理论丨对标式政策学习：城市优化营商环境的治理探析|对标式政策|法治|环境行动方案

对标式政策学习：

城市优化营商环境的治理探析

摘要：作为中国特色的治理创新，对标式政策学习丰富和发展了国家治理的政策体系，开辟和拓展了城市治理的实践进路。选取城市“对标”优化营商环境的案例加以分析，以期揭示并解释“选标—对标—达标”过程中政策学习的逻辑机理与治理机制。研究发现：对标式政策学习由问题情景、任务压力、领导重视、示范效应等要素驱动，表现为“争先”“交差”“发展”“竞优”等类型模式，囊括了政务、市场、法治营商环境等现实指标，构建了对标定位、清单、方案、绩效的逻辑闭环，形塑了改进承诺、差距比对、项目责任、监督考核的治理机制，有效回应了“为何对标、对标什么、怎样对标”的现实之问。对标式政策学习彰显了地方政府政策创新的技术优势，为城市营商环境优化和国家治理现代化贡献了智慧经验。

关键词：对标式政策学习；城市治理；营商环境；对标；政策学习

任丙强

北京航空航天大学公共管理学院教授，博士生导师，法学博士，主要从事公共行政、城市治理、公共政策研究。

刘聪

北京航空航天大学公共管理学院博士研究生，主要从事公共政策与治理创新研究。

一、引言

作为一项高超的治理技术，对标为城市治理政策创新提供了理论思路和实践进路。从理论内涵来看，“对标”即是对照标杆找差距，其核心目的在于“比学赶超”，谋求“达标”甚至“创标”，蕴含着一种“干中学”与“学中干”相结合的思维理念。概言之，对标不是简单的模仿，而是在借鉴的基础上结合自身特点进行创新和优化的一种学习的过程。从实践探索来看，树典型是国家政权建设和管理的有效工具。从“工业学大庆”“农业学大寨”到“标杆管理”模式的引介，再到“对标对表”命题的提出，“对标工作法”已然成为国家治理的新形式。综上所述，对标在明确发展方向、提升绩效与效率、推动创新与变革等方面发挥着关键性作用，能够有效适配政治、政策等方面的研究，从而不断助推国家治理的理论与实践创新。

公共政策的特质之一就是解决或改善社会问题，公共政策分析强调以问题为导向。研究尝试将“对标”引介至“政策学习”领域，通过建构“选标—对标—达标”的治理框架，揭示并解释对标式政策学习的逻辑机理与运作机制。进一步讲，研究旨在回答以下问题：对标式政策学习的动力驱动，即为何对标？对标式政策学习的目标对象和内容，即对标什么？对标式政策学习的治理机制，即怎么对标？上述问题的阐述有助于回应对标式政策学习的原因之问、内容之问、机制之问，助推中国公共政策理论与城市治理实践的发展完善。

二、文献回顾与框架建构

（一）文献回顾

政策学习关系到地方政府治理能力的提升,地方政府在治理过程中必须进行政策学习才能适应市场和社会的发展需求。既有研究从学习主体、内容、结果等方面对政策学习加以论证：其一，从主体视角来看，政策学习涉及微观、中观和宏观三个分析层面。微观层面的个人政策学习研究强调社会环境中个人获得新知识和洞察力从而改变自身行为的过程；中观层面的组织政策学习研究旨在揭示组织成员间通过学习共享新理念新知识，推进组织变革的内在逻辑；宏观层面的政策网络学习研究则致力于探讨政策网络中多元行动主体之间的互动及学习模式。其二，从内容角度来看，政策学习体现为表层、中层、深层等不同层次的学习。从表层出发，政策学习可以简单理解为基于对成功经验的吸收，也可以源于对失败教训的汲取；中层论域下探讨，政策学习既包括抽象的政策理念和信念,也涉及政策过程中具体的政策工具和方案等多方面内容；深层次挖掘发现，政策学习研究细分为被解释变量和解释变量，前者主要关注影响因素，后者着重探讨动力、机制。其三，从结果维度来看，政策学习结果直观地表现为政策的变迁。扩散视阈下，政策学习实质上是一个获取和接受信息，进而使政策制定者改变理念并采纳特定政策的过程，因而政策学习的结果指向政策扩散；基于创新思考，研究认为政策学习指向新的政策知识生产，是揭示和解释政策创新的重要分析工具；从执行来看，当前关于政策学习的众多研究者还肯定了学习因素在政策制定、执行和调整中的重要作用，在政策学习中坚持渐进主义适时调整政策内容，开展政策执行工作。

对标式政策学习是以相似地区或特定标杆为参照，通过有针对性地模仿、调整和内化，系统性地学习其政策工具、制度设计及执行机制等内容，从而制定和实施本地政策的学习模式。在政策扩散话语体系下，政策学习被视为政策扩散的一种关键机制，是政府根据自身的需求决定是否采纳某项政策的过程，由此观之对标式政策学习也属于典型的“学习机制”。政策移植是将在某种政策环境下产生的政策知识、价值、理念移植到另一政策环境并使其产生预期效用的现象，虽带有政策学习的色彩，但其往往是“头痛医头、脚痛医脚”的短期学习行为。与政策移植相比，对标式政策学习并非盲目照搬照抄和全盘复制接受，而是突出选择性借鉴、指标化对标、赶超性导向，以较低的成本快速提升治理能力。组织学习是指组织为了适应变迁的环境而不断作出改变或重新设计自身的创新过程，分为借鉴式和经验式两种学习方式，强调持续性和知识迁移性，注重在与外部环境互动的过程中提升组织自身能力。较之组织学习，对标式政策学习更加强调对外在“标杆”的学习，进而产生更为有效的政策安排，已然成为理解中国公共管理理论谱系的一把钥匙。

政策学习与对标式政策学习的差异主要表现为：其一，目标对象方面，传统政策学习通常面向“优势”群体，理论上所有优于自身的对象或是先进典型经验均可作为学习借鉴的对象，而对标式政策学习更加强调对象选择的适切性，即“优中选恰”，而不是不切实际地盲目追求最好最优。其二，核心思想方面，政策学习往往是为应对特定问题所进行的“取经”，从而借典型经验破解现实难题，因而其本质思想是“他山之石，可以攻玉”。尽管对标式政策学习也是针对问题进行的学习，但其并不限于问题解决的陈旧思维，而是在以典型经验排忧解难的同时更进一步，充斥着比学赶超的竞争思维。其三，学习过程方面，传统政策学习往往是一个单向度的学习过程，任何有价值的内容皆可借鉴，学习过程中以知识性学习为主。对标式政策学习则是双向互动的过程，“取经”与“传道”需要在相互配合、交流合作中才能实现，学习主体也非一股脑的知识性学习，而是更加有针对性和选择性的高质量学习。其四，学习结果方面，传统政策学习以政策变迁的状态为“果”，强调有无“结果”，即通过学习某项政策客观呈现出政策异地扩散、本土政策创新等具体表现形式。而对标式政策学习更多强调“结果”评价，即较之对标对象，政策学习所产生的结果是否达到甚至超越既定目标，具体政策学习效果如何等。

（二）框架建构

首先，选择合适的标的，即“选标”。明确目标对象是政策学习的首要前提，亦是对标式政策学习的出发点。在“选标”情境下，拟“取经”的城市是对标式政策学习的对标主体，被对标选择的标杆城市是对标式政策学习的对标客体。政策学习过程涉及如何识别学习对象，特别是解决对标对象与对标标准的意向性、学习深度和测量的问题。因此对标式政策学习需要最先明确对标目标的对象和内容，有效回应“学什么”的现实之问，从而为学习标杆城市的信念思想和实践技术等奠定基础。

其次，实施既定的方案，即“对标”。对标式政策学习是多元主体之间的互动交流与知识生产，识别、界定与建构政策网络是解释公共政策问题的前提和明确政策学习的重要基础。政策学习网络是学习的执行者，涵盖个人政策参与者、群体政策参与者和政府组织等，其并没有单一的学习中心，而是政策网络的行动者面对信息、资源和压力的群体互动过程。因而政策网络可以帮助参与者对政策问题达成共识和支持联合行动，能够有效贯彻“对标”方案，揭示并解释“如何对标”的逻辑机理。

最后，达成预期的结果，即“达标”。对标式政策学习作为一种系统化的政策学习，是城市政府进行比较以获得竞争优势的对标治理行动，因而最终学习结果是检视“对标”是否有效的重要依据。通过规范化、制度化的规训并运用对标式政策学习技术形成相应的对标机制，才能有效改善政策质量，提升城市治理能力和水平，解答对标式政策学习“怎么学”的机制之问。

基于“选标—对标—达标”的对标式政策学习治理框架，如图1所示：

三、对标式政策学习的适配逻辑与案例选取

（一）适配逻辑

其一，理论适切逻辑。对标式政策学习的价值优势能够较好破解当前城市优化营商环境的现实难题。一方面，城市营商环境优化尚处于“摸着石头过河”阶段，既无成熟经验可循，亦无治理范式可鉴。对标式政策学习是学习主体在结合自身情况的基础上以特定适切对象为参照进行针对性学习借鉴和优化提升的创新性探索，具有成本低、收益高、风险小的比较优势，以此赋能营商环境优化能够更经济、迅速地提升治理质效。另一方面，营商环境政策并非一成不变的，而是随着内外部环境的变化不断优化。“选标—对标—达标”过程框架下的对标式政策学习凸显出问题先行、实时反馈、质效提升等治理的全生命周期优势，能够有效实现政策迭代优化。因而将营商环境政策置于对标治理的过程框架下探讨具有一定的合理性。

其二，实践适配逻辑。营商环境领域中的对标式政策学习行为是当前我国国家治理中的常见现象。一方面，从宏观上看，当前我国围绕健全完善中国特色社会主义市场经济体制，对标国际一流、对标国际规则，全面深化改革，提升了营商环境的国际竞争力。另一方面，从微观上看，近年来各地政府按照国务院《关于开展营商环境创新试点工作的意见》等系列文件的战略部署，锚定最高标准、对标最好水平，进行政策学习的创新性探索，实现优化营商环境的对标式政策学习。营商环境的优化可以有效减少寻租行为和打破行政性垄断，以“对标”为抓手的政策学习已然成为城市优化营商环境的重要手段。

（二）案例选取

打造深层次、高水平的营商环境是高质量发展的必然要求，也是推进中国式现代化的关键一环。本研究拟选取上海、深圳等八个城市优化营商环境对标式政策学习案例进行深入分析，案例选取标准如下：其一是地理分布的广泛性，所选案例分布于华北、华中、华南、华东、西北五个分区。其二是发展水平的层次性，所选案例分别居于全国营商环境排名靠前、靠中和靠后的位次。其三是研究案例的代表性，所选案例既有面向较为完善且前沿的全球性对标城市，也有着眼于自身与邻近地区的对标城市。其四是信息资料的完备性，所选案例满足研究框架所需的各要素，而且具有政策文件加以支撑。其五是因果链条的完整性。中国社会科学院、中国数据研究中心、中国社会科学调查中心等权威机构发布的专业评估报告显示，相关案例在“选标”之前与“对标”之后，城市营商环境排名保持领先或上升明显，政策学习效果初步“达标”，因而所选案例遵循“选标—对标—达标”的因果链条，符合过程追踪的逻辑机理，能够客观反映对标式政策学习的实际效果。案例概括如表1所示：

四、对标式政策学习的动力与类型

（一）对标式政策学习的驱动力量

其一，问题情景。解决问题是公共治理的本质之一，问题倒逼是对标式政策学习生成的重要逻辑。从短期来看，城市优化营商环境过程中面临着诸多堵点、痛点、难点，政府只有尽快化解上述问题才能实现城市高质量发展。因而对标式政策学习形成往往是政府基于对核心问题的审视思考，综合研判城市资源、能力等现实情景作出的最优选择。从长期来看，未来城市营商环境可能会面临新形势、新问题，需要遵循波浪式前进、螺旋式上升的否定之否定发展规律，着力朝着更优方向迈进。为此，从长远来看，问题情景变化将会持续驱动城市对标式政策学习，不断助推政策迭代升级和内容优化。因而现实问题是政府进行对标式政策学习的关键驱动力。

其二，任务压力。在中国现行的体制之下，“对上负责”是地方政府的传统惯习。近年来，中央高度重视优化营商环境工作，从顶层设计角度对优化营商环境工作作出一系列重大战略部署，优化营商环境已然成为当前政府工作的重要任务。在此背景下，各级政府陆续设立各种任务目标并层层“发包”给下级政府，客观上使得城市政府不得不参照营商环境任务清单、考评指标进行对标对表以尽快完成治理任务。因而向上、向优对标找差距的对标治理为城市治理提供了便捷思路，对标式政策学习也成为地方政府完成治理任务、缓解现实压力的有效应对之策。

其三，领导重视。领导重视是公共治理的一种有效形式，以领导对事件的关注推动政府官员着力解决相关事件,实现治理的有效性。作为集体智慧的结晶，公共政策不仅反映了领导的价值观念，更是领导意志的生动体现，政策如何制定、执行、优化等一系列问题均离不开领导的拍板与支持。因而营商环境优化能否成为“一把手”工程，对标学习能否一以贯之同主政者的关注和重视有很大关系。此外，对标城市营商环境的优化也离不开榜样城市党政主要领导干部的配合和支持，双方城市只有通过相互考察、挂职、培训等形式进行“传道”与“取经”，才能实现错位互补发展，否则对标学习就会沦为“单相思”。因而对标式政策学习是高位推动的结果，离不开领导的重视。

其四，示范效应。典型示范作为中国情境中的一种政策工具，在治理实践中发挥着举足轻重的作用。从治理实践来看，某一城市的政策或实践一旦展现出超越同类的比较优势，往往会产生一定的示范效应，成为“兄弟”城市学习的重要对象，因而“先进性”是对标式政策学习的重要前提。此外，对标式政策学习是针对内在治理经验的有效吸收借鉴，并不是对“亮点工程”进行抄作业式的简单化政策学习，为此需要选择适切的对标对象，而不是盲目对标最好最优。因而既有典型实践中凸显出的治理优势为政策主体进行学习提供了可能，成为驱动对标式政策学习的关键力量。

（二）对标式政策学习的类型划分

参照“对标”的目标内容与驱动因素，通过构建“目标—动力”二维分析，即按照学习目标设定的高低、内在学习动力的强弱具体将对标式政策学习进行类型划分，如图2所示：

其一，争先型模式，即城市拟通过“对标”国际最高营商环境标准达到全球“顶尖”水平，以期赢得国际竞争的主动权。基于“争先”目的的对标式政策学习是利用高新技术面向全球范围而开展的对标过程，主要发生在营商环境实力强劲、排名靠前的一线城市。上海和深圳已经是全国优化营商环境排名前列城市，因此沪深两市将标杆瞄准国外先进经验与战略指标，对标全球性最高标准、最高水平的最佳实践。上海对标对象是新加坡等先进国家、地区的最高标准，努力打造国际一流营商环境。深圳对标对象是世界银行标准，旨在成为竞争力、创新力、影响力卓著的全球标杆城市。争先型对标式政策学习模式的选择不仅需要自身实力雄厚，而且具有长远战略目光，引领城市优化营商环境迈向最高水平。

其二，交差型模式，即城市拟通过“对标”上级政府标准达到考核要求的“基本”水平，旨在顺利完成任务和差事，“达标”结果满意即可。基于任务导向的交差型对标式政策学习模式主要是将国家级或省级发布的战略标准作为自己的对标对象，旨在通过与上级政策文件精神与内容的战略标杆发现和实施最佳战略，从而在战略竞争中超越国内或省内的竞争者。天津对标国务院文件中的战略标准，以对标对表国家级标准改善自身营商环境作为对标式政策学习的价值旨向。孝感对标湖北省文件中的战略标准，将对标对表湖北省级营商环境的标准作为对标式政策学习的价值旨向。该对标式政策学习模式的优势在于能够很好契合国家或省级政府文件精神进行逐项对标治理，劣势是缺少绩效评估的实体参照实践。

其三，发展型模式，即城市拟通过“对标”达到国内先进典型，达到国内“领先”的水平，从而摆脱当前发展困境。以发展优化为目的的发展型对标式政策学习是针对自身营商环境需要改进的工作程序进行调整再造的过程。发展型对标学习模式倾向于政策的学习、模仿，其选择的对象往往是业内最优的城市，通过流程对标学习创新自身的管理实践。但政策学习实践必须满足信息完备性与开放性原则，且对标的标杆城市往往需要进行流程业务指导，对榜样城市的协调配合要求较高。如南通市邀请苏州专家进行培训优化营商环境流程的专题报告；淄博市与深圳市合作，共享优化营商环境数据和流程措施，针对210项改革流程逐一对标。为此，通过“请进来传经”和“走出去取经”等沟通协调方式，重点学习优化营商环境全方位流程环节的先进经验。

其四，竞优型模式，即城市拟通过“对标”区域内龙头城市达到区域范围内“最高”水平，从而显化区域竞争比较优势。以“锦标赛”为特色的竞优型对标式政策学习是针对竞争对手在营商环境的单一或多个领域进行竞争赶超的过程，通过借鉴在竞争中取得比较优势的城市，学习对方的优点弥补自身不足，最终实现追赶乃至超越。竞优型对标模式主要发生在省内、邻近地区或城市体量相近、等级相同的城市之间。如西安选择与其区位相近竞争西部中心城市的成都，烟台选择省内济南、青岛等多个城市进行标杆竞争。该模式的优势在于城市之间由于存在竞争性“他者”，能够激发出城市政府常规政治动员无法比拟的积极性和主动性。当然也需防范城市之间的盲目竞争与零和博弈，背离“优化自身”的起点初衷。

五、对标式政策学习的治理内容

（一）政务营商环境对标

营商环境作为城市发展的“软实力”和“风向标”，彰显了城市的创造力、吸引力和竞争力，构建政务营商环境评价指标是深化“放管服”改革，提升城市竞争力的要求。在优化营商环境政策学习过程中，政府以对标对象为参照，主要从政企联系与政务平台建设方面进行对标。例如，上海通过学习新加坡经验，将政务服务便利度作为营商环境对标一级指标，规范政商交往行为。深圳以世界银行标准为指标，统筹协调政府部门与行业组织等主体，及时听取市场主体的意见和诉求，为企业提供便利高效的政务服务。孝感以全省营商环境标准为依据，绩效指标着重考核政务服务的标准化和信息化建设。天津以全国营商环境标准为标杆，紧紧围绕政务服务的便利度这一核心指标，着重建立健全营商环境政企沟通和投诉处理的常态化机制。南通以苏州为对标榜样，突出工程建设项目审批制度改革和惠企便民服务平台，着力提升涉企政务服务水平。淄博以深圳为标杆，将开办企业“一窗通”平台和商事登记制度改革列为对标重要指标。烟台对标省内济南、青岛等城市，通过完善提升“政企通”企业综合服务平台，建立企业诉求“清零”机制。西安以成都为对标对象，深化政务服务改革，通过优化升级“西安政策通”平台功能，提供更高效的政务服务。由此可见，城市政府营商政务环境的对标均以政企联系为核心，通过打造服务平台的载体形式，增强政务服务的便利度和有效度。

（二）市场营商环境对标

营商环境建设是提升贸易便利化的重要保障，优化营商市场环境的政策学习有利于实现生产要素的市场化配置，集中体现在政府的市场监管、经营环境和外贸融资等对标指标方面。具体来说，上海提出在市场环境开放度、市场监管透明度方面对标国际一流营商环境，完善市场环境制度安排，坚持宽进与严管相结合，规范市场秩序。深圳参照世界银行标准对标公平竞争的市场环境，实行外商投资准入前国民待遇加负面清单管理制度，建立包括市场监管在内的“多报合一”制度。孝感以市场环境建设作为一级对标指标，持续提升市场准入便利度，改善经营环境。天津培育和激发市场主体活力，将设施服务便利度、准入退出机制开放透明度作为一级指标。南通从投资吸引力、涉企服务水平方面制定一级绩效指标，强化市场监管效能、提升投资吸引力。淄博重点在监管体系规范度、外贸融资便利度上进行对标。烟台以信用为基础强化精准化监管并完善基础设施建设对标。西安对标成都城市规划、招商引资、宣传推介等营商软环境，构建一体化综合监管体系，强化事前、事中与事后全链条全领域监管。因而城市政府营商市场环境的对标需重点加强市场监管的透明精准，持续优化市场经营的公平开放，不断强化外贸融资的规范便利。

（三）法治营商环境对标

营商环境本质上是法治化营商环境，因而优化营商法治环境政策学习必须坚持法治思维引领，注重发挥法治在营商环境建设中的规范和保障作用，主要包括权益保障和责任法治两项基础指标。诸如，上海聚焦对标RCEP、CPTPP的标准规则，在知识产权保护等领域，加大压力测试，明确法律主体责任。深圳精简优化统一市场与公平竞争的政策规定，保障各类市场主体平等参与政府采购和政府投资工程招投标竞争。孝感持续深化一流法治环境建设，加大司法保护服务力度，实施审慎、公正监管。天津依法保护各类市场主体产权和合法权益。南通从权益保障、诉服改革方面有效提升法治化水平。淄博将加强多元纠纷机制建设、加强商事审判规范化建设等举措划分为重点指标。烟台主要通过专项小组机制确保优化营商环境各项任务责任到人、措施到位、按期完成。西安重点建立健全与高标准市场体系相适应的公平竞争制度。由此可见，城市优化营商法治环境，对标立法、执法和司法过程中的权益保障，强化法治责任，提升营商法治环境的能力和水平。

六、对标式政策学习的治理机制

（一）对标定位：改进承诺机制

对标定位是城市政府在对标过程中所作出的改进承诺，明确表达优化营商环境的对标对象和对标目标，这是改进承诺的对标定位。不同城市改进承诺机制的现实差异主要是由其城市能级和目标定位造成的，城市优化营商环境需要“向上”看齐和“向优”学习，为此城市需要在考量自身“市情”的基础上进行合理定位，选择城市能级相当或者高于自身的城市作为学习对象，并朝着既定目标前进。

争先型对标模式的上海和深圳，改进承诺主要参照国际先进水平，瞄准全球标杆为最佳实践，改进承诺既是彰显本城市实施对标行动的信心，又能坚定瞄准最高标杆勇于攀登的决心。发展型模式下对标学习的淄博和南通，在对标定位层面选择国内“最佳实践”为参照物进行差距比较。该对标模式主要是技术环节方法的引介与模拟，属于很成熟的对标模式，改进承诺对前提条件要求不高，具有较高的实用价值。淄博选择国内“最佳实践”的深圳作为对标定位，改进承诺既能表达淄博学习优化营商环境的前瞻性和敏捷性，又能体现深圳作为对标标杆兼容并包的开放性。南通的对标定位主要是以邻近的苏州为参照，改进承诺既是国内的“最佳实践”，又有得天独厚的区位邻近优势。“竞优”导向下对标的烟台和西安主要目标是超越标杆，因此对标定位的参照物选择是具有可比性的同层次竞争对象，改进承诺瞄准“次优实践”，而并非国内或国际上的“最佳实践”，既能达到符合竞争对标实际的战略目的，又能实现较为理性且游刃有余的比较优势。“交差”战略对标的天津和孝感，对标定位的“标的”不是具有相同性质的城市政府，而是根据营商环境标准进行对标对表，出于治标先治本的改革思路，提出“改善自身”的改进承诺。天津对标对表的“标的”是全国营商环境标准，孝感对标对表的“标的”是全省营商环境标准。改进承诺是已经在实践中总结出来的政策文本内容指标，优点是对标对表的科学性较高，少走弯路，缺点是这种对标式政策学习完全依靠内生性学习机制，缺少外生性学习的具象实践模仿和竞争动力。

（二）对标清单：差距比对机制

城市优化营商环境的关键是寻找自身差距的具体方位和环节，这是对标式政策学习的基础性环节，需要与对标定位进行对标比较，通过按照营商环境的要素组成逐项比对，建立差距清单。对标的广度深度与现实资源能力是造成不同城市优化营商环境对标式政策学习差距的直接原因，通过对标比较，发现自身与标杆之间的差距并进行细节量化列出差距清单，清晰地对营商环境的现状进行定位，从而缩小自身与标杆之间的差距，甚至赶超标杆，完成对标的学习机制。

建立差距清单的主要出发点在于补齐本地营商环境的短板。差距清单的建立主要是实行全方位对标和单一领域对标两种。在全方位对标标杆建立差距清单方面，上海基于纳税、跨境贸易、办理破产等指标层面与国际前沿水平建立差距清单。深圳主要对照世界银行的各项营商环境绩效指标，建立全方位差距清单。孝感对标全省营商环境标准，建立26项差距清单。淄博以深圳为标杆，逐项对标深圳营商环境建设的流程建立差距清单，并进行类型化分类。在单一领域对标标杆建立差距清单方面，天津对标全国营商环境标准，侧重在亟须解决的服务水平方面建立差距清单。南通以邻近的苏州为榜样标杆，针对自身服务水平与办事力度的短板选择流程对标。烟台对标省内济南、青岛等城市，建立“一对多”的营商环境服务水平与办事能力的差距清单。西安选取西部地区的成都为标杆对标，梳理对比与成都“一对一”的营商环境服务水平与办事能力的差距清单。单纯的水平借鉴难以产生契合自身的政策学习经验，发现差距并从差距中改进才是以政策学习带动城市良性竞争的关键力量。

（三）对标方案：项目责任机制

对标方案是城市优化营商环境过程中对项目责任的对标落实。在城市优化营商环境的对标治理中，仅由内部分析提供的差距清单远远不够，还需制定对标方案将对标责任明确化。此外，在对标式政策学习中，不同项目责任制的异质性主要取决于城市治理结构成熟度与问题复杂性，表现出较为多元的执行方式。为此，对标方案需要根据差距清单建立项目、落实责任，对优化营商环境的改革事项进行任务分解，规定改革事项、明确改革措施、确定牵头单位和责任单位，制定优化营商环境对标式政策学习的项目责任落实方案。

在项目责任的方案落实中，城市政府主要采取牵头制、领导小组制、责任制三种方式。牵头制主要是由市政府办公室、发改委等部门牵头引领，区县政府与各职能部门落实责任。上海、孝感、淄博、烟台和西安都实行市政府牵头制逐级落实优化营商环境的项目责任，符合城市政府科层管理体制的常态运行。领导小组制是负责牵头的部门为领导小组组长，协同部门为领导小组中的组员，成立领导小组，分解任务统筹协同合作。南通和烟台实行领导小组制，协调落实优化营商环境的项目责任。责任制则是落实差距清单优化方案的责任由业务职能部门全面承担。深圳、孝感、天津、淄博和西安实行责任制，压实优化营商环境的方案责任。项目责任的落实是政策学习的主体机制，城市政府对标式政策学习过程中的牵头、领导小组等责任落实机制，纠正了传统“职责同构”的行政偏差，构建项目化的“治理共同体”，体现了城市政府对标式政策学习协同合作的有效实施。通过设计对标方案，以项目化为载体形式，分解落实对标责任，项目治理成为城市政府经营的关键，促使城市政府学习优化具有竞争力的营商环境。

（四）对标绩效：监督考核机制

对标绩效是城市优化营商环境对标过程中对对标方案执行的监督与考核。作为优化城市营商环境对标学习的收口环节，对标绩效的结果是城市对标行动的成绩单。就对标绩效而言，监督方式成熟度与问责力度差异是造成监督考核机制呈现不同表现的主要原因，通过监督考核机制形成的对标绩效，既可以检验城市优化营商环境对标式政策学习的能力水平，又能够调整城市优化营商环境后续对标战略，探索新的对标资源组合，形成新周期的迭代优化。

监督是城市政府对标优化营商环境的流程绩效方式，是对优化营商环境政策学习过程的检验。城市对标优化营商环境的监督方式主要有自体监督和异体监督两种方式：自体监督的工作方式是借助政治体制内部的督查工作，即由市委、市政府将优化营商环境工作纳入督查体系并根据对标标杆制定考评办法，或者由优化营商环境领导小组办公室牵头，围绕对标指标和对标责任落实开展专项督查工作；异体监督工作主要采用三种方式，一是设立12345等投诉热线，二是针对企业和群众反映的危害营商环境的问题线索，开展明察暗访，定期进行专项通报；三是借助主流媒体和自媒体适时跟踪曝光在服务企业过程中推诿扯皮、消极应付等政务服务行为，并进行行政处罚。考核则是城市政府对标优化营商环境的结果绩效方式，通过在考核中赋予牵头部门打分权力，重塑系统内权责配置格局，从而检视优化营商环境政策学习的结果。考核实施采取逐项量化细化对标式政策学习的指标标准，建立系统完备的工作调度推进机制，实现优化营商环境政策学习的动态考核。

从“选标”到“对标”再到“达标”，城市营商环境在政策学习中渐趋完善，不断驱动城市治理质效的提升。城市优化营商环境对标式政策学习的治理机制如图3所示。

七、结语

城市优化营商环境的对标式政策学习是以政策学习机制为基础，结合自身实际进行的“选标—对标—达标”治理创新，对丰富和发展中国的政策学习与国家治理理论和实践具有一定价值意义。此外，对标既是竞争和赶超，更是对接和合作，因而城市优化营商环境的对标式政策学习需要把握以下要点：

其一，选择适合学习的对标对象和自身需要的对标内容是助推城市优化营商环境前提基础。对标式政策学习的逻辑起点是具有自主性、适应性的适配选标，标杆的选择是城市政府根据自身现状进行的“按需选择”，标杆的目标可以是国际化一流，也可以是国内一流、区域一流或省内一流，政策学习的参照“标的”可以是基于竞争的国际或区域性对标，也可以是基于模仿的战略或流程对标。因此，城市优化营商环境的对标式政策学习是外化向内化转移的适应性政策学习。这种政策学习的对标内容是以企业满意度为出发点，重点锚定政务营商环境、市场营商环境和法治营商环境，通过对标式政策学习的政策设计、议程设置和政策调适的供给侧改革，持续优化城市的营商环境，构建营商环境政策供给的战略高地。此外，评估和优化营商环境也需要立足全球视野，对标国际最高标准，以更好地找到差距和短板。

其二，构建对标式政策学习的政策网络共同体和设置达标的社会治理机制是城市优化营商环境成功的关键。对标式政策学习体现了交互式合作，需要构建政策网络才能实现。由此，基于营商环境优化的任务命题，建立政策社群、府际网络、专家网络、生产者网络和议题网络的政策网络共同体，既能增强对标式政策学习的政治动员和价值共鸣，又能提高对标式政策学习主体决策的科学化水平。通过完善对标定位、清单、方案和绩效等环节，构建改进承诺、差距比对、项目责任和监督考核的对标式政策学习机制。对标式政策学习是政策学习自我认知调整或修正的产物，通过借用外在的政策实践产生新政策知识体系和知识子集，既能为城市优化营商环境规避“摸着石头过河”的风险，又能为城市优化营商环境提供目标方案的具象抓手。这种内外驱动结合的政策学习是对标式政策学习模式的独特优势所在。

本研究聚焦城市优化营商环境的热点话题，探讨了富有中国特色的对标式政策学习的现实议题，为助推城市治理探索创新和实现国家治理现代化提供了参考。但是研究相对局限于政策文本内容的分析及阐述，缺少较为深入的实地调研访谈和客观的定量数据支撑，因而后续研究有待于加强对标式政策学习资料的三角互证，从而增强研究过程的科学性和研究结果的解释力。

来源：浙江工商大学学报

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