2026年4月27日，江苏省住房和城乡建设厅印发《江苏省公共建筑用能和碳排放限额指南（试行）》，要求各地结合实际组织实施。文件明确提出对办公建筑、学校建筑、医院建筑、旅馆建筑、商场建筑五大类型公共建筑实施约束值、基准值、引导值三档限额管理，覆盖单位建筑面积能耗与碳排放两类核心指标。
这份指南的意义，远远超出了一份省级技术文件本身。放在全国“十五五”规划开局、碳排放双控制度加速构建、零碳园区上升为国家战略的宏观背景下看，它堪称一根精准嵌入公共建筑领域的“碳标尺”——既承接国家标准体系、补上省级落地短板，又为方兴未艾的零碳园区建设提供了公共建筑碳核算的制度基石。
全国首个省级“能耗+碳排放”双限额体系
此前，国内公共建筑能耗管理主要依赖能耗限额。而江苏此次指南最大的突破，在于将“碳排放”独立纳入限额管理，与“能耗”并列形成双指标体系，这在全国省级层面尚属首次。
亮点一：碳纳入双限额，碳排放双控在建筑领域率先落地
指南明确，公共建筑碳排放限额指标同样分为约束值、基准值、引导值三档。以夏热冬冷I区（南京、无锡、常州、苏州、南通、镇江六市）办公建筑为例，碳排放约束值为56.71 kgCO₂/(m²·a)，基准值为35.56 kgCO₂/(m²·a)，引导值为20.72 kgCO₂/(m²·a)。与之对应，能耗约束值为26.40 kgce/(m²·a)，基准值为16.49 kgce/(m²·a)，引导值为9.59 kgce/(m²·a)。
这意味着，江苏公共建筑管理正式从“能耗单控”升级为“能耗+碳排放双控”。国务院此前明确提出推动能耗双控向碳排放双控全面转型，而建筑领域的碳排放占全国能源消费总量的44.8%，其中公共建筑能源消耗又占全国建筑能源消耗总量的36.43%。江苏率先在公共建筑领域落地碳排放限额管理，为全国碳排放双控转型提供了关键的制度样本。
亮点二：精细化分类与区域差异化，以实际数据为支撑
指南将江苏省13个设区市划分为夏热冬冷I区、夏热冬冷II区、寒冷地区三个气候区域，在办公、学校、医院、旅馆四大类建筑中进一步细分等级和类型。以学校建筑为例，按学前教育、初等教育、中等教育、高等教育、其他教育五个层级分别设定限额指标；医院建筑则按三级、二级、一级医院分级设限。
指南的调研规模相当扎实：办公建筑覆盖全省2370个有效样本、总建筑面积2074.55万平方米；医院建筑有效样本660个、总面积1886.75万平方米；旅馆建筑有效样本300个、总面积903.37万平方米；商场建筑有效样本202个、总面积1314.11万平方米。采用分位数法，分别以上1/5分位数、中位数、下1/5分位数作为约束值、基准值和引导值，数据基础扎实。
亮点三：预留修正机制，兼顾公平性与实操性
针对实际使用情况与标准假设的偏差，指南设计了多维修正机制。例如，办公建筑年使用时间超过2500h/年或人均建筑面积小于10m²/人时，可进行修正；初等教育、中等教育学校实际住宿率超过70%时，能耗与碳排放可乘以0.8的修正系数；医院病床使用率超90%时，可乘以0.85的修正系数；旅馆客房入住率大于50%或客房区面积占比大于70%时也有相应修正。此外，当建筑内存在可独立计量的数据中心机房时，可对能耗和碳排放进行剔除，并对数据中心的PUE提出了约束值≤1.8、基准值≤1.6、引导值≤1.5的要求。
这一修正机制的设计，有效避免了“一刀切”可能带来的不公平性问题，使得限额指标在实际管理中具有更强的可操作性。
政策延续：从国家标准到省级落地的一脉相承
江苏指南并非凭空产生，而是与国家层面建筑能耗管理的制度演进一脉相承，同时也吸收了省内前期政策探索的经验。
与国家标准体系的衔接
2016年12月1日起实施的《民用建筑能耗标准》（GB/T 51161-2016），是中国建筑能耗管理的里程碑式文件，首次将建筑运行能耗管理从“路径管理”转向“效果导向”，设定了约束值和引导值两类能耗限值。
江苏指南在术语体系上直接承袭了GB/T 51161的“引导值”“基准值”“约束值”三档框架，在建筑能耗计算边界的规定方面也保持了高度一致，并在能源折标煤系数、碳排放因子等参数设定上实现了针对性适配。
江苏省内前期政策的铺垫
江苏对公共建筑用能限额的探索并非始于今日。早在2021年，江苏省就提出“分类制定公共建筑用能限额，探索实施基于限额指标的公共建筑用能管理制度”。2025年10月，江苏又率先发布国内首个省级工业园区碳排放核算地方标准——《工业园区碳排放核算指南》（DB32/T 5192—2025），填补了园区层面碳排放核算方法体系空白，明确“边界界定—数据采集—因子选用—结果核验”四步流程。
此次指南的出台，标志着江苏建筑领域碳排放管理从“制度摸索”进入“标准定型”阶段——工业园区碳核算已有标准、公共建筑碳限额也有了指南，两条战线齐头并进。
与全国碳核算标准的协同
2026年4月1日，全国首部公共机构碳排放核算行业标准——《公共机构碳排放核算指南》（JS/T 303—2026）正式实施，覆盖全国超过150万家公共机构。江苏指南在碳排放因子取值方面，特别是附录A中采用的电力碳排放因子（江苏省0.5978 kgCO₂/kWh），与该全国标准以及生态环境部与国家统计局联合发布的《2023年电力二氧化碳排放因子公告》中的数据保持一致。两份标准分别从“公共机构碳核算”和“公共建筑碳限额”两个维度，构成了公共建筑领域碳排放管理的“双轮驱动”。
与其他地区类似政策的差异
截至2026年4月，我国多个省市如北京、上海、广东、青海湖州已出台针对建筑的碳限额的政策或标准，主要聚焦于运行阶段的能耗与碳排放强度管控，并逐步建立分级管理、限额约束与激励机制。
江苏相比其他省市，其政策新意更体现在 “制度框架的系统性升级”、“应用场景的全域布局”以及“区域差异与气候适应逻辑” 三个方面。如果说其他地区的政策多是在“能耗单控”的维度上精耕细作，那么江苏的做法更像是搭建了一个面向“能碳双控”时代的基座。
对零碳园区发展的多重影响
如果说上述两条政策延续还属于“制度层面的衔接”，那么江苏指南对零碳园区的影响，则是一种更深层的“化学反应”。
影响一：为园区公共建筑碳排放核算提供统一标尺
零碳园区的建设不仅涉及工业企业，还涵盖园区内的办公楼、医院、学校、科研机构、食堂等大量公共建筑。《公共机构碳排放核算指南》实施后，园区内公共机构的碳排放核算有了统一标尺，零碳园区在计算公共建筑碳排放时有了明确依据，极大提升了园区碳排放数据的可比性和公信力。
而江苏指南更进一步——它不仅给出了如何“算”的方法，还给出了应该“算到多少才算合格”的标杆。假设某零碳园区内有一栋20000平方米的政府办公建筑，按照夏热冬冷I区碳排放约束值56.71 kgCO₂/(m²·a)计算，这栋建筑一年的碳排放上限约为1134吨CO₂。有了具体的数字红线，园区的减排目标才能真正量化。
影响二：推动太阳能光伏等可再生能源在公共建筑上的刚性需求
值得特别关注的是，JS/T 303—2026《公共机构碳排放核算指南》明确规定：绿电直连电力排放因子按0计算，自发自用光伏电力不纳入碳排放核算范围。这一制度设计从核算规则层面为光伏、绿电等可再生能源消纳提供了正向激励——装了光伏、用了绿电，就能直接在碳账本上“减分”。江苏指南恰恰为这种激励提供了一个落地的“靶心”：当公共建筑面临明确的碳排放限额约束时，安装光伏不再只是“锦上添花”的形象工程，而是满足达标要求的刚需。
影响三：加速金融资源向零碳园区公共建筑领域倾斜
江苏在零碳园区金融支持方面已经打出组合拳。2026年3月，中国人民银行江苏省分行会同省发改委、省工信厅、省财政厅制定了《金融支持零碳园区高质量发展实施方案》，提出12条具体措施，探索将园区绿电消费比例、碳排放强度、碳减排量等指标作为银行机构授信审批的重要考量。
金融支持体系需要可靠的数据基础设施做支撑。江苏指南的发布，为银行机构评估园区公共建筑碳减排绩效提供了清晰的标准参考。当碳排放有了明确的约束值、基准值、引导值三档指标，银行可以据此判断融资对象的碳表现处于什么水平、有多大减排空间，从而更精准地进行风险评估和差异化定价。这种“数据—标准—金融”的闭环，正是零碳园区走向商业化运营的关键一步。
影响四：为“零碳公共机构”建设提供量化考核工具
当公共建筑的碳排放有了约束值和引导值，省级机关事务管理部门就可以据此开展公共机构的碳排放对标和考核。“十五五”规划纲要明确要求建成100个左右国家级零碳园区。在这个目标驱动下，园区内数量庞大的公共建筑将成为零碳园区建设的重点对象。而江苏指南的实施，让这些公共建筑的碳排放有了明确的“及格线”和“优秀线”，为“零碳公共机构”的创建和评价提供了可量化、可考核的技术依据。
影响五：助力碳市场向后端延伸，激活碳资产管理潜能
在全国碳市场从“单行业深化运行”向“多高耗能行业协同履约”扩展的大背景下，建筑领域纳入碳排放权交易体系只是时间问题。一旦公共建筑有了统一的碳排放核算方法和限额标准，碳配额管理、碳交易等市场化减排机制就有了数据基础。零碳园区内的公共机构就不再只是碳排放的“管控对象”，而有可能通过节能改造形成碳减排量，进入碳市场交易。这种从“被管控”到“可盈利”的模式转换，将从根本上改变公共机构的减排动力。
一座建筑的碳账本，一个时代的转折点
《江苏省公共建筑用能和碳排放限额指南（试行）》背后透露的制度信号清晰而有力：从“能耗双控”到“碳排放双控”的转型，正在公共建筑领域加速推进。
这不仅是江苏一省的行动。联系2026年密集出台的一系列政策——公共机构碳核算指南、《工业园区碳排放核算指南》、中办国办联合部署的节能降碳工作——可以看出，一条“国家定方向、省级出标准、园区抓落实”的碳排放管理制度链条正在加速成型。
而这条制度链的最终落点，正是零碳园区。当园区内的每一栋公共建筑都有一本清晰的碳账本，当每一个碳限额指标都对应着具体的减排责任和金融激励，零碳园区才能从“概念规划”走向“实质运行”，才能真正成为引领经济社会全面绿色转型的核心引擎。
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