上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授、中国发展研究院执行院长陆铭谈“以人为本”新型城镇化要解决一些关键问题。视频采访：澎湃新闻记者 谷晓丹(05:11)
【编者按】
值“5•17”重要讲话发表十周年之际，上海社联联合澎湃新闻推出“潮头·先声”25位上海哲学社会科学学者访谈专题。专题以“研究真问题、真研究问题”为导向，聚焦知识创新、理论创新和方法创新，探索立足中国发展实践构建中国自主知识体系的路径。学者在服务国家战略，研究国家重大现实课题中，也在努力回答中国之问、世界之问、人民之问、时代之问。
人口城镇化及城镇居民的获得感、幸福感、安全感是城镇化的最终目标。2026年政府工作报告提出，需深入推进以人为本的新型城镇化。为何强调“以人为本”？3月15日，上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授、中国发展研究院执行院长陆铭接受澎湃新闻记者专访时称，这一理念基于中国二十多年城镇化发展经验而逐步形成。过去，对人口规模、结构及其公共服务需求是否与建设相匹配，考虑相对较少，以土地扩张为核心动力的传统城镇化模式，已经显现出一系列结构性问题。
陆铭长期聚焦城乡和区域经济发展、劳动经济学、中国经济研究，近年来的研究主要是对城市和区域发展政策进行评估。他认为，在“十五五”期间深入推进以人为本的新型城镇化，需要在中国自主知识体系的指导下推进，坚持普遍规律与中国实践相结合的基本原则。
在陆铭看来，外来人口市民化和公共服务均等化，已成为推进“以人为本”的新型城镇化改革的关键领域。历史上形成的户籍制度，并未预见到中国如此快速的城镇化进程以及如此庞大的流动人口规模。在一些人口持续流入的特大城市、超大城市中，外来人口占常住人口比重甚至高达40%。这类人群已在城市长期工作并缴纳社保，但由于户籍制度等原因，难以享受平等的公共服务。他认为，只有让公共服务更加公平可及，让更多长期在城市工作生活的人真正融入城市，才能真正实现“以人为本”的新型城镇化。
这种“以人为本”还体现在对劳动者的关注和关照上。当前，据国家统计局公布的数据，中国企业的周平均劳动时间约为48.6小时。从历史上看，这一指标呈上升趋势；与国际比较，中国也位于劳动时间较长的国家之列。劳动时间不仅影响经济行为，也深刻影响社会结构。这种变化不仅体现在消费活力上，也与人口、生育等社会问题的改善存在一定关联。陆铭认为，若想推进反内卷，单纯依靠企业自觉减少加班，往往会陷入“囚徒困境”。还需依赖外部力量，通过政府加强劳动监察和执法力度，保护劳动者权益。
提升城镇化水平，需转变不可持续的旧模式
澎湃新闻：当前阶段，中国为什么要提出“以人为本”的新型城镇化目标？
陆铭：在城镇化问题上，随着经济发展，城镇化率持续提升、人口向大城市集聚等，是需要尊重的基本规律。同时，中国具有独特的发展阶段与制度背景。面向“十五五”新的发展阶段，过去以土地扩张为动力的中国城镇化旧模式，存在很多问题。
首先，在区域空间上出现供给与需求的不匹配。在人口持续流入的沿海地区和大城市，公共服务设施、产业发展用地等总体供给不足；而在人口流出的中小城市及农村地区，人口不断减少，但建设供给不仅没有收缩，反而仍在扩张，导致资源错置。
其次，在城市内部，也存在明显的结构性失衡。从用地结构来看，工业园区建设较为充足，而住房供给相对不足。在中心城区，则出现写字楼空置率较高与住房紧张并存的现象，反映出商服用地与居住用地之间的结构性矛盾。
最后，人口市民化进程滞后带来的制度性问题。在一些人口持续流入的特大城市、超大城市中，外来人口占常住人口比重甚至高达40%。这类人群已在城市长期工作并缴纳社保，但由于户籍制度等原因，难以享受平等的公共服务。例如，其子女在城市接受教育方面仍面临障碍，导致长期存在规模庞大的“留守儿童”问题，本质上是家庭成员被制度性分割。
在住房领域，这一问题同样突出。长期以来，公租房、廉租房等保障性住房供给与本地户籍紧密挂钩。尽管近年来政策有所放松，逐步向非户籍常住人口开放，但能否获得保障仍与就业性质、积分水平等因素密切相关，而积分体系又高度依赖教育年限。这使得大量从事城市基础服务业、对城市运行贡献较大的中低学历群体，在教育获取和住房保障中处于相对不利地位。
澎湃新闻：人口城镇化及城镇居民的获得感、幸福感、安全感才是城镇化的最终目标，当前中国的城镇化水平如何，还面临哪些现实问题？
陆铭：未来城市建设，特别是基础设施和公共服务投入，应更加紧密地与人口实际需求相匹配。一方面，要在人口流入多、增长快的地区，加大教育、医疗、住房及公共服务供给；另一方面，要面向长期稳定就业和居住的非户籍人口，推动户籍转化或实现公共服务的均等化。不过，当前中国城镇化与国际相比仍存在一定差距。
首先，在总体城镇化率方面，目前中国城镇化率近68%，明显低于发达国家普遍达到的85%甚至90%的水平。即便与发达国家历史同期相比，中国城镇化率也偏低。
其次，在人口空间分布上，无论以100万以上城市，还是500万以上大城市为标准，其人口占全国总人口的比重均低于发达国家历史同期水平。这意味着，中国的大城市集聚程度仍有提升空间。
最后，中国存在户籍制度下的“半城镇化”现象，在近68%的城镇常住人口中，大约有30%并未获得本地户籍。这部分人口在教育、住房等公共服务获取上，与本地户籍人口仍存在差距，反映出市民化进程和公共服务均等化仍有较大提升空间。
只有让公共服务更加公平可及，让更多长期在城市工作生活的人真正融入城市，才能真正实现“以人为本”的新型城镇化。近年来，在未落户群体保障方面，上海进行了具有探索意义的实践。例如，政府与平台企业合作推进“城市建设者管理者之家”项目，面向从事城市基础服务业、收入相对较低的外来人口提供公租房或宿舍式住房。相关研究表明，这类住房供给能显著提升外来劳动者的生活满意度，增强其工作积极性，提高收入水平，并增强其长期留在城市发展的意愿。因此，未来应加快推进“城市建设者管理者之家”这类项目。
反内卷既要“投资于人”，也要落实减少加班
澎湃新闻：由于长期存在的地方性竞争导致重复建设和过度投资，不仅加剧了行业内卷，还造成了市场的供需矛盾，如何从“投资于物”转向“投资于人”？
陆铭：当前，需要更加客观、科学地认识地方政府在产业发展中的作用。以新能源等新兴产业为例，在发展初期，由于成本高、规模小，政府补贴具有合理性，有助于推动产业实现规模化发展。
但在实际落地中，一些地方政府的行为出现了偏差。例如，在市场机制下，如果产能过剩、价格下跌，部分企业应当退出，但地方政府出于稳增长、稳就业等考虑，通过补贴等方式维持这些企业，从而削弱了市场出清机制。同时，产业投资中还存在要求被投资企业“返投本地”的普遍做法。一般来说，企业会根据成本最低、回报最高的原则选择最优布局；但一旦被要求本地投资，其决策逻辑就被扭曲，无法实现资源的最优配置。叠加地方政府之间的竞争，各地通过压低土地价格、提供资金补贴、以“科创”名义进行扶持等方式吸引项目，进一步加剧了产能过剩与重复建设问题。
因此，未来政策的关键在于，既不能取消政府支持，也必须对地方政府行为进行规范。具体而言，应推动产业政策在国家层面形成统一规则，避免地方之间竞相补贴、压价竞争，减少对生产要素价格的扭曲。同时，应将“要求企业返投本地”等做法纳入公平竞争审查范围，明确企业投资应以市场回报为导向，而非行政要求。
进一步来看，“投资于物”的倾向，与地方政府的激励机制密切相关。尽管近年来已强调政绩考核多元化，但在实践中，地方政府仍然隐性地追求GDP和税收最大化。在这种激励下，地方政府更倾向于推动看得见、见效快的项目投资。原因在于，一方面，投资厂房、建设项目本身就直接形成GDP，并带来税收和就业；而投资于教育、文化、体育等“人”的领域，往往规模较小、见效较慢。另一方面，现行税制结构也强化了这一倾向。目前，中国税收体系以增值税和企业所得税为主，属于“生产导向型”税制；而发达国家更多依赖个人所得税和财产税等“直接税”。当前，消费税在中国占比偏低，且征收范围较窄、环节靠前，主要在生产端征收。这意味着，地方政府更容易通过发展制造业扩大税基，而非通过促进消费和提升居民福利来增加收入。
因此，从根本上推动“投资于人”的转型，还需税制改革的配合。一是扩大消费税征收范围，使其覆盖更多消费领域；二是推动消费税征收环节后移，使税收更多与消费发生地挂钩，实现人在哪里，消费在哪里，税收就在哪里；三是在条件成熟时，逐步推进财产税（如房产税）改革。需要说明的是，这种税制调整并不意味着居民总体税负上升。改革的本质，是改变征税结构，减少对企业生产环节的税负，同时增加对消费、财产的直接税，从而引导地方政府更加重视人口、消费和公共服务，而不是单纯追求生产扩张。
除了制度改革，“政绩观”的转变同样关键。近年来，中央层面反复强调要树立正确的政绩观，其核心在于，不再单纯以GDP和税收增长作为评价标准，而是更加关注发展的可持续性，以及居民获得感、幸福感和安全感的提升。这在现实中尤为重要。由于地方官员任期通常较短，往往更倾向于追求任期内见效快的政绩。这种短期激励容易导致过度投资、举债扩张等行为。然而，如果以举债方式推动短期增长，忽视公共服务投入，或者发展缺乏竞争力的产业，最终不仅会带来债务风险，也会损害长期发展基础。因此，当前中央对地方过度举债行为的严格监管和问责，实际上是在纠偏这种偏离“以人为本”的发展方式。
澎湃新闻：此前，您也关注到劳动者过长劳动时间问题，如何从“以人为本 ”和促消费角度来理解减少加班的问题？
陆铭：当前,据国家统计局公布的数据，中国企业的周平均劳动时间约为48.6小时。若按每天8小时计算，已经接近每周工作6天。这一数据仅是平均值，意味着在不少行业和企业中，实际劳动时间可能更长。从历史看，这一指标呈上升趋势；与国际比较，中国也位于劳动时间较长的国家之列。然而，中国早在1995年颁布的《劳动法》中，就已对标准工时和加班上限作出明确规定。因此，现实中相当一部分超时加班现象，已经偏离甚至违反了既有的法律框架。
那么，减少加班是否会促进消费呢？首先需要明确，消费可分为物质消费、服务消费两类。物质消费通常不依赖时间，例如购买家电、汽车等，一次性决策即可完成；而服务消费则高度依赖时间，包括餐饮、旅游、文化娱乐、体育活动、教育培训、医疗服务等，几乎都需要时间投入。随着经济发展和收入水平提高，居民消费结构也发生变化，物质消费逐渐趋于饱和，而服务消费占比则不断上升。当劳动时间过长、休闲时间被压缩时，居民即使有收入，也难以转化为服务消费。
事实上，增加几天假期能明显促进消费，在日常工作中减少加班、增加可支配时间，其对消费的促进作用可能更为持续和显著。因为假期是短期集中释放，而减少加班则是长期、日常性的时间释放。相关研究表明，浙江、四川等地试行中小学秋假期间，显著带动了消费增长。本地餐饮、娱乐、文化消费增长约9%，而跨城市旅游等消费增长超过80%。通过分析发现，这种增长并非简单的“消费转移”，即假期多消费、平时少消费，而是整体消费的净增加。
澎湃新闻：当前经济环境下，如果企业为了落实减少加班，是否可能带来降薪，甚至就业不稳定？
陆铭：当前，企业面临的竞争主要来自中国企业间。因此，在减少加班的情况下，并不会对国际竞争力有显著影响。给定产品需求，从就业角度看，减少加班可能带来积极影响。如果企业减少单个劳动者的工作时长，在总工作量不变的情况下，理论上需要增加用工人数，从而在一定程度上扩大就业。当然，这一机制的实现还取决于制度执行和企业行为。现实中，单纯依靠企业自觉减少加班，往往难以实现。这是典型的“囚徒困境”问题。简单讲，如果其他企业都加班，单个企业不加班，可能在成本、效率上处于劣势；如果其他企业不加班，单个企业加班则获得优势。因此，在缺乏统一约束的情况下，企业往往会被动选择加班。这种现象也可以被理解为一种集体无意识行为，个体理性导致整体非理性。
因此，落实减少加班必须依赖外部力量进行协调，而这个角色只能由政府承担。具体而言，政府的关键作用在于加强劳动监察和执法力度。事实上，国际经验也表明，减少过度加班并非依赖企业自发行为，而是通过严格监管实现。例如，在一些曾经存在严重过劳问题的国家，政府通过强化劳动监察、提高违法成本，逐步规范了企业用工行为。
为此，中国也需要通过制度执行来推动改变。一是加大对违法加班行为的处罚力度，提高企业违规成本；二是借助现代技术手段提升监管能力，例如通过数据监测辅助判断企业是否存在普遍加班现象；三是完善劳动者维权机制，包括鼓励匿名举报、畅通投诉渠道等。针对劳动者普遍担心的个体风险问题，例如因拒绝加班而被降薪或解雇，也应纳入劳动监察体系之中。如果员工因拒绝超出法律规定的加班而遭受不利待遇，本身就属于违法行为，应当鼓励劳动者通过合法途径进行投诉和维权。
服务消费业应“以人为本”，市场需求有待释放
澎湃新闻：随着中国进入后工业化时代，如何发展生产性服务业、服务消费，才能真正满足人民的需求？
陆铭：首先，要增加服务供给。在过去二十多年的城市快速发展中，无论是政府投资还是社会投资，都更多集中于制造业、基础设施建设、工业园区和新城开发等，而对于医疗、教育、体育、文化等与居民生活密切相关的服务需求，投入相对不足，关注也不够，导致供给侧存在明显短板。例如，近年来“苏超”等地方性体育赛事走红后，不少省份尝试复制类似模式，却发现连基本的体育场馆供给都不足。这一现象反映出基础性公共服务供给的缺口。同样，在人口流入地，教育资源紧张的问题依然突出，很多外来务工人员仍难以让子女在本地入学。
其次，要提升服务质量。当前，服务业质量仍有较大改进空间。例如，在旅游领域，节假日期间人山人海、体验不佳、管理粗放等问题频繁出现；在城市生活中，诸如外卖骑手无法进入社区、公共空间开放时间受限、使用规则过于刚性等问题，也影响了居民的便利性和体验感。在公共服务与消费场景中，还存在一些过度管制现象。例如，一些公共空间对活动形式限制较多，年轻人滑板、飞盘等活动难以开展；部分景区对老年人采取“一刀切”的年龄限制，而非基于身体状况进行差异化管理。这都体现出服务理念仍未完全转向“以人为本”，在便利性和包容性方面仍有提升空间。
最后，需通过“开放”提升服务能力。近年来，国家已明确提出在教育、医疗、文化等领域扩大开放。例如，允许外资独立设立医院，推动国外高校在中国设立分校，这在一线城市和部分区域已逐步落地；同时，在文化领域引入更多国际演出、展览和艺术活动。通过扩大开放，可以让居民在国内“足不出户”享受到全球优质服务资源，从而更好地满足多层次、多样化需求。
澎湃新闻：“以人为本”的城镇化，还体现在线下空间的打造和城市更新等方面，如何提升城市空间的吸引力，增加居民体验感和幸福感？
陆铭：从短期看，线下空间活力的波动，很大程度与宏观经济周期有关。近年来，经济增长受多重因素影响，一些城市甚至阶段性出现人口流出，直接导致线下消费不足、商业活力下降。在这一阶段，关键在于通过促进整体经济复苏带动线下需求回暖。从中期看，线下经济的发展受到城市建设方式、政策环境及线上线下关系的共同影响。
在城市空间形态上，一些街区之所以能够形成持续人流，往往是因为街道尺度适中、公共空间丰富、历史建筑与商业融合，同时通过不断更新快闪活动、文化内容等，吸引年轻人聚集。相比之下，过去以宽马路、低密度、标准化为导向的城市建设模式，在服务消费需求快速增长的当下，反而不利于形成高质量的线下消费场景。
在政策环境方面，一些制度安排在无形中制约了线下经济。一方面，看似分散的政策安排，实际上会影响城市服务业的整体活力。例如，劳动时间过长、下班时间过晚，而公共交通、公共服务设施等服务结束时间较早，都会压缩夜间消费空间；大型活动结束后，过于严格的人群疏散要求，也会减少后续消费机会。另一方面，城市中的滨水空间开发也是重要一环。一些城市通过打造开放的滨水商业空间，形成餐饮、休闲、文化消费集聚区，从而显著提升城市吸引力；而另一些城市由于岸线资源未被充分利用，缺乏可停留、可消费的空间。
在线上线下关系方面，线上平台对线下消费既有替代性，也有互补性。一方面，外卖、电商等会分流线下消费；另一方面，直播、内容平台、活动组织等，也可以为线下引流。但目前，线上赋能线下仍有提升空间，且线下也存在自身不足。如果线下空间能够在设计感、体验感、互动性等方面提升质量，线下消费就难以被线上所替代。在这一过程中，公共政策与平台协同，有助于改善线下生态。例如，帮助小微商户提升设计与运营能力，通过流量扶持、资源导入等方式，增强线下商家的生存发展能力。
从长期看，中国线下经济的发展仍有较大提升空间，需要借鉴服务业高度发达地区的经验。从一些国际城市实践看，线下经济的核心优势在于便捷性与多样性。一方面，在空间组织上，应强化步行道路与公共交通的衔接，提升到达便利性；另一方面，商业空间需在招商与内容上实现差异化，不仅依赖连锁品牌，也应引入更多非标准化业态，例如特色小店、主题空间、沉浸式体验（如密室逃脱、互动展览等），以及更具设计感和社交属性的场景。通过内容创新与空间升级，为消费者提供更多的到场理由。
线上与线下更像是一种“双向奔赴”的关系。线上可以为线下导流，线下则提供不可替代的体验。未来的发展方向，应是在提升线下空间质量的同时，更好发挥线上平台的赋能作用。
事实上，随着消费升级，居民更追求差异化与体验感。因此，线下需求并非已消失，而是在分化。一些高品质、有特色的街区，文旅项目，小剧场等依然火爆。问题在于，供给是否匹配了人们对品质化、多元化体验的追求。归根结底，激活实体经济与线下服务业，仍然要回到“以人为本”的逻辑。只有当城市空间真正适应人们对品质生活的追求，并形成差异化与特色，线下经济的活力才能持续释放。
澎湃新闻：当前，大量外来人口从事服务业，如何让这些人能够留下来，愿意留下来？
陆铭：从现实出发，对于城市中大量从事生活服务业的外来人口而言，要真正解决其在城市中的工作、生活与长期定居问题，最核心的一是政府的公共政策，二是经济发展中生活服务业需求的持续释放。
首先，从公共政策看，关键在于推动公共服务向常住人口全面覆盖。城市公共服务应当与常住人口相匹配，户籍制度逐步向常住人口登记制度转变。换言之，只要一个人在城市中有稳定就业、长期居住并缴纳社保，就应具备享受基本公共服务的资格。如果这一制度目标得以实现，外来人口的子女可以在城市接受教育，一家人可以在同一城市共同生活；对收入较低群体而言，城市为其提供的公租房、廉租房等保障性住房，将大幅提升其在城市长期就业和居住的稳定性与意愿。
其次，从就业结构看，生活服务业的发展是吸纳就业的关键。当前经济结构中，第一产业、第二产业的就业总体呈下降趋势。同时,在人工智能等技术推动下，“机器替代劳动”的趋势也在加快。由于物质产品需求逐渐趋于饱和，使得制造业难以再大规模创造新增就业岗位。因此，第三产业，尤其是生活服务业，成为当前持续创造就业机会的主要领域。只有当服务需求不断释放、市场规模扩大，才能在既定劳动力供给下，提高从业者收入水平。
从国际经验看，在一些发达国家，由于服务需求充分释放，而劳动力供给相对不足，生活服务业反而成为高收入行业。相比之下，中国当前仍处于过渡阶段。一方面，服务需求尚未充分释放；另一方面，大量劳动力从农业、制造业转移进入服务业，供给相对充足。这导致行业内部竞争激烈，从而压低了收入水平，带来工作条件不稳定等问题。不过，未来随着人口向老龄化、少子化方向发展，劳动力供给将逐步收紧；同时，居民收入提升和消费结构升级，将持续推动服务需求增长。在这一过程中，生活服务业的收入水平有望逐步改善。
在这一转型中，数字平台的作用也在不断演变。一方面，平台经济为灵活就业提供了重要载体，使大量劳动者能够进入服务业并获得收入来源；另一方面，平台也在逐步优化管理机制。例如，通过算法提示控制过长工时、强化安全提醒，以及在社会保障方面与政府合作，探索为劳动者提供补贴等措施。未来，改善外来劳动者处境,需要形成政府、平台、市场三方合力。政府应完善公共服务与制度保障，推动市民化进程；市场应持续释放服务需求，扩大就业空间；平台企业则应承担起组织和管理责任，在算法、保障与价值导向上更加注重“以人为本”。只有通过制度完善与多方协同，才能逐步改善灵活就业者的收入水平与工作条件。
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