文｜袁小丽
编辑｜刘鹏
长期护理保险，这个被称为社保“第六险”的制度，正从地方试点走向全国建制。
“一人失能、全家失衡”，正成为越来越多家庭不得不面对的现实。一位老人陷入长期失能状态，往往会打乱整个家庭的生活节奏：子女在职场与病床之间奔波，家庭收入被持续消耗，亲情也可能在长期照护压力中变得脆弱。随着我国人口老龄化加速、家庭小型化加深，失能照护已不再是个别家庭的困境，而是全社会必须共同面对的现实。
自2016年国家层面启动试点以来，长护险已走过十年探索。据国家医保局副局长王文君介绍，截至2025年，试点城市已扩展至92个，参保人群增至3.08亿，基金累计支出超1000亿元，惠及超330万失能人员。在缓解家庭照护压力、减少社会性住院、带动照护服务产业发展等方面，长护险的制度价值已初步显现。
2026年3月25日，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加快建立长期护理保险制度的意见》公布，标志着长护险正式从“试点—评估—再试点—再评估”的探索阶段迈入全国建制阶段。在中国人民大学公共管理学院社会保障研究所副教授陈鹤看来，长护险全国建制的首要意义，不是简单的扩大参保范围，而是“制度的正式确立”。同时，它也补上了我国社会保障体系在长期照护领域“保险”这一环。
在陈鹤看来，新的长护险方案在制度设计上有六个值得关注的创新点：覆盖全民、城乡统筹，从制度起点上弱化城乡差别；退休人员仍需缴费，以增强长护险作为独立保险制度的长期平衡；居民缴费基数贴近地方实际，以统筹地区上年度城乡居民人均可支配收入为基准；市地级统筹内部职工、居民等资金统筹使用，形成不同群体间的再分配；不设个人账户，强调风险共济而非个人积累；18岁以下失能儿童随父母参保、不单独筹资，兼顾非老龄化因素导致的失能照护需求。她认为，这些创新设计吸收了过去试点工作在制度公平性、可持续性与可操作性方面的经验，也表明长护险是围绕全民覆盖、风险共济和基金可持续的一次系统设计。
然而，从顶层设计到地方落地，长护险仍面临两大挑战：筹资压力和服务供给能力，尤其是居民的筹资压力，以及农村和中西部地区的服务供给短板。陈鹤分析道，职工群体可借助医保单位费率“平移”，尽量避免增加企业和个人额外负担；但居民群体由财政和个人按照1:1的比例分担缴费，对部分地方财政与个人带来一定压力。而在服务供给端，城乡差距更为现实。“建立保险制度后，能否实际购买到所需服务，直接关系待遇能否真正落地。”她认为，这是长护险向农村推广过程中最现实的挑战。
对于0.3%的费率能否“保基本”、能否“可持续”的疑问，陈鹤解释，0.3%左右的费率标准虽然低于德国、日本、韩国等国家，但这是在我国当前经济新常态、人口快速老龄化、社会缴费负担需要统筹考虑的背景下作出的现实选择。她认为，制度建立初期不宜追求高费率、高待遇，先解决“从无到有”和“保基本”，是更稳妥的路径。未来要实现基金长期收支平衡，则需要从健康老龄化、服务规范、基金监管等多端共同发力。
服务供给的困境，被陈鹤概括为“鸡与蛋”的关系。过去一些人认为，服务供给不足，所以长护险不具备实施基础；但反过来，如果没有稳定支付来源和明确市场需求，照护服务行业也很难自发成长。在她看来，长护险的核心价值之一，恰恰是用制度化、可预期的支付撬动市场，推动照护服务逐步转向上门护理、社区照护、康复护理等更加专业和细分的产业形态。
她也提醒，长护险全国落地需要社会给予足够包容。作为一项从无到有的新制度，它必然会在筹资、评估、服务供给、基金监管、城乡均衡等方面经历逐步完善的过程。对于公众而言， “长护险不是老了以后才需要考虑的制度，它是一个典型的风险共济制度。每个人都面临失能风险，也都有可能成为家庭照护压力的承担者。越早参保、越多人持续参保，制度才越稳定，未来个体在有照护需求时获得基本保障的可能性也越高。”
在这场腾讯财经与陈鹤教授的对话中，陈鹤围绕长护险全国推开的制度意义、六大创新、筹资可持续、失能评估、现金给付、护理人才短缺、农村服务网络、医养结合、商业保险补充以及公众参保意识等问题，系统回应了大众最关心的核心议题。长护险如何真正破解“一人失能、全家失衡”？社保“第六险”又将如何重塑中国照护保障和相关服务体系？
以下为对话精彩内容：
01 长护险从试点走向全国建制
腾讯财经：长护险试点已近十年，如今从试点走向全国建制。您认为，这一转变最重要的标志性意义是什么？
陈鹤：长护险全面推行，首要意义在于制度的正式确立。试点阶段尚不确定制度能否持续，而全面推行意味着长护险将作为一项长期制度固定下来。媒体称之为“六险一金”，正反映出它的制度化意义。
其次，这是我国长期照护保障体系的一次重要补环之举。我国早在1956年就建立了农村五保户制度，此后陆续推出了救助、福利等安排。2016年，国家层面提出建立保险、福利与救助相衔接的长期照护保障制度，但此前全国层面更多依靠救助和福利，保险制度还没有真正建制推进。长护险全面推行，意味着社会保障体系在长期照护领域补上了“保险”这一环。保险覆盖面更广，也更强调权责对等，对于未来实现长期照护服务的普遍覆盖具有基础性意义。
我还想特别强调这次长护险制度设计中值得关注的六个创新点。它们吸收了前期试点工作中的经验，也体现了全国建制后对公平性、可持续性和可操作性的综合考虑。
第一，覆盖全民、城乡统筹。
虽然职工和居民的筹资水平、待遇水平可能存在一定差异，但制度从一开始就强调全民覆盖和城乡统筹，而不是先做城镇、再逐步扩展到农村。这一点非常重要，意味着长护险在制度起点上就弱化了城乡差别。
第二，退休人员也需要缴费。
长护险的主要待遇享受人群恰恰是老年人和退休人员，如果退休人员完全不缴费，制度可持续性会面临较大压力。因此，退休人员参与缴费，是长护险作为独立保险制度实现长期平衡的重要安排。
第三，居民缴费基数更加贴近地方实际。
居民按比例缴费，缴费基数采用统筹地区上年度城乡居民人均可支配收入，而不是采用全国或省级统一基数。这种设计更能反映不同地区经济发展水平和居民承受能力，也有利于地方因地制宜推进。
第四，市地级统筹内部职工居民等群体资金统筹使用。
在同一个统筹地区内，不再简单按照职工和居民分割制度资金使用。职工缴费水平相对较高，对居民群体能够形成一定再分配作用，有助于提高制度的互助共济功能。
第五，不设个人账户。
长护险强调的是风险共济，而不是个人积累。失能风险具有不确定性，真正需要的是通过基金池在参保人之间分担风险。不设个人账户，更符合长期护理保险“保基本、共担风险”的制度定位。
第六，18岁以下失能儿童随父母参保，不单独筹资。
长护险虽然主要应对老龄化背景下的失能照护问题，但失能并不只发生在老年阶段。将18岁以下失能儿童纳入保障，并允许其随父母参保、不单独筹资，兼顾了非老龄化因素导致的失能照护需求，也体现了制度的人文关怀。
总体来看，这六个创新点说明，长护险并不是简单复制现有社会保险制度，也不是单纯延续地方试点经验，而是在全国建制过程中，围绕全民覆盖、城乡统筹、风险共济和基金可持续进行了系统设计。
02 全国落地难点：居民群体筹资、城乡服务供给是核心挑战
腾讯财经：过去十年试点，各地在筹资、评估和待遇标准上差异较大。此次政策强调城乡统筹和公平统一。从国家顶层设计到地方落地，您认为最大的挑战是什么？
陈鹤： 最大的挑战主要集中在两个方面：一是筹资压力，二是服务供给能力。
在筹资方面，职工群体由企业和个人共同缴费，可通过调整职工医保单位费率的方式实现“平移费率”，即将职工医保单位缴费费率下调0.15个百分点，从而在不额外增加企业负担的前提下为长护险筹资。国家医保局等八部门联合印发《加快建立长期护理保险制度实施方案》对此已有规定：调整职工基本医保单位费率后，职工医保统筹基金累计结余可支付月数不少于12个月，职工医保统筹基金不出现当期赤字，即可适用平移费率。
因此，对于职工群体而言，若当地医保基金运行条件允许，通过费率平移可以尽量避免增加企业和个人的额外负担。相比之下，居民群体则实行政府与个人按1:1比例分担、各承担0.15%的缴费方式，这将对部分地方财政和个人带来压力。
在服务供给方面，农村地区的服务网络远比城镇薄弱，中西部地区尤为突出。建立保险制度后，能否实际购买到所需服务，直接关系待遇能否真正落地。在城乡统筹的框架下，这成为长护险向农村推广过程中最为现实的挑战。
03 0.3%费率适配“保基本”定位，基金可持续还需多端发力
腾讯财经： 此次政策将长护险费率控制在0.3%左右，并建立单位、个人、财政共担机制。您如何看待这一筹资水平的“保基本”能力？面对老龄化加速，基金如何保持长期可持续？
陈鹤：0.3%的费率标准，是在总结前期试点经验、结合基金承受能力和社会缴费负担后确定的。从国际比较看，这一水平低于德国、日本、韩国等国家。但我国人口规模大、老龄化速度快，经济也进入新常态，制度建立初期不宜简单追求高费率、高待遇。长护险首先要解决的是“从无到有”和“保基本”，0.3%是在现实约束下形成的相对稳妥方案。
一些研究也发现，长护险实施后能够减少社会性住院和不必要医疗服务利用，从而对医保基金形成一定控费作用。换句话说，长护险不只是增加一项支出，也可能在一定程度上优化医保支出结构。
关于基金的长期收支平衡，需从两方面看待。一方面，随着人口老龄化和照护需求的释放，支出必然增加，这是长期趋势。另一方面，应从需求端和监管端共同发力：通过推进健康老龄化，减少失能发生；同时加强基金监管，将长护险基金纳入飞行检查与大数据监控。部分试点地区已在探索采用毫米波雷达等高科技手段辅助评估与服务监管，防止骗保和不合理支出。
长期来看，支出上涨难以完全回避，关键是通过健康管理、服务规范和基金监管，尽量缓解支出增长压力。
腾讯财经: 长护险待遇给付的前提是失能评估。过去各地标准不一，容易带来公平性争议。此次政策提出建立全国统一的失能等级评估标准，并推动评估结果互认。您认为，这能否真正实现“一把尺子量到底”？落地中最大的难点是什么？
陈鹤： 针对各地评估标准不统一的问题，国内已出台全国统一规范。2021年发布的《长期护理失能等级评估标准（试行）》，统一了全国评估量表、评分规则和操作规范；后续配套出台《长期护理保险失能等级评估管理办法（试行）》，进一步细化落地细则。目前，多数试点地区已逐步对接国家统一标准，实现评估体系规范化，相当于建立了全国统一的衡量标准。
同时，国内正在打造专门的失能评估职业体系，推行统一的职业培训、资质认证与考核机制，通过评估人员规范化管理，进一步保障评估流程与结果的一致性。
但即便有统一标准、统一规范，实际落地中仍存在难点。评估工作依赖人工执行，评估人员数量庞大，地域差异、人为判断偏差难以完全避免，大范围全过程监督也存在现实难度。因此，完全消除差异并不现实。
不过，全国统一标准与持证上岗制度，能够在一定程度上有效缓解以往标准差异、道德风险等问题。后续还需要通过抽查复核、异议申诉、跨地区互认和信息化监管，进一步提升评估结果的公信力，为长护险公平落地筑牢基础。
腾讯财经： 部分试点地区曾探索现金给付或家属护理。您如何看待这种待遇给付方式？在支持家庭照护和培育专业化照护市场之间，应如何平衡？
陈鹤： 根据文件规定，长护险“原则上不直接向失能人员发放现金”，以提供服务为主要给付方式。其中“原则上”的表述，意味着极少数地区，比如偏远山区，可能允许家属护理等例外安排，但目前尚未出台非常具体的落地要求。
现金给付或家属护理模式有一定优势：一是契合我国家庭养老文化传统；二是在初期缺乏专业化团队的情况下，能够保障待遇及时兑现；三是家属护理更具情感温度，同时也是对家庭照护价值的一种认可。
但其缺点同样明显。直接给付现金未必能改善服务质量；试点中曾出现家庭内部因资金分配产生矛盾的问题，以及将女性固化于家庭照料角色的现象。
从国际比较看，德国允许参保人在现金给付和服务给付之间进行一定选择，而日本、韩国则更强调服务给付。我国在制度设计上更接近日韩模式。因此，可以对极少数服务不可及地区保留例外安排，但制度主方向仍应是服务给付，以推动照护服务专业化和规范化。
04 有钱还要有服务，长护险以稳定的支付撬动照护服务供给体系建设
腾讯财经： 当前我国失能老人规模庞大，而持证养老护理员数量明显不足。长护险全面推开后，“有钱无服务”会不会成为制度落地的主要障碍？如何通过保险支付撬动基层，特别是农村地区的服务网络和护理人才建设？
陈鹤：护理人员不足，确实是长护险落地的最大障碍之一。但服务供给和制度推进本身是“鸡与蛋”的关系。过去一些人认为，服务供给不足，所以长护险不具备实施基础；但反过来看，如果没有稳定支付来源和明确市场需求，照护服务行业也很难自发成长。
长护险的核心价值之一，就是为照护服务市场提供稳定、可预期的支付机制。以天津为例，纳入试点后，即使制度尚未全面落地，一些连锁照护机构和本地服务机构已经开始提前布局、扩大规模。百姓支付能力提高，需求被激活，企业看到盈利空间，就会有动力扩充服务和人员。
但农村地区不能简单复制城市路径。农村居住分散，上门服务成本高，专业力量薄弱，市场化程度也较低。短期内更现实的办法，是培训本地剩余劳动力、农闲劳动力，让他们参与基础照护服务；同时把民政部门过去探索的互助养老、幸福院、时间银行、积分互助等资源整合起来。长护险主要解决资金筹措和支付问题，服务体系建设还需要民政、人社、医保等部门协同推进。
还有一点非常重要：待遇标准不能过低。如果支付标准低于服务成本，机构很难盈利，就可能出现家属挂靠机构、变相现金补贴等不规范做法，反而不利于专业服务和人才队伍成长。因此，待遇标准应结合本地照护人工成本、服务半径和市场价格合理制定。
腾讯财经： 长护险被视为银发经济的稳定支付底座。全面推广后，它会如何改变养老服务产业的盈利模式和供给结构？在医养结合方面，长护险能否打通医疗与养老之间的支付壁垒？
陈鹤：长护险全面推开后，养老产业的盈利模式会发生一个重要变化：过去很多服务主要依赖家庭自付，支付能力不稳定；有了长护险，部分刚性照护需求被制度支付覆盖，企业的收入预期会更加稳定。这会推动养老服务机构从单纯依靠床位收费，逐步转向上门护理、社区照护、康复护理等更细分的产业形态。
从供给结构看，未来社区居家养老会有更大发展空间。国家近年也在推动社区嵌入式养老机构建设，长护险的支付机制如果与社区服务网络结合起来，会对居家照护形成明显支撑。
至于医养结合，医保和长护险都由医保部门管理，确实有协调优势。但关键是要把支付边界划清楚。哪些属于医疗费用，哪些属于长期照护费用，住院期间的陪护、出院后的护理、护理院内的医疗服务如何分账，都需要更细的规则。南京一些护理院同时承接医保和长护险支付，已经在做探索，未来可以进一步总结经验。
腾讯财经： 社会长护险定位是“保基本”。对于中高端、差异化护理需求，商业长护险还有多大发展空间？制度建立初期，社保和商保的边界应如何划分？
陈鹤： 目前，商业长期护理保险尚难以承担起补充保障的主要角色。按相关统计口径看，2016年商业长期护理保险保费规模曾达到1208亿元，随后因监管加强，2018年骤降至39亿元，2021年虽回升至100多亿元，但也仅占商业健康险总保费的1.56%。由此可见，商业长护险在保障需求方面的作用仍然有限，可能只能满足少数高端群体的需求。
值得关注的是，南通、上海等地已探索推出普惠型商业补充护理保险，在社会长护险基础上叠加额外服务时间，例如从8小时增加至10小时。这一方向具有探索价值。不过，总体来看，单纯依靠市场机制难以解决补充保障问题。
社保和商保的边界应当比较清楚：社会长护险负责基本照护需求，强调公平、普惠和风险共济；商业保险则可以在服务时长、服务频次、机构选择、康复护理、认知症照护等方面提供补充，满足差异化需求。但不能指望商业保险替代基本制度责任，尤其不能让低收入、失能风险高的人群被排除在保障之外。
05 长护险是风险共济制度，不能等到老了需要时才考虑参保
腾讯财经： 您长期参与长护险政策咨询。我国长护险制度还有哪些制度完善空间？
陈鹤： 我在参加政策讨论过程中，深切感受到政府工作人员付出了大量心血。长护险在我国推出并不容易。它面对的是经济进入新常态、人口快速老龄化、地方财政和医保基金承压等多重约束，能够在多方磨合后建制推进，本身就很不容易。
制度设计中已尽量吸收了日本、德国、韩国的经验。我个人认为，现行版本在可行性与保障老百姓权益之间取得了较好的平衡。
如果说未来还有完善空间，我认为至少有两点。第一，评估体系可以从单纯看失能程度，逐步转向更加关注实际照护需求。比如一位老人虽然还能行走，但如果伴有失智、走失风险或行为障碍，实际照护需求可能非常高。第二，在筹资方面，可以进一步评估长护险对医保基金支出的替代和节约效应。如果证明确实能够减少不必要住院和医疗支出，未来医保基金费率平移的适用空间也可以进一步拓展。
腾讯财经： 长护险全国落地，需要政府、社区、家庭和个人共同参与。您对各方有什么建议？对于一些年轻人社保参保意愿下降的问题，长护险如何增强他们的参保意识？
陈鹤：人口老龄化是难以逆转的趋势，失能人群对长护险制度的需求非常迫切。希望更多人能够尽早参保，如果大家都等到临近需要时才参保，制度的可持续性就会受到严重影响。
对于如何推动更多人参加长护险，国家在制度设计上有以下安排：职工群体基本实行强制参保；城乡居民群体则通过“连续参保激励”和“待遇等待期”加以引导。连续参保可提高支付比例，中断后重新参保则需要经历6个月等待期。这些安排，本质上都是为了鼓励大家持续参保、尽早参保。
从政府角度看，要继续完善筹资、评估、支付和监管机制，同时加快培育照护服务体系，尤其要补齐农村和中西部地区的服务短板。
社区层面，则应成为照护供给的重要支点，把上门护理、日间照料、康复服务、互助养老等资源整合起来。家庭仍然是照护体系中的重要力量，但不能把长期照护责任过多压给家庭，更不能让家庭成员，特别是女性，长期被困在照护角色中。
对个人来说，长护险不是老了以后才需要考虑的制度，而是一个典型的风险共济制度。每个人都面临失能风险，也都有可能成为家庭照护压力的承担者。越早参保、越多人参保，制度才越稳定，未来个体在有照护需求时获得基本保障的可能性也越高。
长护险制度的出台真的非常不容易。从全球看，建立社会性长期护理保险制度的国家和地区并不多。我国之所以必须建立这一制度，是因为人口老龄化速度特别快、老年人口基数特别大。如果等到市场慢慢把服务体系建设好再建立保险制度，就可能已经太晚了。在现有条件下能够推出这一保险制度，相当不易。希望公众能够给予它一定包容度，让它从无到有、逐步完善。
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