全国统一大市场建设需要精耕细作。2026年《政府工作报告》对纵深推进全国统一大市场建设作出系统部署，聚焦强化制度供给、破除隐性壁垒、促进要素畅通、治理内卷乱象，突出“精耕细作”的政策取向。这一政策表述的转变，标志着全国统一大市场建设重心已出现了一些变化——由破除显性的物理壁垒转向攻克隐性的制度性分割，由单一市场准入管理转向系统性竞争秩序治理，由行政主导的清理整治转向法治引领的长效机制建设。
回顾过去全国统一大市场建设的政策演进轨迹，2022年《政府工作报告》提出要“加快建设全国统一大市场”，揭开了顶层设计的帷幕；2023年强调“建设高标准市场体系，营造市场化法治化国际化营商环境”；2024年提出“制定全国统一大市场建设标准指引”；2025年首次将“纵深推进”作为核心动词，解决地方保护、市场分割、“内卷式”竞争等堵点卡点；2026年则把“纵深推进全国统一大市场建设”作为持续深化重点领域改革的首要任务，明确要制定全国统一大市场建设条例并完善统计、财税、考核等配套制度。从这5年的政策演进，可以看出一条从宏观架构到微观机制、从原则宣示到规则细化的路径。
然而，全国统一大市场建设，不仅有政策操作上的难题，还面临着制度的困境。从制度上看，一方面，地方保护和市场分割等显性壁垒虽持续破除，但是基于财税体制、政绩考核、区域竞争形成的隐性壁垒依然顽固；另一方面，劳动力、资本、技术等要素流动效率虽有所提升，但土地、数据等关键要素的市场化配置仍受到各种行政干预因素的制约。更为根本的是，统一大市场建设涉及政府秩序与市场秩序关系的调整，这涉及地方政府行为模式的转变，需要各方主体在有效市场与有为政府之间寻求积极的动态平衡。
从制度分析的视角看，全国统一大市场建设并非仅仅是行政推动的市场范围扩展、拆除行政和社会壁垒问题，而是一个复杂的市场和其他配套秩序演化问题。市场在理论上可能是纯粹的，用形式化的数学就可以说明和阐述，但现实的真实市场往往是嵌入在特定的原始秩序（如习俗、惯例、社群规范）、国家秩序（如宪法法律、产权制度、基本规则）、政府秩序（如行政监管、政策执行、公共服务）组成的多重秩序结构之中。所以，全国统一大市场的形成，不是简单的理论统一，而是这四个具体的秩序从分割走向整合、从相互冲突不兼容走向相互耦合的演化过程。
所以，本文运用制度分析与公共政策框架下的PSGM理论模型，即原始秩序（Primitive Order,P）、国家秩序（State Order,S）、政府秩序（Government Order,G）、市场秩序（Market Order,M），对全国统一大市场建设的制度和秩序逻辑进行解析。PSGM模型的核心观点是：任何经济治理问题都不能仅仅从经济角度理解，也不能从单秩序维度理解，而是必须考察多重秩序的互动关系与耦合状态。全国统一大市场建设成效，取决于四重秩序相互间能否实现良性耦合，形成相互支撑而非相互抵消冲突的秩序合力。
PSGM框架下的理论透视与分析维度
PSGM框架源于对制度多样性与秩序演化的长期观察。该框架认为，人类社会存在4种基本秩序形态，分别对应不同的制度逻辑与治理机制。
原始秩序（P）是基于习俗、惯例、道德规范和社会资本等的自发性秩序，与日常生存和生活有关。它根植于特定社群的历史文化土壤，通过个人的重复博弈形成的非正式规则以调节人际关系。原始秩序具有地方性、多样性和路径依赖性等特征，是市场经济运行的社会基础。在全国统一大市场语境下，原始秩序体现为不同区域的商业文化、信用传统、交易习惯和社会网络等各种具体因素。
国家秩序（S）是基于宪法、法律、产权制度和基本规则的法治秩序。它通过国家强制力保障实施，为所有经济活动提供基础性的制度框架。国家秩序具有普遍性、稳定性和可预期性的特征，是统一大市场的制度基础设施。2026年《政府工作报告》提出“制定全国统一大市场建设条例”，正是强化市场经济的国家秩序法治基础的关键举措。
政府秩序（G）是基于政府行政层级、政策执行和公共服务等的科层秩序。它通过政府机构的日常运作以实现公共治理的目标，具有灵活性、回应性和干预性的特征。政府秩序是国家秩序与市场秩序间的桥梁，但也是造成市场分割的主要制度根源，行政性分割说的就是这个因素。全国统一大市场建设中的政府职能重塑，核心在于规范政府秩序的运行逻辑，以便消除统一市场的行政分割元素。
市场秩序（M）是基于价格机制、竞争规则和契约自由的交换秩序，它天然具有统一的趋向。因为它通过自愿交易实现资源配置效率，具有扩展性、创新性和效率导向特征。市场秩序是统一大市场的核心目标，但其扩展往往受限于原始秩序的社会资本、国家秩序的产权保护、政府秩序的监管质量等因素。
这四重秩序相互间并不是孤立存在的，而是处于持续的互动与耦合状态。秩序耦合度是衡量四重秩序协调程度的指标。当四重秩序相互支撑、功能互补时，形成高度耦合状态，制度绩效优；当四重秩序相互冲突、功能抵消时，形成低度耦合状态，制度绩效差。全国统一大市场建设，就是通过制度创新提升秩序的耦合度，实现从低耦合向高耦合的升级。
从PSGM框架来审视，当前的全国统一大市场建设面临的种种挑战，其核心在于四重秩序的结构性错配与功能性冲突。
原始秩序维度：地方商业文化的路径依赖与整合困境。
中国幅员辽阔，全国各省市自治区都各有特色，区域间原始秩序差异显著。如江浙地区的商业信用传统、珠三角的契约精神、东北地区的熟人交易网络，就形成了各具特色的地方性商业生态。这些各种类型的原始秩序是在特定历史语境中形成的，具有强大的路径依赖性特点，具有很强的历史惯性。全国统一大市场建设要求打破地域壁垒，但秩序上并不意味着一定要消解原始秩序的多样性。相反，市场过度的标准化有可能摧毁地方性商业文化的活力，统一大市场可能沦为“同一”大市场，市场看起来一统江湖，但从规模上市场反而萎缩而且缺乏活力。
不过，多样性也并不是没有问题。如当地方原始秩序与全国统一规则相遇时，它们之间往往产生摩擦与冲突。某些地区依赖关系与人情的交易惯例，就与全国统一的市场化招投标规则存在着张力；部分地区基于宗族网络的信用机制与现代金融体系的征信标准难以兼容。全国统一大市场建设需要尊重原始秩序的多样性，同时建立跨区域的接口，使得地方性商业文化能够在统一规则框架下共存共生。
国家秩序的维度：法治统一与地方立法变通的空间界定。
国家秩序的统一性是全国统一大市场的制度前提。2026年《政府工作报告》明确提出制定全国统一大市场建设条例，旨在从制度层面夯实全国统一市场的基础规则，明确市场准入、公平竞争、监管执法、要素流动等核心环节的权责边界。这一立法举措标志着全国统一大市场建设从政策推动阶段进入法治规范阶段。
不过，国家秩序的统一性并不是规则的单一性。中国作为大国，是单一制国家，中央与地方在立法权限上需要有一定的分权，两者之间一直存在张力。地方立法变通权的行使边界、区域协同立法机制的构建、部门规章与地方政策的协调，都是涉及在国家秩序建设中地方政府权责的复杂议题。统一大市场建设条例的制定，需要在维护法治统一的前提下，为地方制度创新提供合理空间，尊重各地的多中心性，避免“一刀切”式的规则僵化。
政府秩序维度：地方政府行为模式的转型与激励重构。
政府秩序是统一大市场建设中的能动性变量，也是造成市场分割的主要制度根源。地方政府在经济促进中的行为模式呈现出鲜明的竞争性特征，例如税收优惠比拼、财政补贴竞赛、招商引资大战、产业同质竞争等。这种为增长而竞争的模式，在特定历史阶段推动了区域经济快速发展，但也造成了严重的市场分割与资源错配问题。
2026年《政府工作报告》针对这一问题作出精准部署：完善统计、财税、考核等制度，规范地方政府经济促进行为，出台地方政府招商引资鼓励和禁止事项清单，规范税收优惠、财政补贴政策。这一系列的举措显然可以改变地方政府的激励结构与行为约束。统一大市场建设的成败，在很大程度上取决于能否成功重构地方政府的政绩考核体系，能否将“为增长而竞争”转化为“为营商环境而竞争”。
市场秩序维度：竞争规则统一与要素市场化配置。
高质量的市场秩序是统一大市场的核心目标。2026年《政府工作报告》强调，加强反垄断、反不正当竞争，强化公平竞争审查刚性约束，综合运用产能调控、标准引领、价格执法、质量监管等手段，深入整治“内卷式”竞争，营造良好市场生态。这表明市场秩序建设已从单纯破除壁垒，转向主动塑造竞争规则、治理竞争失序。
要素市场化配置是市场秩序扩展的关键。当前，劳动力、资本、技术等要素的流动性已有显著改善，但土地要素受制于城乡二元体制，数据要素受制于产权界定模糊，仍难以实现在全国范围内的优化配置，只能在本地有限范围流动。深化要素市场化配置综合改革试点，将更多符合条件的地区纳入试点范围，是2026年改革部署的重点方向。要素市场化配置的实质，是通过价格机制实现资源的空间重组，这需要本地原始秩序的社会信任、规则性的国家秩序的产权保护以及管理性的政府秩序的监管服务共同支撑。
职能重塑：从经济促进者到秩序守护者
其一，政府角色定位的理论反思。
传统公共行政理论将政府视为市场的“守夜人”或“干预者”，这一二元框架难以解释中国政府在经济发展中的复杂角色。从PSGM框架来看，政府作为管理者实际上是多重秩序的交汇点：政府既是国家秩序的维护者，通过立法与司法保障产权与契约，又是政府秩序的运行者，通过行政与政策提供公共服务，还是市场秩序的塑造者，通过监管与调控维护竞争秩序。
在全国统一大市场建设中，政府职能重塑的核心在于角色定位的转换：从直接的经济促进者，即通过招商引资、产业补贴、政策优惠直接参与资源配置，转向间接的秩序守护者，即通过规则制定、公平竞争审查、市场监管维护市场秩序。这一转变当然不是削弱政府作用，而是推动政府职能转变，优化政府作用的方式与边界。
2026年《政府工作报告》提出的“规范地方政府经济促进行为”，正是对这一角色转换的政策确认；“出台地方政府招商引资鼓励和禁止事项清单，规范税收优惠、财政补贴政策”，意味着地方政府需要退出直接资源配置的竞争性领域，转向提供普惠性制度环境的公共服务领域。
其二，激励机制重构：从GDP竞赛到营商环境竞争。
在“锦标赛”体制下，地方政府行为模式的深层驱动力在于政绩考核体系。长期以来，各级政府以国内生产总值（GDP）增长为核心的考核指标，塑造了地方政府为增长而竞争的行为模式。统一大市场建设要求重构这一激励机制，建立与高质量发展相适应的政绩考核体系。
完善统计、财税、考核等制度，是2026年《政府工作报告》提出的关键举措。政府统计制度的完善，旨在建立更加科学的经济社会发展评价体系，弱化人们对短期GDP增长的过度关注；政府财税制度的改革，则是通过健全地方税体系、拓展地方税源，减少地方政府对招商引资和土地财政的依赖，缓解地方债等问题；完善考核制度，将营商环境质量、公平竞争维护、要素流动效率等纳入考核指标，引导地方政府从优惠政策比拼转向营商环境的制度竞争，从而提升营商环境的制度质量。
这一激励机制的变化，是推动政府职能转变、实行治道变革、改变政府秩序的内在逻辑。当地方政府的政绩不是单纯取决于本地GDP的短期增速，而是取决于其对全国统一大市场建设的贡献度、对全国市场秩序的维护质量、对要素流动的促进效果时，地方政府的行为模式就会发生转变。这种转变当然不是通过行政命令强制实现的，而是通过制度环境的重塑，使维护统一大市场成为地方政府的理性选择。
其三，规则统一与地方差异的平衡艺术。
全国统一大市场建设面临的核心悖论是：如何在维护规则全国统一性的同时，尊重地方的营商文化差异性与制度多样性？从PSGM框架审视，这一悖论是国家秩序统一性与原始秩序多样性之间的张力。
绝对化的规则全国统一可能导致制度的“一刀切”问题，这会抑制地方制度创新的活力；地方间过度的差异化又可能演变为新的市场分割，从而可能消解统一大市场的制度基础。解决这一悖论的关键，在于区分基础规则的统一与具体制度的差异。基础规则涉及产权保护、契约执行、公平竞争等市场经济的底层逻辑，必须实现全国的统一；具体制度只涉及特定产业政策、公共服务、社会治理等具体领域，可以允许地方政府在统一框架内进行差异化的探索。
2026年《政府工作报告》提出，“深化要素市场化配置综合改革试点，将更多符合条件的地区纳入试点范围”，体现了这一平衡艺术。试点机制的目的，就是在维护国家秩序统一性的前提下，为地方制度创新提供试验空间。通过试点探索全国可能复制、可能推广的经验，然后再上升为国家层面的制度供给，形成试点、总结、推广和立法的良性循环，既尊重原始秩序的多样性，又维护国家秩序的统一性。
治理路径：秩序耦合与制度创新
其一，法治引领：夯实国家秩序的制度基石。
法治是全国统一大市场建设的保障。2026年《政府工作报告》将“制定全国统一大市场建设条例”作为首要任务，标志着全国统一大市场建设进入了法治化、规范化的新阶段。这一条例的制定，需要从以下几个层面考虑国家秩序的制度基础。
一是确立统一大市场建设的宪法性原则。在条例总则中明确统一大市场的法律地位、建设目标、基本原则和适用范围，为后续制度设计提供根本遵循。特别需要明确“统一”不等于“同一”，大市场不等于大政府，从而防止在统一市场建设中出现过度行政化的倾向。
二是构建市场准入与退出的统一规则。落实全国一张清单管理模式，将负面清单制度的实施范围从外商投资扩展到全部经营主体，实现非禁即入的普遍化。同时，建立统一的市场退出机制，完善破产法律制度，实现经营主体法治化、规范化的优胜劣汰。
三是强化公平竞争审查的刚性约束。将公平竞争审查从政策工具上升为法律制度，明确审查范围、审查标准、审查程序和法律责任。建立公平竞争审查的第三方评估机制，引入社会监督，防止行政权力对竞争秩序的不当干预。
四是完善产权保护与契约执行的法治体系。统一大市场的高效运行，以产权的清晰界定和契约的有效执行为前提。需要完善产权法律制度，强化知识产权保护，建立跨区域的产权纠纷解决机制，降低经营主体的交易成本。
其二，机制创新：优化政府秩序的治理效能。
政府秩序的优化是统一大市场建设的关键环节。2026年《政府工作报告》提出的“完善统计、财税、考核等制度”，实质上是重构政府秩序的激励约束机制。
统计制度改革，需要建立与统一大市场相适应的经济社会统计体系。当前，地方统计数据的失真问题，根源在于统计部门对地方政府的行政依赖。完善现有统计垂直管理架构，建立国家统计局与地方统计局的跨区域统计协调机制，破除地方行政对统计数据的干预。
财税体制改革，需要从根本上改变地方政府的激励结构。完善转移支付制度，建立与统一大市场建设成效挂钩的激励机制；规范税收优惠和财政补贴政策，出台鼓励与禁止事项清单，从源头上遏制“税收洼地”和“补贴竞赛”。
考核制度优化，需要建立与高质量发展相适应的政绩评价体系。弱化短期GDP增长的权重，强化营商环境质量、公平竞争维护、要素流动效率、区域协调发展等指标的考核；建立统一大市场建设的专项考核机制，将地方保护、市场分割等行为纳入负面考核清单；探索建立跨区域的合作共赢考核指标，引导地方政府从“零和竞争”转向“正和博弈”。
深化招标投标体制机制改革，这是2026年《政府工作报告》提出的具体举措。这一改革的核心是打破招投标领域的地域壁垒与行业壁垒，建立全国统一、公开透明的招投标平台。通过电子化、标准化、透明化的制度建设，消除“量身定制”的招标文件和“围标串标”的操作空间，使招投标真正成为统一大市场建设的制度载体。
其三，要素畅通：扩展市场秩序的边界范围。
要素市场化配置是统一大市场建设的核心内容，需要在土地、劳动力、资本、技术、数据等关键要素领域，全面推进市场化改革。
土地要素需要深化农村土地制度改革，建立城乡统一的建设用地市场。探索农村集体经营性建设用地入市的具体路径，完善土地征收制度，保障农民土地权益；完善全国统一的土地指标跨区域交易机制，优化增减挂钩、占补平衡指标的跨省域配置规则。
劳动力要素需要深化户籍制度改革，建立全国统一的劳动力市场。剥离户籍制度附着的公共服务差异，实现基本公共服务的常住人口全覆盖；完善社会保障关系的跨区域转移接续机制，消除劳动力流动的制度性障碍；建立统一的人力资源市场信息平台，降低劳动力搜寻与匹配的交易成本。
资本要素需要深化金融体制改革，建立全国统一、规则一致的金融市场。规范金融机构竞争秩序，深入推进地方中小金融机构减量提质；持续深化资本市场投融资综合改革，健全中长期资金入市机制，完善投资者保护制度；拓展私募股权和创投基金退出渠道，提高直接融资占比。
技术要素需要深化科技体制改革，建立全国统一的技术交易市场。完善知识产权保护制度，建立跨区域的知识产权纠纷解决机制；建立国家技术转移体系，促进科技成果的跨区域流动与转化；探索技术要素参与分配的有效机制，激发创新主体的积极性。
数据要素需要加快数据基础制度建设，建立全国统一的数据要素市场。明确数据产权归属，建立数据分类分级保护制度；完善数据交易规则，建立规范的数据交易平台；推动公共数据开放共享，促进数据资源的跨部门、跨区域流通。
其四，文化培育：厚植原始秩序的社会资本。
统一大市场建设不仅是制度层面的“硬件建设”，更是文化层面的“软件培育”。原始秩序中的社会资本——信任、规范、网络是市场经济的润滑剂，也是统一大市场高效运行的社会基础。
培育统一大市场的文化基础，需要在以下几个方面着力。第一，弘扬契约精神。通过法治教育、商业伦理建设，强化经营主体的契约意识与守信观念，降低交易中的信任成本。第二，倡导公平竞争文化。通过舆论引导、案例宣传，营造崇尚创新、尊重规则、反对“内卷”的市场氛围。第三，建立跨区域的商业信任机制。发挥行业商会的自律功能，建立跨区域的信用信息共享平台，培育全国性的商业网络与信任体系。第四，尊重地方商业文化的多样性。在统一规则框架下，保护各地特色的商业传统与经营智慧，避免“一刀切”式的文化同质化。
总之，全国统一大市场建设显然是一项复杂的系统工程，涉及制度、机制、文化等多个层面的深刻变革。秩序分析框架表明，统一大市场建设是实现原始秩序（P）、国家秩序（S）、政府秩序（G）、市场秩序（M）四重秩序从分割走向耦合的演化过程。2026年《政府工作报告》提出的纵深推进全国统一大市场建设，将通过强化制度供给、破除隐性壁垒、促进要素畅通、治理内卷乱象，推动四重秩序向高耦合状态演进。
（中国人民大学公共管理学院教授 毛寿龙）
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