业、旅游、娱乐用地为40年，综合或其他用地为50年。然而，城市中的公墓到底属于上述哪一种用地并不十分清楚。我国不同地区对此的规定也有所不同。例如：苏州市规定该市范围内的墓穴、穴位使用期限为20年，使用期满后一律停止使用；云南省规定墓穴的使用年限最长不得超过50年；浙江省规定全省范围内的骨灰公墓墓穴使用年限以20年为一个周期，使用年限届满前可以申请延长；辽宁省规定公墓运营单位一次性收取墓位维护管理费不得超过20年，缴费期限届满前可办理续缴手续；上海市则规定墓穴使用期限最长不超过70年。
公墓的使用期限问题实际与公墓本身的权利性质有关，也即公墓购买者与公墓经营者之间是什么关系。对此问题，存在债权说和物权说两种观点。债权说认为，公墓购买者与公墓经营者之间是一种具有行政管理属性的服务合同关系，购买者作为殡葬服务合同的权利接受方，其所享有的系针对墓地相关服务的接受权，其支付的费用系对经营单位所提供服务的对价，而非对墓地所有权的取得。民政部有关负责人也曾指出：“我们一直强调，墓地只是租赁关系，不是产权关系，只有使用权，没有所有权。签订合同时，20年是一个期限，20年到期以后，双方根据协议规定执行管理费的收费。”此外，民政部于1992年制定的《公墓管理暂行办法》迄今有效，其中第17条在规定公墓购买者的相关费用时，使用的也是“墓穴租用费、建墓工料费、安葬费和护墓管理费”等表述。但债权说既不符合法理，也不符合我国的文化伦理。从法理角度而言，若为债权关系，当一方主体不复存在时，则该合同即缺乏履行的必要，即若购买者是在生前为自己购买，则该合同在该购买者死亡时便无须履行；从文化伦理的角度而言，墓地在我国文化中具有非同寻常的意义，其不仅是亲人情感的重要寄托，而且与“风水”等民间迷信有关也承载着传统民间风俗的相关内涵，因此民间极为强调墓地的长期性和稳定性。而根据《民法典》第705条第1款的规定：“租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效。”若仅赋予公墓20年的使用期限，显然不符合上述文化伦理与法理规定。
物权说认为，公墓购买者与公墓经营者之间属于用益物权中的建设用地使用权。物权是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利。《民法典》将物权分为所有权、用益物权和担保物权三类。其中，所有权和用益物权的差异在于用益物权是对他人所有的不动产或动产依法享有占有、使用和收益的权利，而所有权则在上述权能之外还享有处分的权利。《公墓管理暂行办法》第13条规定：“公墓墓区土地所有权依法归国家或集体所有，丧主不得自行转让或买卖。”由此，墓地的购买者对墓地不享有所有权。但这并不否认购买者对墓地拥有另外的物权。宋刚认为，墓地的购买者与公墓的经营者之间的关系类似于消费者和商品房销售方之间的关系，即购买者在购买后取得对墓地的所有权，同时享有对该墓地所占用土地的建设用地使用权。陈耀东、王丹丹也认为，墓地购买者对墓地的直接支配和排除他人干涉的权利完全符合物权的基本特征。笔者倾向于物权说，但认为应将“收益”这项权能排除。
原因在于：一是可以更好地保护墓地的稳定性。尽管相对于所有权而言，用益物权不具有“处分”这一权能，但该项权利所拥有的“占有、使用”权能足以排除第三人对墓地的侵害，可以有效避免墓地经营者随意收回墓地的风险，能够有效地维护墓地使用的稳定性。二是更加符合中国人对墓地的心理认知。在我国传统文化中，墓地不仅是死者最后的安息之地，而且具有“永恒”的精神象征。三是公墓与其他用益物权不同，不能因此获得收益，例如不得将公墓出租。当前我国各地为了追求土地的重复利用，大多将“20年”作为公墓的使用期限，实际上是对公墓权利属性的曲解。
清代 禹之鼎 《翁嵩年负土图》局部。
（三）过度强调“火化”过程的殡葬改革
除了上述两大原因外，我国殡葬改革中对火化后骨灰的处理缺乏关注也无形中催生了这一问题。我国自1985年以来在全国范围内所推行的殡葬改革的核心在于改革土葬、实行火葬。但由于我国的土葬观念根深蒂固，因而诚如李平菊所言，我国最终的殡葬改革只停留在死者遗体的处理方式上，将“火葬”简单地等同于《殡葬管理条例》第4条第1款确定了火葬的原则，规定：“人口稠密、耕地较少、交通方便的地区，应当实行火葬”。从内涵来看，“火葬”是指“处理死者遗体的一种方式，用火焚化尸体，骨灰装入容器保存、埋葬，或者撒在地上、水里”。从该定义不难发现，“火葬”侧重于“焚化尸体”，但焚化后的骨灰如何处理却存在多种形式。对此，《殡葬管理条例》在第5条仅规定：“在实行火葬的地区，国家提倡以骨灰寄存的方式以及其他不占或者少占土地的方式处理骨灰。”从立法目的来看，第5条的这一规定原意在于节约土地，但现实中却出现诸如“骨灰房”这样的乱象。
我国的殡葬改革之所以会出现偏重火化形式而忽视骨灰处理，与我国的殡葬改革过程密切相关。我国自1985年开始在全国范围内推行火葬，但过程并不顺利。例如，20世纪90年代，河北省肃宁县开始推行火化，但在2008年北京奥运会期间因火化炉环保指数不达标，政府下令暂停火化，土葬之风迅速恢复，在奥运会结束之后，火化便再难恢复；2012年，河南省周口市为了增加粮食产量，政府下令开展平坟复耕运动，全市近200万个坟头在极短的时间内被推平，由此引发了激烈的社会矛盾，在国务院修改《殡葬管理条例》时删除“拒不改正的，可以强制执行”的条款后，那些被平掉的坟头又在几乎一夜之间被恢复；2018年，江西省吉安县宣布自2018年9月1日零时起，在全县范围内实施殡葬改革“零点行动”，要求在全县范围内实现100%火化，严禁遗体装棺土葬，一时之间，全县多地出现执法队进村入户、强行抬走村民棺材销毁的现象，引发社会剧烈反响。火葬改革在我国推进的艰难性再次印证了卢梭所言的“风俗一旦确立，偏见一旦生根，试图加以改造是危险而徒劳的”。
《社会契约论》
作者：[法] 卢梭
译者：钟书峰
版本：法律出版社2017年12月
即便是在已经实行了火葬的区域，也不乏骨灰“二次装棺”的现象。王启梁、刘建东两位学者研究发现，在实行火葬的地区，当地官员的主要考核指标是火化率的高低，“至于火化之后，村民帮基层政府达成火化率，那么基层政府也应当不继续为难村民”，因此当地普遍存在将骨灰装入棺材再掩埋立坟的现象。上述分析表明，简单地将“火葬”等同于“火化”不仅与殡葬改革的初衷背道而驰，不能起到节约土地的效果，反而催生出许多乱象，加剧了土地资源的浪费。
电影《好好说再见》（2025）剧照。
五、制度因应：“骨灰房”治理的纾困路径
由前述分析可以发现，仅仅依靠单一的私法或公法路径并不足以从根本上遏制“骨灰房”乱象的蔓延。唯有通过一套“组合拳”，从改变供需关系、厘清权利性质、引入公法治理三个维度构建系统性框架，方能有效应对：其一，破解殡葬用地供需关系的结构性失衡，通过土地资源配置机制改革，缓解公墓资源稀缺引发的价格畸高问题；其二，厘清墓地用益物权的法律属性，以立法技术消弭公墓“使用周期”的规范模糊性，确立墓地使用权的期限续展规则；其三，矫正殡葬政策的执行偏差，推动政策重心从“遗体火化率”的量化考核转向“骨灰安置规范化”的全流程治理，实现《殡葬管理条例》第5条“节约土地”原则与生态安葬激励机制的制度衔接。
（一）扩大城市殡葬用地的有效供给
殡葬是一项攸关民生的事业，其供给机制需坚持公益性和均等化。“殡葬”由“殡”和“葬”构成，前者主要包括遗体接运、冷藏、火化等事项，后者指遗体的安葬，主要有生态葬、墓葬、海葬等。在过去很长一段时间里，我们都偏重“殡”的部分，而忽视“葬”的部分。党的十八大以来，“殡”和“葬”均获得了国家的高度重视。国务院于2017年印发的《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，明确提出将基本殡葬服务纳入国家基本社会服务制度体系。民政部等16个部委于2018年1月10日联合印发的《关于进一步推动殡葬改革促进殡葬事业发展的指导意见》，在此基础上进一步提出：“要坚持基本殡葬服务公益性，强化政府责任和投入，依照国家有关规定加强基本殡葬服务收费管理，并为城乡困难群众以减免费用或补贴方式提供基本殡葬服务，有条件的地区可将政策惠及对象扩展到辖区所有居民，逐步实现基本殡葬服务的普惠性、均等化。”民政部于2025年4月23日公布的《殡葬管理条例（修订草案征求意见稿）》第6条也明确提出：“殡葬事业是重要的社会公益事业。国家建立基本殡葬服务制度，构建覆盖城乡、功能完善、布局合理的殡葬公共服务体系，保障遗体接运、存放、告别、火化、骨灰格位安葬、生态安葬等基本殡葬服务公平可及。”为此，应当从以下三个方面实现殡葬基本服务的全覆盖。
首先，应将殡葬用地纳入城市总体规划，预留足够的殡葬用地。虽然《城乡规划法》在第17条第2款规定了公共服务设施用地作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容，《殡葬管理条例》也在第5条规定“县级人民政府和设区的市、自治州人民政府应当制定实行火葬的具体规划，将新建和改造殡仪馆、火葬场、骨灰堂纳入城乡建设规划和基本建设计划”，但除部分地区外，多数地区的殡葬服务设施规划却一直未被纳入城乡总体规划之中，这与住建部《城市规划编制办法》及其细则对殡葬服务设施的规划缺乏相关内容也有一定关系。因此，建议及时修改这一规定，将殡葬用地纳入城市总体规划的强制性内容之中，具体可将《城市规划编制办法》第32条第四项中的“城市基础设施和公共服务设施。包括：城市干道系统网络、城市轨道交通网络、交通枢纽布局；城市水源地及其保护区范围和其他重大市政基础设施；文化、教育、卫生、体育等方面主要公共服务设施的布局”，修改为“城市基础设施和公共服务设施。包括：城市干道系统网络、城市轨道交通网络、交通枢纽布局；城市水源地及其保护区范围和其他重大市政基础设施；文化、教育、卫生、体育、殡葬等方面主要公共服务设施的布局”。
其次，增加城市殡葬设施的有效供给。公墓价格过高的根源在于城市殡葬设施资源的稀缺性，因此增加城市殡葬设施的有效供给是关键。目前我国城市公墓的建设主要分为五种模式：政府独立建设模式、政府—农村合作建设模式、经营性公墓内划定公益性墓区模式、政府—社会资本建设模式、社会资本建设模式。政府独立建设模式是指由政府进行出资建设和组织管理公墓，其优点在于可以保证公墓的非营利性色彩，但不足在于对地方财政的要求较高，仅适用于东南沿海经济较为强劲的城市。政府—农村合作建设模式是指政府和农村合作，在现有农村公益性公墓建设的基础上，由政府出资一部分，农村出资一部分，但该模式需要突破当前《殡葬管理条例》对农村公益性公墓和城市公益性公墓范围的限制。经营性公墓内划定公益性墓区模式是指在土地属于划拨的国有经营性公墓中，按一定比例划分一部分公益性墓区，这种模式既能保障公墓的资金投入，也能保障弱势群体的公墓使用权益。政府—社会资本建设模式是指由社会出资建设、政府进行后续运营管理，但实际中这种模式的募资额度有限。社会资本建设模式是指完全由社会资本建设、运营公墓，这种模式对政府的资金要求最低，但容易导致天价墓。综上所述，目前比较公认的最佳模式是第一种，即由政府出资建设公益性公墓，但同时不否定经营性公墓的存在，将经营性公墓所产生的税收用于公益性公墓的建设和运营，兼顾公益性公墓的公益性和经营性公墓的适度营利性。
最后，加强政府对公墓等殡葬设施的价格管控。殡葬服务的供给可以分为四类：一是基本服务，主要包括遗体接运（含抬尸、消毒）、存放（含冷藏）、火化、骨灰寄存等服务；二是延伸服务，包括遗体整容、遗体防腐、吊唁设施及设备租赁等；三是殡葬用品销售，如骨灰盒、寿衣、花圈等；四是公墓销售及后续运营。上述四类中，除殡葬用品销售可以完全交由市场调节外，其余的基本服务以及公墓建设销售运营，宜由政府供给或政府与市场主体合作供给，政府在其中要肩负定价、市场准入、监督等作用，强化对墓地价格的管控。在此方面，山东省沂水县率先开展了以“惠民礼葬”为核心的殡葬改革，实现了公益性公墓“免费安葬”的全覆盖，全县所有的逝者家庭都可以享受“殡葬全免费”的惠民政策，户均减负2.5万元丧葬费，切实有效地减轻了人民群众的丧葬负担。其他城市的公墓供给未必需要如沂水县这样实现全免费，但需要确保公益性公墓的价格不超出当地一般居民的承受能力。
（二）明确公墓的使用期限及到期后的处理方式
公墓的使用期限与公墓的权利属性直接相关，依据本文分析，公墓购买者与公墓经营者之间应界定为物权中的用益物权关系，但在权能及期限上应与住宅有所不同。
首先，在权能上，公墓作为一项用益物权需要进行适度限缩。无论是公益性公墓还是经营性公墓，其核心都在于确保死者“逝有所安”，因此公墓的售价不能成为界定公墓权利性质的依据，但在权能上不能与一般的用益物权等同。墓地不同于一般的住宅，其功能在于安置死者的骨灰，同时承载死者亲友的祭奠，通常被视为长期或永久性的存在。而一般的用益物权具备占有、使用和收益的权能，允许权利人进行盈利，这不能适用于公墓。因此，应将公墓的用益物权权能进行适当限缩，将之限定在与公墓有关的行为，可限制为：（1）祭奠权能，即公墓的权利人有权在墓地周围进行祭奠活动；（2）公墓设施的修筑及维护权能，如立墓碑，对公墓进行加固、去除杂草、定期更新等；（3）骨灰搬迁权能，即在遵循公序良俗的前提下，对公墓内安置的骨灰进行搬迁；（4）排除妨碍权能，即禁止任何人对公墓及内部的骨灰进行侵害；（5）公墓所在土地被依法征收后获得补偿的权能。至于是否需要通过采取登记对抗的方式，最大限度地保障墓地使用权人的权益，保护死者的人格利益，维护墓地的稳定性，笔者持赞同倾向。对此，可以比照一般的住宅，通过不动产登记机构办理权属登记，以对抗第三人。
其次，在使用期限上，应在有偿续期的机制下允许各地适当延长公墓使用期限。《公墓管理暂行办法》虽然在第16条规定“经营性公墓的墓穴管理费一次性收取最长不得超过二十年”，但不能将之狭隘地理解为公墓只允许使用20年，这里仅指收取费用时不能超过20年，而非指该公墓仅能使用20年。当然，笔者也反对完全按照住宅的建设用地使用权期限设定为70年一个周期。民政部有关负责人曾指出：“墓地使用期限与其土地性质和使用年限有关，一般为50年或70年，如果土地使用年限延长，墓地使用年限应自动延长。之所以规定20年的收费年限，是从保护群众利益和方便群众缴费的角度提出的限制性缴费周期。”这种观点虽然考虑到了民众的心理，但从节约土地的角度来看并不合理。有权威资料显示，在实行公墓20年为一个使用周期的一些地区，20年周期届满后申请续期的不足一成。对于余下未续期的公墓，其后代祭奠的可能性已较低。笔者认为，当前20年的周期相对较为短暂，建议可考虑以30年为一个周期，允许有偿续费，这是因为我国目前居民的代际年龄已经达到30年。这一年限比较符合我国民众的心理预期，同时也契合我国民间因“曾祖”“外曾祖”及以上较为疏远的关系而较少进行祭祀的事实。这样既能兼顾公墓的稳定性和长期性，也能在一定程度上节约土地资源。同时，由于经营性公墓的“公益性”色彩，也不宜无偿续期，在已经满足民众基本殡葬需求的情况下，若届满后仍要使用的，应缴纳一定的费用，以提高土地的利用效率。
最后，对于期限届满丧主既不申请续期也不领取骨灰的墓穴，公墓经营者可在符合公序良俗的原则下对骨灰进行处理。对于期限届满的墓穴，公墓经营者应提前通知丧主，告知其可以申请续期，丧主明确告知不再续期，愿意自行处理骨灰的，应当尊重其意愿；对于联系不到丧主的，应给予至少半年的宽展期；期限届满且已过宽展期仍无法联系到丧主的，或丧主明确表示既不续期也不愿意认领骨灰的，公墓的经营者可在殡葬主管机关的监督下，采取将骨灰统一进行生态葬的方式进行处理。
（三）强化对遗体火化后骨灰处理的监督
殡葬改革除了应关注遗体的处理形式，还应关注火化后骨灰的处理方式。住宅虽然是业主的私人财产，但在使用上不得侵害他人合法权益，不得违背公序良俗，否则公权力便有权介入。《宪法》第51条规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”业主在住宅内安置骨灰，不仅侵害其他业主的财产权和安居权，破坏国家的土地用途管理秩序，也违背公序良俗，因此公权力机关具有介入的正当性。
梵高《麦田群鸦》局部。
从比较法来看，德国的经验可以为我们提供参考。一方面，德国《住宅所有权与永久居住权法》（Wohnungseigentumsgesetz,WEG）规定了住宅所有权剥夺制度，该法第17条规定：“如果一个公寓业主严重违反其对其他公寓业主的义务，以致其他公寓业主无法合理地与其一起留在公寓业主共同体中，则其他公寓业主可以要求其出售其公寓财产。”实践中，在住宅内卖淫、实施犯罪行为等，均可以构成住宅所有权剥夺的原因。另一方面，德国对于骨灰的安置也有着极为严格的要求，包括巴伐利亚州在内的多个州均明确禁止在墓地和公海以外安置骨灰。巴伐利亚州制定的《埋葬法案》（Bestattungsgesetz）第18条规定，对于不符合本法要求处置或埋葬尸体的，行政机关有权进入住宅取证并据此处以罚款，在此《德国基本法》规定的住宅不受侵犯权将受到限制。这些规定表明，在住宅内安置骨灰的行为早已超出私法自治的范围，需要受到公法的拘束与管制。据此，我国可通过以下三个举措实现对火化后骨灰处置的事后监管。
首先，禁止将骨灰存放于住宅等非殡葬设施之中。现有的《殡葬管理条例》在此方面并无明确规定，值得肯定的是民政部于2025年4月23日公布的《殡葬管理条例（修订草案征求意见稿）》已关注到这一问题，在第39条第1款提出“禁止非殡葬设施专门用于安放骨灰”。但相关规定还需要进一步斟酌，其中“专门用于”属于规范性标准，何种情况构成“专门用于”可能存在争议，而实践中人们普遍对住宅中放置骨灰持反对态度。因此，建议删除“专门用于”表达，同时将“住宅”明确写入。建议将该条款修改为：“骨灰安放应当遵循公序良俗原则，不得侵害他人的合法权益。禁止在住宅等非殡葬设施安放骨灰。”
其次，可将在住宅内安放骨灰的行为纳入治安管理处罚范围。当前《治安管理处罚法》将行为人将骨灰安放在住宅或公共场所的行为未纳入处罚范围，已有所不足。《殡葬管理条例（修订草案征求意见稿）》虽然将此类行为比照《治安管理处罚法》进行处罚，但存在扩张解释的嫌疑。比较可行的办法仍然是对《治安管理处罚法》第77条进行修改，加入一项为第三项，规定“在住宅内安放骨灰或在非殡葬设施的公共场所安放骨灰，不听劝阻的”，进而将住宅内安放骨灰的行为纳入治安处罚的范围，实现对这类问题的有力治理。
最后，可将“骨灰房”治理纳入检察机关公益诉讼的范围。自党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”以来，公益诉讼已作为一项重要制度被写入《民事诉讼法》《行政诉讼法》等多部法律。目前由检察机关提起公益诉讼的范围包括生态环境与资源保护、国有资产保护、食品药品安全、国有土地使用权出让等多个领域，横跨民事和行政两大领域，对于受害者不确定的案件，很好地起到了匡正不法侵害的效果。对于“骨灰房”问题而言，此类行为不仅侵害社会的公共利益，而且也难以确定具体的受害者，因此符合《民事诉讼法》第58条所规定的检察机关提起公益诉讼的意旨。未来，可以考虑将此类案件纳入检察机关公益诉讼的范围，以更好地维护利益相关人的正当权益。
六、结语
殡葬是一项关系民生的事业，既涉及生命伦理的维护，也涉及土地资源的利用。本文的分析表明，“骨灰房”的出现根源在于我国的土地政策。始于20世纪80年代的殡葬改革以追求节约土地为目标，提出以“火葬”为核心的遗体处理方式，并衍生出了以有限期限为特征的公墓使用方式，但随着城市土地资源的日渐稀缺，城市的公墓价格日益高涨，进而变相催生出了“骨灰房”这类新的社会问题。要破解这一问题，必须从土地政策着手，具体的方案是通过将殡葬用地纳入城市的强制性规划之中，倒逼城市预留必要的殡葬用地，同时增加城市公益性公墓的有效供给，在价格管控的前提下实现殡葬服务的均等化和公益性。同时，加大对“骨灰房”现象的处罚力度，通过修改《殡葬管理条例》及《治安管理处罚法》将此类现象纳入规范治理范围。只有在“疏导需求”与“严格规制”相结合的综合治理思路下，实现供给侧与制度性约束的协同推进，方能实现对“骨灰房”问题的有效治理。
在未来的殡葬改革过程中，应尤其重视殡葬文化的影响力，在符合我国民众心理的基础上循序推进有关改革，考虑在尊重我国民间风俗的情况下引入更加科学环保的方式，应对城市化过程中所面临的殡葬用地短缺问题。
【文献出处】何浩：《“骨灰房”治理的现实困境与制度纾解》，《天府新论》2025年第6期，页100-113、155。
作者/何浩
本期评议/陈新宇
文本摘选/罗东
海报设计/师春雷
导语校对/翟永军
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