摘要
2025年修订的《治安管理处罚法》增设正当防卫条款，填补了治安管理领域防卫权规制的立法空白，传递“法不能向不法让步”的法治精神。此前的法律实践中，即便公安部2007年出台的《公安机关执行〈中华人民共和国治安管理处罚法〉有关问题的解释（二）》第一条有相关规定，但原《治安管理处罚法》仍无明确的正当防卫法条，导致治安领域防卫认定率偏低，被动还击行为多被定性为互殴。笔者结合曾参与的治安案件办理、审核及考评工作经历，剖析治安正当防卫的认定困境及成因，构建兼具法理支撑与实操性的公民维权路径。
关键词：治安管理处罚法；正当防卫；实务困境；互殴界定；公民维权
一、引言
1979年刑法确立正当防卫制度后，司法实践对其认定长期聚焦于刑事犯罪与防卫过当的界限划分，呈现明显的 “唯结果论” 倾向，经于欢案、昆山反杀案等典型案件推动，逐步转向行为与法益衡量并重。治安管理处罚领域长期缺乏正当防卫的明确法律依据，执法办案中 “还手即认定互殴” 的现象较为常见。2007年公安部出台的《公安机关执行〈中华人民共和国治安管理处罚法〉有关问题的解释（二）》（以下简称《解释（二）》）相关规定，也仅为执法层面的指引，原《治安管理处罚法》未形成明确的正当防卫法定条款。执法人员在办理相关案件时，对当事人的陈述和申辩，常作出 “治安案件没有正当防卫” 的答复，执法实践中缺乏统一的法律依据，防卫认定标准不一。2025年《治安管理处罚法》增设正当防卫条款，填补了该领域的立法空白。破解认定实务困局、实现立法与执法司法有效衔接，关键在于执法机关摒弃固有惯性、严格适用法定要件，司法机关强化审查监督以典型案例统一指引，公民提升证据与维权意识，同时呼吁尽快出台配套认定细则，让 “法不能向不法让步” 的法治精神落到实处。
二、治安管理处罚中正当防卫的法定构成要件
治安正当防卫与刑事正当防卫法理同源，二者均属于违法性阻却事由，即通过合法的防卫行为排除自身行为的违法性。但因治安违法行为与刑事犯罪行为的违法程度、社会危害性存在本质区别，二者在违法性阻却的认定尺度、法律后果上亦存在差异。刑事正当防卫针对的是具有严重社会危害性的犯罪行为，阻却的是刑事违法性，防卫限度的认定更具弹性；治安正当防卫针对的是违反治安管理的行为，阻却的是行政违法性，认定尺度适配治安案件的违法属性，更强调防卫行为的适度性。治安正当防卫的成立需同时满足法定要件，且认定需立足防卫人现场情境，按照社会公众的一般认知判断，不得对防卫人提出过高苛求。
（一）起因要件：存在现实的不法侵害
存在现实、客观且具有进攻性、破坏性与紧迫性的不法侵害，该侵害既涵盖殴打、辱骂、抢夺、拦阻等违反治安管理的行为，也包括尚未构成犯罪的轻微刑事违法行为，不得将其不当限缩为单一的暴力行为。需明确排除对公安机关依法执行职务、公民正当维权等合法行为的防卫，同时否定假想防卫——即客观上无不法侵害，行为人却因自身认识错误实施反击的行为，该行为按主观过错或意外事件处理；对故意挑动他人实施侵害后再进行反击的行为，因行为人缺乏防卫意图，直接排除正当防卫的成立。这一规定与《解释（二）》第一条的精神一脉相承，新修订的法律将其上升为法定要件，更具刚性约束力。
（二）时间与对象要件：针对正在进行的不法侵害人防卫
防卫行为必须针对“正在进行”的不法侵害，即侵害已形成现实紧迫危险，或侵害暂时中断但仍有继续实施的现实可能性；财产犯罪中，通过追赶、阻击等措施能够追回财物的，视为侵害仍在进行。侵害尚未开始、侵害人确已失去侵害能力或主动放弃侵害的，不得实施防卫，否则构成事前防卫（侵害尚未发生时提前实施的反击行为）或事后防卫（侵害已终止后实施的报复行为）。
防卫对象仅限定于不法侵害人本人，多人共同实施侵害时，可针对直接侵害人或现场共同参与侵害的人员防卫；对未成年人实施的侵害，应先进行劝阻制止，劝阻无效的可实施防卫；对无民事行为能力人或限制民事行为能力人的侵害，应优先选择非暴力方式应对，无其他有效途径时，才可实施适度反击。
（三）主观要件：以制止不法侵害为唯一目的
行为人主观上无主动伤害对方的故意，这是治安正当防卫与互殴的核心界限——互殴双方均具有侵害对方的故意，而防卫是被动回应不法侵害的行为。《解释（二）》第一条虽已对制止违法侵害行为与互殴行为作出区分，但因缺乏法律层面的明确规定，实务中难以刚性适用，新治安法将该主观要件法定化，为实务认定提供明确依据。
实践中，对主观意图的认定需结合行为起因、行为人是否主动参与冲突、是否存在躲避行为综合判断：一方率先动手，对方已努力避免冲突但侵害仍持续的，还击方的行为应认定为防卫；双方因琐事发生冲突后，一方再次主动实施不法侵害的，对方的还击行为可认定为防卫。郭某兰诉BY县公安局行政处罚案较为典型，该案中郭某兰面对他人无端怀疑与率先暴力攻击，全程无主动挑衅意图，仅为自保被动还击，主观上仅有防卫目的，无斗殴故意，最终被司法机关认定为正当防卫，彻底区分了防卫意图与互殴故意的核心差异。
（四）限度要件：防卫行为未明显超过必要限度造成较大损害
防卫过当，即防卫行为明显超过必要限度并造成较大损害的行为，其认定需同时满足“超限度”与“造成较大损害”两个条件。因防卫过当行为人的主观恶性较小，依法可减轻或免予处罚。笔者认为，本要件的认定可结合行政法比例原则适用：
第一，适当性原则。防卫行为的手段必须能够实现制止不法侵害的目的，如优先采取格挡、躲避等方式而非直接暴力还击，确保防卫行为与防卫目的相适配；
第二，必要性原则。防卫行为需为制止不法侵害的最小侵害手段，即在多种可制止侵害的方式中，选择对侵害人权益损害最小的方式，不苛求防卫手段与侵害行为完全相当；
第三，均衡性原则。防卫行为造成的损害与不法侵害可能造成的损害需大体均衡，“必要限度”需结合侵害的性质、手段、强度及现场环境综合判断；“较大损害”区别于刑事领域的“重大损害”，指造成不法侵害人轻伤或较大财产损失以上的后果，仅超限度未造成较大损害的，不认定为防卫过当。
三、治安正当防卫认定的实务困境
（一）长期立法空白导致认定惯性，新法衔接存在滞后性
《解释（二）》第一条虽有关于制止违法侵害行为的指引，但因原《治安管理处罚法》无明确的正当防卫法条，办案单位缺乏统一的法定认定标准，逐步形成“还手即互殴”的处置惯性。新法实施后，部分执法人员仍未完全转变固有思维，对新法规定的正当防卫构成要件及新法与《解释（二）》的效力衔接理解不深入导致符合防卫要件的被动还击行为，仍易被简单定性为互殴。郭某兰诉BY县公安局行政处罚案初期，办案单位因沿袭传统执法惯性，未区分冲突起因与双方过错，将郭某兰的正当防卫行为与黄某东的不法侵害行为一概认定为互殴，对双方作出同等行政拘留及罚款处罚，正是此类执法惯性导致错误认定的典型体现，后续经司法审查才得以纠正，也凸显了破除固有认定思维的紧迫性。
（二）防卫与互殴界分难度大，主观意图审查难以精准把握
防卫与互殴的核心区别在于行为人的主观意图与行为的被动性，但治安案件多由琐事引发，冲突多为瞬时爆发，执法机关难以及时、完整还原事件全貌。《解释（二）》第一条虽明确了二者的区分方向，但实务中部分执法人员仅以“双方动手”的外在表现定性，缺乏对事件前因后果的实质审查。
实务中防卫人因被动还击被误判为互殴也绝非个例，如陈某、蒲某、何某诉某县公安局行政拘留二审行政判决书（2025）湘11行终XX号所载内容：陈某与他人因摆摊约定产生争执，对方率先推搡、抓扯陈某，陈某后退躲避中实施反抗，双方均有轻微伤，办案单位对陈某与对方均作出行政拘留处罚。陈某提起行政诉讼后，法院经审理认定，陈某无起因过错，反抗行为系针对他人持续侵害的合理自卫，手段未超必要限度，属于正当防卫，最终判决撤销对陈某的行政处罚决定，二审法院亦维持该原判。该案例直观反映出，执法层面若仅以肢体冲突的表面结果定性，忽视防卫的被动性与主观意图，极易作出错误的处罚认定，也凸显了防卫与互殴界分中实质审查的重要性。新法虽将主观要件法定化，但主观意图的审查仍需依赖完整的证据链，而实践中证据收集的短板进一步加剧了二者的界分难度，大量被动还击行为因未被充分审查主观意图，仍被直接认定为互殴。
（三）证据收集存在短板，防卫要件缺乏客观证据印证
证据是治安正当防卫认定的核心，执法规范要求取证需及时、全面，第一时间调取现场监控、询问目击证人，重点收集与防卫要件相关的证据。但实务中，证据收集工作存在多重障碍：一方面，若案件发生在监控盲区，公民遭遇侵害时无暇固定证据，仅靠单方陈述难以形成完整证据链；另一方面，基层执法任务繁重、办案周期短，部分案件未严格落实取证要求，导致现场痕迹易灭失、证人难以联系，防卫要件缺乏充分证据佐证。刑事领域“昆山反杀案”的正当防卫能够成功认定，也在于完整的现场监控还原了案件事实，凸显了证据在正当防卫认定中的决定性作用。该问题在新法实施后的一段时期内或许都难以得到根本解决，仍是制约治安正当防卫认定精准性的关键因素。
（四）执法风险考量与释法说理不足，易加剧争议循环
正当防卫认定是执法工作的难点，处理不当极易引发信访、行政复议等。基层执法工作需兼顾法律效果与社会稳定，在案件事实模糊、证据不充分的情况下，将行为定性为“互殴”或许更能平息矛盾、规避执法风险，这也导致部分符合治安正当防卫要件但证据存在瑕疵的行为未被认定为防卫。新法明确规定释法说理是执法机关的法定职责，但实际执法中，释法说理多围绕处罚结果展开，未向当事人清晰阐释相关法条的构成要件与认定标准，导致当事人对认定结果产生质疑，即便行为本身不符合正当防卫要件，也易引发争议，从而形成“不愿认定→争议频发→更不愿认定”的恶性循环。
四、公民行使治安防卫权的提示及建议
结合常见的不法侵害场景，同时参考相关司法裁判规则，从“能做/不能做”的角度，梳理不同场景下公民行使治安防卫权的操作规范，供参考：
（一）街头被殴打
优先采取格挡、躲避、挣脱等温和手段，避免与对方正面互殴；若遭到持续殴打，可采取适度的肢体还击制止侵害，击打部位以四肢等非要害部位为主，在暴力侵害未升级的情况下，禁止使用砖头、棍棒等器械，制止侵害后需立即停手并后退；禁止在对方倒地、失去攻击能力后继续还击，避免构成事后防卫。
（二）被辱骂挑衅
以不回应、不反击、及时躲避为原则，切勿因被辱骂而动手，否则易被认定为互殴；若对方在辱骂的同时有推搡、拉扯等肢体行为，可采取格挡手段制止，切勿主动击打对方；全程保持冷静，避免与对方发生言语争执，防止冲突进一步升级。
（三）财物被抢夺
若抢夺行为正在发生，可当场采取追赶、拉扯等手段制止，尝试追回财物，尽量避免对抢夺人采取暴力击打行为；若抢夺人已逃离现场，可跟随并持续拍摄其行踪，及时报警求助；若抢夺人为多人或携带器械，应优先保证自身安全，放弃追回财物，及时记录对方特征并报警。
禁止性规定
1. 不得事前挑拨、故意挑逗他人实施侵害，再以防卫为名进行还击；
2. 不得针对未成年人、无民事行为能力人、限制民事行为能力人随意实施防卫，应先进行劝阻制止，劝阻无效后才可实施适度反击；
3. 防卫行为以“制止侵害”为限，不得以伤害对方为目的，制止侵害后需立即停手。
五、治安正当防卫权的救济
（一）固定核心证据
遭遇不法侵害时，在保证自身安全的前提下，及时固定证据，为后续维权筑牢基础：
1. 录音录像：使用手机完整记录事发起因、侵害行为、防卫过程，重点拍摄侵害人动手、辱骂的瞬间，保存原始数据，不剪辑、不删除；
2. 寻找证人：主动向现场目击证人索要姓名、手机号码，必要时请证人现场录制简短证言，为公安机关取证提供线索；
3. 固定伤情：及时拍照、录像，固定自身伤情、衣物破损、现场打斗痕迹等，印证防卫行为的必要性与限度；
4. 及时报警：在冲突发生时或制止侵害后，第一时间拨打110报警，清晰说明事发地点、自身遭遇及对方特征，让警方及时介入；
5. 保存凭证：妥善保存就医记录、伤情鉴定报告、财物损失清单等相关凭证，确保证据链的完整性。
（二）主动配合调查，客观陈述事实
向办案人员陈述案件情况时，客观说明事实，让办案人员清晰了解事件全貌：
1. 先陈述核心事实：明确表述“对方先对我实施了XX行为（如殴打、辱骂、抢夺），我为了制止他的侵害，才采取了XX行为（如格挡、还击），没有主动伤害他的意思”；
2. 按时间顺序陈述：从事件起因、对方的侵害行为、自身的防卫行为到侵害终止，条理清晰，不夸大、不隐瞒事实；
3. 强调行为被动性：明确说明自己有躲避、劝阻的行为，仅在对方持续实施侵害时才进行还击，且制止侵害后立即停手；
4. 认真核对笔录：办案人员制作询问笔录后，逐字逐句核对内容，及时更正与事实不符的部分，确认无误后再签字，切勿在未看清笔录内容时随意签字；
5. 援引法律依据：在陈述或笔录中，可明确提及 “《治安管理处罚法》第十九条的正当防卫规定，我的行为属于合法防卫，不应受到处罚”，强调自身无起因过错、系被动还击的核心事实。
（三）事后救济：行政复议与行政诉讼
若被办案机关认定为互殴或殴打他人并作出行政处罚决定，当事人可在法定期限内启动行政复议或行政诉讼程序维护自身权益，通过行政诉讼途径，成功推动办案单位撤销错误处罚，维护自身合法权益。
1. 行政复议
申请时限：收到行政处罚决定书之日起60日内；
申请部门：作出处罚决定的公安机关的本级人民政府或者其上一级公安机关；
提交方式：现场提交、邮寄提交均可；
所需材料：行政复议申请书（写明申请人信息、复议请求、事实与理由）、行政处罚决定书复印件、身份证复印件、相关证据材料（录像、照片、证人证言、就医记录等）；
核心要点：围绕新法规定的正当防卫法定要件展开申辩，指出办案机关未审查行为人的主观意图、未考量现场情境、错误适用法律等问题，提出情境化认定理念，主张自身行为符合治安正当防卫的构成要件。
2. 行政诉讼
申请时限：收到行政复议决定书后15日内（复议维持处罚决定的情形）；若未申请行政复议，可在收到行政处罚决定书之日起6个月内直接起诉；
起诉法院：作出处罚决定的公安机关所在地的基层人民法院；
提交方式：现场向法院立案庭提交材料，或通过“人民法院在线服务”平台线上提交；
所需材料：行政起诉状（写明原被告信息、诉讼请求、事实与理由）、行政处罚决定书复印件、行政复议决定书复印件（如有）、身份证复印件、相关证据材料；
核心要点：依托司法审查的中立性，举证证明不法侵害的真实性、防卫行为的合法性，说明在现场情境下防卫行为的合理性，强调办案机关未严格适用《治安管理处罚法》第十九条的规定。
3. 行政法层面的监督与追责
行政复议机关与人民法院在审查此类案件时，遵循合法性审查为主、合理性审查为辅的标准。合法性审查聚焦办案机关的处罚决定是否符合新法正当防卫法定要件、适用法律是否正确、取证程序是否合法；合理性审查聚焦办案机关的认定结果是否符合社会公众的一般认知、是否充分考量防卫人的现场情境。
行政追责：若办案机关因故意或重大过失，违法否定正当防卫并作出处罚决定，当事人可在复议或诉讼胜诉后，向该公安机关的纪检监察部门或上级机关提出申诉，要求对相关执法人员作出相应的行政处分；若因办案机关的违法认定造成当事人名誉、财产损失的，当事人可依法申请国家赔偿。
六、结语
《治安管理处罚法》新增第十九条正当防卫条款，填补了此前治安管理领域正当防卫的立法空白，是 “法不能向不法让步” 法治精神的具体体现，也为治安正当防卫作为违法性阻却事由提供了明确的立法依据。新法的贯彻落实，需要执法机关主动转变固有的认定惯性，强化执法人员专业培训、完善释法说理工作；需要公民主动学习相关法律条文，遭遇冲突时，强化证据意识与规则意识，优先选择报警求助，通过公权力救济降低自身维权风险，理性、合法维权，避免超出必要限度行使防卫权利。呼吁公安部门尽快出台配套的《治安正当防卫认定实施细则》，对治安正当防卫的认定作出精细化规定，明确执法人员的认定责任与释法说理义务，让法律条款在实际执法中真正落地生根。通过完善立法、规范执法、公民守法等多重保障，破解治安正当防卫的认定困局，让新法在社会治理中充分发挥作用，筑牢公民权利保障的法治防线。
●参考资料：
[1]中华人民共和国治安管理处罚法（2025年修订）
[2]公安部法制局. 治安管理处罚法释义与实务指南（2025修订版）
[3]最高人民法院、最高人民检察院、公安部. 关于依法适用正当防卫制度的指导意见（2020）
[4]公安部. 公安机关执行《中华人民共和国治安管理处罚法》有关问题的解释（二）（2007）
[5]陈某、蒲某、何某诉某县公安局行政处罚案.裁判文书网，案号（2025）湘11行终XX号
[6]郭某兰诉BY县公安局行政处罚案. 人民法院案例库参考案例，案例编号：2024-12-3-001-022
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