界面新闻记者 | 张旭 界面新闻编辑 | 刘海川
首个专门关于新就业群体服务管理的中央文件公布。
近日，中办、国办印发《关于加强新就业群体服务管理的意见》（以下简称：《意见》）。《意见》聚焦当下新就业群体职业痛点，从用工保障、算法治理、监督管理以及关爱力度等方面作出系统部署。
中央社会工作部负责人谈及《意见》出台背景时指出，当前我国新兴领域迅速发展，尤其是以互联网平台为支撑的新业态大量涌现，聚集了规模庞大的新就业群体，他们是社会主义劳动者的重要组成部分，是经济社会发展不可或缺的重要力量。而《意见》明确了今后一个时期的总体要求和重点任务，为各地各部门加强新就业群体服务管理工作指明了方向。
中国政法大学民商经济法学院教授、社会法研究所所长娄宇告诉界面新闻，《意见》是首个以中办、国办名义颁布的、针对新就业群体问题的国家级纲领文件，规格高，视野宽。
娄宇指出，《意见》将新就业群体明确为 “社会主义劳动者重要组成、经济社会发展不可或缺力量”，从之前的“平台用工合规管理、新就业形态群体劳动权益保障”提升到巩固执政基础、夯实群众根基的政治高度，此前部门规章“碎片化”治理局面得以改善。
从外部监管到内部约束
《意见》共6部分，设立“维护合法权益”“加大关爱力度”“促进社会融入”主要章节，这意味着新就业形态不再局限于劳动治理范畴，而是上升到社会治理层面。
在维护群体合法权益方面，《意见》提到，把新就业群体合法权益保障纳入企业社会责任评价体系，支持相关社会组织推动促进行业自律。
这也是倒逼平台企业去重新审视新就业群体劳动权益问题。娄宇表示，此举有利于将企业社会责任“硬法约束”转变为“软法规制”，用行业自律激活社会力量、降低监管成本，最终构建 “政府监管、企业主责、行业自治、社会监督、劳动者参与” 的长效保障机制。
首都经济贸易大学中国新就业形态研究中心主任张成刚认为，过去的治理逻辑，我们依靠外部行政监管推进平台治理，虽见效直接，但也消耗行政资源，并且推进过程缺乏长效性。因此，我们需要将外部监管要求转化为企业内部约束的一部分。
“通过社会责任评价体系，把《意见》中提到的新就业群体权益保障等内容纳入企业综合考量与经营决策，以内生性的软约束替代单一强制监管，引导企业主动承担社会责任、遵守商业伦理，这既能帮助企业改善品牌形象，提升市场竞争力，也能节约行政资源、优化营商环境。”张成刚告诉界面新闻，这相当于在监管之外增加了另外一种治理机制。
事实上，新就业形态的核心特征在于依靠平台的分发性。中国社会科学院大学政府管理学院教授余少祥在文章《新就业形态的基本特征》表示，群体依托平台分工自主选择工作任务和岗位，并接受平台的相应规则和监管。
这也带来了一系列问题。因用工方式的变化，平台在管理上重绩效、轻责任，强调劳动者需要在预定的时间内完成工作任务；另一方面，劳动者与平台之间的关系较为松散，除非另有协议，平台规则是唯一的管理制度。此外，在劳动过程中，劳动者可以自主决定是否承接某项订单，自主确定生产资料，自主确定工作时长和工作场所。
为此，《意见》对群体用工方式、劳动报酬、休息权益作出规定。其中，《意见》明确，督促互联网平台企业、快递企业等根据工作任务、劳动强度等合理确定新就业群体劳动报酬，及时足额支付。此外，还依法依规查处不合理收费抽佣、不公平分配流量，以及滥用市场支配地位等违法违规行为。
为整治平台算法不透明等问题，《意见》提出算法规制的新路径，明确了新业态群体对算法享有知情权、参与权、选择权。此外，依法开展算法安全评估和监督检查工作，综合整治“内卷式”竞争。
稳步推进配套制度
中央社会工作部负责人表示，新就业群体构成复杂、诉求多元，流动变化大，经常跨平台、跨行业、跨地域工作和生活，需要准确把握他们的特点和需求，加强关爱服务，着力解决急难愁盼问题。为此，《意见》着眼推动基本公共服务向新就业群体进一步拓展，发挥属地等多方作用提供针对性关爱服务，营造和谐友好从业环境等作出部署。
在提高公共服务水平方面，《意见》提到，逐步推动相关公共服务随人走以及做好跨省异地就医直接结算服务；稳步推进新就业群体参加住房公积金制度以及加强职业技能培训等。
娄宇表示，住房公积金改革是破除新就业形态群体户籍壁垒，实现公共服务均等化的重要举措，这一措施有利于打破公积金的“单位特权”，可以有效解决新就业群体的住房痛点、促进社会公平，推动城市融入。
不过，后续想要真正完善配套规则仍需通过相对较长的实施周期才能逐步实现。
张成刚解释，在企业视角中，企业缴纳的社保、个人工资都属于人工成本，只是资金分配去向不同。但本质上，劳动者创造的价值一定要大于人工成本。
“眼下平台企业普遍微利，新就业群体收入水平有限，行业整体价值创造能力不足。”张成刚表示，想要完善社保、公积金等保障，前提是保障从业者当下收入与基本生存需求，只有在此基础上，才有能力应对长期风险。
因此，张成刚建议，既要提升行业整体创收能力，也要依托消费规模与消费水平提升带动增收。如果基础收入问题得不到解决，强行普及五险一金等保障，只会压缩劳动者当下收入，损害其现实切身利益。
《意见》落地需要注意什么？娄宇告诉界面新闻，新就业形态劳动者与平台、相关机构的法律关系呈现出多元化和复杂化的特点。他们之间既可能构成劳动关系，也可能构成民事关系，还可能部分符合劳动关系，因此需要分层分类治理。
娄宇指出，构成劳动关系的，必须严格依据劳动法律法规开展劳动关系治理，切实保障劳动者的法定权益；构成民事关系的，也需要依据各类单行法律法规，保障职业安全等基本劳动权益；在“不完全符合确立劳动关系情形，但是企业也对劳动者进行劳动管理的”，需要创新法律规定，依据各类管理要素确定劳动权益的类型和保障机制，精准识别，靶向赋权。
娄宇举例，在“不完全劳动关系”中，劳动者的工作行为灵活机动，工作目的多元化，需要在界定正常劳动的基础上，结合行业特征，合理设计工作时间和休息权制度、工资报酬制度，不宜不区分法律类型，将劳动法上的相关制度一并适用于所有的新就业形态劳动者群体。
此外，娄宇指出，还应当牢牢抓住“算法管理”和“劳动者自主决定工作时间和工作量”这两项新就业形态工作的核心特征，防止企业将传统劳动关系包装成“不完全劳动关系”，从而规避劳动法律法规的适用。
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