为规范本市工业用地二级市场管理，彰显工业用地的公共资源和生产资料属性，推动土地要素畅通流动，提高资源市场化配置效率，发挥有为政府的作用，突出产业发展导向和空间保障，促进工业用地资源要素对发展新质生产力和推进新型工业化建设的保障作用，近日市规划资源局会同市经济信息化委、市国资委和市市场监管局正式印发《上海市工业用地使用权转让、出租、抵押二级市场管理办法（试行）》（以下简称《办法》）。
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背景情况
党的二十届三中全会提出“优化工商业土地利用，加快发展建设用地二级市场”。上海市委五次全会提出“加快发展建设用地二级市场”。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》将“建设现代化产业体系，巩固壮大实体经济根基”列为“十五五”期间的战略任务。《上海市国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》提出“加强土地全周期价值管理”。
工业用地作为实体经济发展的核心载体，其二级市场的健康运行直接关系到土地资源集约利用与产业发展活力提升。近年来，本市围绕工业用地保量控价、降本增效出台了多项政策举措，持续优化营商环境，维护工业用地市场秩序。为深入贯彻党的二十届三中全会精神，落实市委市政府工作要求，市规划资源局会同相关市级部门，多次组织市、区相关部门、园区平台、企业和协会开展研讨与意见征询，围绕工业用地使用权转让、出租、抵押管理及平台建设、综合服务等方面，进一步细化明确具体管理要求和工作举措，形成本《办法》。
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主要考虑
从坚持工业用地基础性特点与生产资料属性出发，紧紧围绕“规范二级市场交易行为，强化产业准入、多部门协同治理及价格管理，推动土地资源要素更好服务新质生产力和新型工业化建设”的工作目标，确立以下四项原则：
坚持规划引领、加强产业引导。强化产业发展空间保障，确保资源配置符合发展定位、产业布局和行业准入要求。
坚持依法合规，统一规范管理。重点针对土地交易及整宗地一并交易的情况，转让形式上包括物权改变和股权实控人改变。
坚持质效导向，落实“保量控价”。规范转让、出租行为和价格机制，防止工业用地市场价格异常波动。
坚持有为政府，建设有效市场。建立多部门协同机制、加强全过程统一管理，强化“高效办成一件事”理念，推动流程简化、信息集聚等。
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政策要点
（一）明确适用范围
适用于本市范围内以出让方式取得的国有工业用地使用权（下称“工业用地使用权”）的转让、出租、抵押行为，重点针对土地交易及土地连同地上建筑物、构筑物、其他附着物等整宗地一并交易的情况。
（二）完善转让规则
1、工业用地转让形式和条件。各类导致工业用地使用权转移的行为都视为工业用地使用权转让，包括买卖、交换、赠与、出资以及司法处置、资产处置、法人或其他组织合并或分立等形式涉及的工业用地使用权转移。
工业用地使用权整宗地转让需经出让人同意。工业用地使用权人的股权结构、出资比例变化导致实际控制人发生改变，可能导致不符合规划、产业用地准入要求等，应当事先经出让人同意；国有建设用地使用权出让合同另有约定的，从其约定。转让对象应当为符合产业发展导向的企业。《办法》对土地分割转让、合并转让和预告登记转让也作了进一步规范。
2、工业用地转让价格。为维护工业用地价格平稳，强化对实体经济的支撑，根据《中华人民共和国价格法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、国务院办公厅《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》，《办法》规定土地使用权交易价格比同期同区域同类工业用地使用权出让价格低20％以上的，市、区人民政府可行使优先购买权；比同期同区域同类工业用地使用权出让价格高20%以上的，区人民政府可依法采取必要的限制措施。出让合同对转让价格有约定的，应当符合相关约定。
3、工业用房转让管理。为落实“工业姓工”，《办法》规定工业用房的转让对象应当符合产业发展导向以及出让合同、产业发展合作协议约定，国家公告开发区内的工业用房转让应当征求开发区管理机构的意见。园区平台、领军企业转让工业用房，应经产业部门或开发区管理机构组织相关部门审核转让方案，报区人民政府（管委会）审定。
4、转让统一监管。明确转让行为监管的职责分工，区人民政府依法依规实施工业用地使用权转让行为的统一监管。市相关部门按职责加强对涉地企业股权转让、涉地资产处置、涉地司法处置的协同监管。
（三）规范出租管理
重点明确工业用地用房出租利用需符合产业导向，加强日常巡查监管。探索构建工业用地和工业用房的租金体系和租赁登记备案制度，合理引导市场租金水平，强调园区平台、领军企业物业出租价格需遵循开发区相关管理要求。
（四）完善抵押机制
重点明确工业用地抵押价值不得超出合同剩余年期地价与合法建（构）筑物及其他附着物残值之和；抵押权实现应当符合法律法规规定和出让合同约定。抵押权实现时，抵押物竞买人资格应征询产业部门、规划资源部门和园区管理机构的意见，后续开发利用需符合产业导向和规划土地管理要求。
（五）健全交易平台
1、转让平台。以上海市土地交易市场为基础，建立健全工业用地二级市场交易服务平台，承担信息发布汇集、转让交易实施、监测统计分析、政策咨询服务等功能，保障交易安全。涉及本市工业用地整宗地转让，包括土地分割转让、合并转让、预告登记转让，及其他依法依规依约的情形，纳入二级市场平台实施交易。涉及其他交易事项的，经营主体可自行交易，也可委托二级市场平台进行交易。
2、转让流程。形成“交易申请—信息发布—产业准入—合同签订—履约服务”的工作流程。
（六）提升服务水平
1、加强市场交易综合服务。提出建立全市工业用地用房集成数据平台，发布供需信息，开展工业用地价格监测；推动交易与登记联办；加强与相关部门合作，提供金融、法律、建设等相关咨询服务，以及项目招商推介等服务。
2、加强部门工作联动。与市场监管部门、司法机构、涉地资产处置机构做好工作衔接。
3、加强全周期履约监管。本市规划资源、产业、市场监管、国资等部门建立全周期履约监管机制，对工业用地用房的转让、出租、抵押等交易行为和使用状况实施全过程动态监测。属地政府（开发区管理机构）以及相关部门应当主动对接经营主体需求，协调解决其在土地开发、用房利用中涉及的产业准入、规划实施、生态环境、权属登记等方面的困难和问题，强化全生命周期履约跟踪与服务保障。
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政策意义
通过建立多部门联合监管机制、健全规则完善机制，重点规范存量工业用地使用权交易秩序；通过转让、出租行为管理及价格引导，形成二级市场土地要素价格与工业用地基础属性相匹配、功能相吻合的推动机制；通过健全交易平台、促进信息集聚、提升交易服务等，激发市场交易活力，提高存量工业用地市场化配置效率。 相关措施与现有产业政策、土地政策充分衔接，是推动工业用地高质量利用、提升产业空间治理效能的重要举措。
供稿：产业处、土地交易中心
上观号作者：上海规划资源
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