关于请求对部分地方性法规中限制依法打假、投诉举报的建议书|地方性|药品管理法|违法

关于请求对部分地方性法规中限制依法打假、投诉举报和消费者惩罚性赔偿权利条款进行备案审查的建议书

致：全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会

申请人/建议人：王海

联系方式：__________ 通讯地址：__________

一、审查对象

建议依法对以下地方性法规中涉及限制依法打假、投诉举报、消费者惩罚性赔偿和社会监督的条款进行备案审查：

1.《上海市消费者权益保护条例》中关于“非为生活消费需要而购买、使用商品或者接受服务的，不适用本条例”以及投诉举报异常名录、规制牟利性职业索赔和职业举报等相关条款。

2.《上海市民营经济促进条例》中关于规制牟利性职业索赔、职业举报，建立投诉举报异常名录并共享运用，对牟利性职业索赔投诉可以依法不予受理或者终止调解等相关条款。

3.已经通过或者正在审议的其他地方性法规中，以“牟利性职业索赔”“牟利性职业举报”“非生活消费需要”“异常名录”等名义限制依法打假、投诉举报、食品药品安全社会监督和惩罚性赔偿权利的相关规定。

二、审查请求

1.请求依法审查上述地方性法规相关条款是否与《消费者权益保护法》《食品安全法》《药品管理法》《行政处罚法》《立法法》等上位法及社会共治、惩罚性赔偿制度相抵触。

2.请求建议制定机关修改、废止或者限缩解释相关条款，明确不得以职业打假、牟利性索赔、购买数量较多、跨区域购买、模板化投诉举报、投诉举报次数较多等形式特征，一概否定消费者依法维权、投诉举报和主张惩罚性赔偿的权利。

3.请求明确投诉与举报应当区分处理。投诉侧重个体消费争议解决，但举报是反映经营者涉嫌违法线索，不应以举报人是否属于“生活消费需要”为前提。

4.请求明确消费者投诉中包含虚假宣传、欺诈、质量不合格、食品药品安全违法、标签说明书虚假等侵害不特定消费者权益线索的，本质上同时具有举报属性，监管部门应依法核查。

5.请求明确地方性法规不得授权行政机关以异常名录、黑名单、跨部门共享等方式，变相限制公民依法投诉、举报、复议、诉讼、信访、申请政府信息公开等法定权利。

6.请求明确打击假打、敲诈勒索、诈骗、调包栽赃、虚假诉讼，应依法依事实处理，不得扩大为对真实购买、真实证据、真实违法线索、依法索赔行为的污名化打击。

三、事实与理由

（一）地方性法规不得变相架空消费者保护和食品药品安全社会共治制度

《消费者权益保护法》确立了消费者知情权、公平交易权、求偿权和监督权，并对经营者欺诈行为规定惩罚性赔偿责任。《食品安全法》《药品管理法》均明确社会共治原则，赋予任何组织和个人举报食品药品违法行为的权利，并规定对作出贡献的单位和个人依法给予奖励。

因此，地方性法规不得通过“非生活消费不适用”“牟利性职业索赔”“异常名录”等概念，变相削弱食品药品安全社会监督和消费者惩罚性赔偿制度。

（二）区分打假和假打，无需审查动机，应当看客观事实

真正需要区分的，不是“职业打假人”和“普通消费者”，而是打假和假打。打假，是基于真实购买、真实证据、真实违法线索，客观上叫停违法行为、纠正欺诈行为、保护消费者权益。假打，是调包、夹带、栽赃、伪造证据、捏造事实、诈骗骗赔、敲诈勒索或者虚假诉讼。

区分二者，并不需要劳民伤财地审查所谓动机，只需要看客观事实：商品是否违法，广告是否虚假，是否存在欺诈行为，是否存在侵害消费者权益的瑕疵，举报投诉是否客观上指向、推动或者叫停违法行为，投诉举报人是否存在调包、栽赃、伪造证据、敲诈勒索等违法犯罪行为。

如果职业打假人举报的是假货、假药、有毒有害食品、虚假广告、欺诈宣传，监管部门不能因为举报人是职业打假人而渎职不打。反过来，即使举报人不是职业打假人，只要其调包、栽赃、伪造证据、敲诈勒索，也应依法追究责任。法治审查的是事实和证据，不是身份和动机。

（三）投诉中包含侵害不特定消费者权益违法线索的，本质上同时属于举报

一些地方性法规和配套文件将投诉与举报机械割裂，只把消费者投诉当作个体纠纷调解，忽视其中包含的违法线索。实践中，很多消费者投诉虽然以个体争议形式出现，但内容可能指向经营者面向不特定消费者实施的违法行为，例如虚假广告、虚假宣传、食品药品违法、销售不合格商品、隐瞒瑕疵、标签说明书虚假、伪造产地、虚假认证、虚假检测报告等。

这类投诉本质上同时具有举报属性。市场监管部门不能以投诉人是职业打假人、购买数量多、跨区域购买、投诉次数多为由不受理，否则其他消费者仍会继续上当受骗。

（四）限制职业打假的本质是懒政，是以动机审查替代法定职责

当前一些地方以“优化营商环境”“治理牟利性职业索赔”为名，将监管重点从经营者违法事实转向举报人身份、动机、购买数量、投诉次数、文书格式。这种做法本质上是懒政。

真正需要监管部门做的，是提高行政效率，迅速区分有效举报、无效举报和假打犯罪：有违法事实和基本证据的，快速受理、核查、责令改正、依法处罚；没有事实依据的，快速说明理由、依法终结；调包、栽赃、伪造证据、诈骗、敲诈勒索的，依法移送公安机关。

而不是以“职业打假”“牟利性投诉举报”为名，把法定职责变成想打谁就打谁、想不查谁就不查谁的特权。

（五）监管部门有权责令改正、退款退货，应保护全部受影响消费者

对欺诈、虚假宣传、违法广告、质量不合格、隐瞒瑕疵等行为，监管部门不能只罚款，更不能只解决提出投诉的个别消费者。违法广告、虚假宣传、食品药品违法行为面向的是不特定消费者。监管部门查明违法事实后，应依法责令经营者停止违法、改正宣传、下架违法链接、消除影响，并面向全部受影响消费者退款退货、退还服务费用、恢复原状。

惩罚性赔偿是否通过调解解决并不是关键。消费者可以自行向法院起诉主张退一赔三、退一赔十。监管部门的最低职责，是责令违法经营者停止违法、改正违法、退还不应取得的消费者货款和服务费用。

如果每一个应当责令改正的案件都依法责令改正，每一个应当退款退货的案件都要求经营者面对全部受害消费者退款退货，消费者投诉还会有这么多吗？

四、结论

限制职业打假的地方性法规条款，表面上是治理假打，实质上可能混淆假打和打假，削弱消费者监督，降低违法经营成本，客观上纵容制假售假、虚假宣传和欺诈行为。

为维护国家法制统一，维护消费者权益保护法、食品安全法、药品管理法确立的社会共治和惩罚性赔偿制度，建议依法审查并督促有关地方性法规予以修改、废止或者作出限缩解释。

附件

1. 限制打假、弱化举报、纵容欺诈相关文件及事实证据清单。

2. 待补充：相关法规、规章、规范性文件全文，政府信息公开答复，典型个案不受理/不立案/不奖励文书，责令改正、责令退赔或仅罚款结案案例。

此致

申请人/建议人：王海

联系电话：__________

通讯地址：__________

日期：____年__月__日

限制打假、弱化举报、纵容欺诈相关文件及事实证据清单

一、国家层面规范及上位法依据

证据1：《市场监督管理投诉举报处理办法》

发文机关：国家市场监督管理总局。文号：国家市场监督管理总局令第121号。证明目的：证明国家层面已区分投诉和举报；投诉侧重消费者权益争议解决，举报侧重反映经营者涉嫌违反市场监管法律、法规、规章的线索。审查要点：投诉可以审查消费者身份，但举报应以是否存在违法事实为核心。含有违法线索的投诉，本质上也具有举报属性。

证据2：《中华人民共和国消费者权益保护法》

证明目的：证明消费者享有知情权、公平交易权、求偿权、监督权；经营者有欺诈行为的，应依法承担惩罚性赔偿责任；经营者造成消费者财产损害的，应承担修理、重作、更换、退货、补足数量、退还货款和服务费用、赔偿损失等责任。审查要点：监管部门查明欺诈、虚假宣传、隐瞒瑕疵后，有权也应当责令经营者改正，并推动退款退货、恢复原状。

证据3：《中华人民共和国食品安全法》

证明目的：证明食品安全工作实行社会共治，任何组织和个人有权举报食品安全违法行为，食品安全领域设有举报奖励和惩罚性赔偿制度。审查要点：地方文件不得以职业打假、多次购买、非生活消费为由，变相架空食品安全社会监督和惩罚性赔偿制度。

证据4：《中华人民共和国药品管理法》

证明目的：证明药品安全同样强调社会共治，对药品监督管理作出贡献的单位和个人依法给予表彰、奖励。审查要点：举报假药、劣药、有毒有害产品，不应被污名化为牟利性举报。

证据5：《侵害消费者权益行为处罚办法》

证明目的：证明经营者欺诈行为已有行政处罚规则。审查要点：是否构成欺诈，应看经营者是否虚构、隐瞒足以影响消费者购买决定的重要信息。

证据6：《最高人民法院关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》及食品药品惩罚性赔偿相关司法解释

证明目的：证明食品药品领域对知假买假和惩罚性赔偿具有特殊制度安排。审查要点：地方文件将知假买假直接等同恶意，可能与社会共治和食品药品惩罚性赔偿制度目的冲突。

二、地方限制打假文件证据

证据7：《上海市消费者权益保护条例》

重点条款：非为生活消费需要而购买、使用商品或者接受服务的，不适用本条例；建立投诉举报异常名录、信息共享机制，规制牟利性职业索赔、职业举报行为。证明目的：证明上海以地方性法规形式设置非生活消费不适用和异常名录机制。审查要点：地方性法规不得变相否定消费者权益保护法、食品安全法、药品管理法赋予的社会监督、投诉举报、惩罚性赔偿权利。

证据8：《上海市民营经济促进条例》

重点内容：规制牟利性职业索赔、职业举报，建立投诉举报异常名录并共享运用，对牟利性职业索赔投诉可以依法不予受理或者终止调解。证明目的：证明上海以保护民营经济名义进一步收紧职业索赔、职业举报。审查要点：保护民营经济不能变成降低违法成本，更不能牺牲消费者监督权和不特定消费者权益。

证据9：上海市八部门《关于依法治理牟利性职业索赔、职业举报行为的若干意见》

发文机关：上海市市场监管局、市高院、市检察院、市公安局、市司法局、市发改委、市委网信办、市信访办。文号：沪市监消保〔2025〕298号。证明目的：证明地方以规范性文件形式建立跨部门规制职业索赔、职业举报机制。审查要点：次数、数量、模板化、跨区域等形式特征不能替代违法事实审查；异常名录如影响法定权利，应有明确上位法授权和程序保障。

证据10：贵州省九部门《关于依法治理牟利性职业索赔、职业举报行为的意见》

发文机关：贵州省市场监管局、省委网信办、省信访局、省法院、省检察院、省发改委、省公安厅、省司法厅、省政务服务中心。文号：黔市监发〔2026〕31号。证明目的：证明贵州以省级九部门文件形式建立名录化、跨部门、从严审查的治理机制。审查要点：调包、夹带、伪造证据应依法打击，但不能将依法购买取证、模板化举报、标签宣传问题举报一并污名化。

证据11：《贵州省消费者权益保护条例（修订草案）》

证明目的：证明贵州拟通过省级地方立法授权异常名录机制。审查要点：应在立法阶段提出意见，要求明确保护依法打假、真实举报、食品药品安全公益举报。

证据12：湖北省八部门《关于依法规范处置牟利性投诉举报行为的指导意见》

文号：鄂市监消保〔2026〕2号。证明目的：证明省级部门文件将投诉、举报、复议、诉讼、信访、政府信息公开等多个法定权利纳入牟利性审查框架。审查要点：不得将公民依法投诉、举报、复议、诉讼、信访、信息公开权利整体污名化。

证据13：甘肃省八部门《依法规制市场监管领域牟利性职业投诉举报行为指导意见》

文号：甘市监发〔2025〕136号。证明目的：证明地方多部门联动规制职业投诉举报成为趋势。审查要点：多部门联动应针对调包、诈骗、敲诈勒索、虚假诉讼等违法犯罪，不得用于压制真实举报。

证据14：内蒙古恶意索赔异常名录相关文件及公开报道

重点内容：建立恶意索赔异常名录；首批纳入424个电话号码、463名人员；人均12315平台投诉举报量1195件；80%以上集中于食品类。证明目的：证明以投诉举报频率为核心的异常名录机制已经实际运行。审查要点：食品类投诉举报占比高，可能恰恰说明食品违法线索集中，不应直接推定恶意。

证据15：沈阳市《关于依法处置市场监管领域投诉举报行为优化营商环境的暂行规定》

证明目的：证明市级部门以优化营商环境名义规制投诉举报行为。审查要点：若以次数、跨市购买、职业身份等作为不受理依据，涉嫌以形式特征替代违法事实审查。

证据16：佛山市《关于依法规范处理投诉举报持续优化营商环境的暂行规定》

文号：佛市监规字〔2026〕2号，统一编号FSBG2026016号。证明目的：证明广东地级市出现以规范投诉举报为名限制职业打假趋势。审查要点：营商环境保护不能异化为压制投诉举报、降低经营者违法成本。

证据17：东莞市规范投诉举报行为相关文件

重点内容：对标签标识、说明书、宣传材料等不影响质量且不会误导消费者的瑕疵，要求增加赔偿的不予支持。审查要点：该表述中“不影响质量且不会误导消费者”是关键限定，其他地方不得扩大为所有标签问题均不受理、不立案、不赔偿。即便轻微瑕疵，也应责令改正。

证据18-20：太原、河南南阳/信阳/洛阳、天津、云南、陕西、辽宁等地限制投诉举报文件线索

证明目的：证明“次数门槛、非生活消费扩大化、知假买假污名化、标签瑕疵免责、跨区域不受理”等在多地具有共性。审查要点：需继续通过政府信息公开调取正式文本、发文依据、合法性审核意见、备案材料。

三、事实和后果类证据

证据21：2019年整治食品安全问题联合行动数据

关键数据：查处食品安全违法案件7.8万件，罚款9.1亿元，责令停产停业2431户，吊销许可证157件，从业资格限制168人；公安机关侦破食品犯罪案件8758起，打掉窝点5257个，抓获犯罪嫌疑人1.6万名。证明目的：证明食品安全违法犯罪形势严峻，不能削弱社会监督。

证据22：2023年公安部“昆仑2023”专项行动数据

关键数据：食品“两超一非”犯罪刑事案件5300余起，抓获犯罪嫌疑人6300余名；2023年1月至9月，全国公安机关侦破侵犯知识产权和制售伪劣商品犯罪案件2.8万起。证明目的：证明食品药品、知识产权和制售伪劣犯罪仍然高发，社会监督不可或缺。

证据23：陈胜金、杨某2018年6月至12月举报数据

关键数据：半年内向多个省份市场监管部门提供600余单位销售假药、有毒有害食品证据；得到书面、电话、短信回复约500起；近百起被法院判处有期徒刑及拘役；200多起检出有毒有害物质并作行政处罚；约200余起被认定为假药并作行政处罚。证明目的：证明民间打假、投诉举报线索具有较高查实率和公共治理价值。

证据24：花溪韦开权生产、销售假药案

事实摘要：韦开权将生产的假药藏在5米外他人服装摊下，通过熟客主动购买方式隐蔽销售。陈胜金通过购买、录像、现场举报、报警固定证据，花溪区市场监管局送检后移送公安，目前由花溪区检察院审查起诉。证明目的：证明食品药品违法行为高度隐蔽，民间举报能有效补充监管。

证据25：贵安新区王辉林、王支平销售有毒有害食品案

事实摘要：陈胜金举报王辉林、王支平销售有毒有害食品。案件现由清镇市检察院审查起诉。王支平采取藏匿方式销售；陈胜金曾义务告诫王辉林，王辉林改日仍继续销售。证明目的：证明民间举报能够发现隐蔽、反复发生的食品药品违法犯罪。

证据26：重庆“36斤活羊烤后仅6.9斤”事件

事实摘要：重庆市南岸区市场监督管理局查明商家通过非正常持续投喂玉米、干草、水等方式虚增活羊重量，责令其停止违法行为，并按照退一赔三赔付消费者费用。证明目的：证明市场监管部门有权责令停止违法、责令退赔消费者；反向证明责令退款退货并非无法律工具，而是实践中运用不足。

证据27：全国广告违法案件平均罚没金额较低

关键数据：2025年全国市场监管部门查办广告违法案件44521件，罚没金额2.52亿元，单案平均罚没约5660元；截至2025年4月底，全国查处违法广告案件11459件，罚没款8830.9万元，单案平均罚没约7706元。证明目的：证明广告违法案件平均处罚金额不高，单纯罚款难以形成震慑；应强化责令改正、退赔、没收违法所得。

证据28：地方广告违法小额处罚案例

例证：扬州市2024年民生领域违法广告典型案例中有案件罚款1000元；广东省部分广告违法典型案例中有罚款1万元、3万元、3.17万元等案例。证明目的：证明实践中广告违法存在低额处罚现象，若不责令退赔和没收违法所得，违法者可能把罚款当经营成本。

四、核心审查问题清单

问题1：投诉和举报被混同。表现为以非生活消费、职业打假、购买数量异常为由，不仅不受理投诉，还不查举报线索。审查意见：投诉可以审查消费者身份，但举报应审查违法事实。含有侵害不特定消费者权益违法线索的投诉，本质上同时具有举报属性。

问题2：以举报人动机代替违法事实审查。表现为先审举报人是否职业打假、是否牟利、是否模板化、是否多次购买，再决定是否受理。审查意见：应以是否存在违法事实为标准。

问题3：次数一刀切缺乏上位法依据。表现为3次、10次、15次、20次、30次即异常、恶意、牟利。审查意见：投诉举报次数不能证明举报不实。一个人举报一百次，若一百次属实，就应查处一百次。

问题4：“非生活消费需要”被扩大化。表现为多买、批量买、跨区域买、公共地址收货、反复购买同类商品被推定为非消费。审查意见：现代消费本来存在网购、跨区域、代收、批量购买、家庭囤货等场景。即便不支持个体惩罚性赔偿，也不能不查经营者违法事实。

问题5：标签、说明书、宣传材料问题被轻率认定为轻微瑕疵。审查意见：标签、说明书、宣传材料如涉及产地、成分、功效、认证、检测、批准文号等重要信息，足以影响购买决定的，可能构成欺诈或虚假宣传。即便轻微瑕疵，也应责令改正。

问题6：异常名录缺乏程序保障。表现为投诉举报人被纳入异常名录，跨部门共享，影响投诉、举报、复议、诉讼、信访、政府信息公开。审查意见：如具有实质惩戒效果，应有明确上位法授权，并设置告知、申辩、异议、更正、删除、救济程序。

问题7：只处理个别投诉人，不处理全部受侵害消费者。审查意见：违法广告和欺诈行为面向不特定消费者。监管部门应责令经营者对同批次、同链接、同直播间、同广告影响范围内全部受侵害消费者退款退货、恢复原状。

问题8：小额罚款代替实质整改和退赔。审查意见：广告违法案件平均罚款本身较低，若不退赔、不没收违法所得，经营者会把罚款当作经营成本。

五、总的证明目的