2026年5月，国务院印发《城市更新“十五五”规划》。作为城市更新领域的国家级专项规划，它不仅是未来五年的“施工图”，也是一份城市发展模式转型的宣言书。细读规划，可以提炼出六个相互关联、层层递进的战略导向。
范式转变：从增量扩张到存量提质。随着城镇化率突破67%，建设用地从“增量时代”进入“存量时代”，城市发展从“增量扩张”迈入“存量提质增效”为主的新阶段。《城市更新“十五五”规划》出台，是对这一发展转向和客观规律的主动回应。相关任务和举措主要围绕既有建成区的改造、提升与运营，核心是“激活存量”，把注意力投向如何让存量空间焕发新价值，实现高质量发展、高品质生活、高效能治理。这一战略导向的深层用意在于重构城市动力机制，从依赖“土地增量红利”转向挖掘“存量空间效益”，从“房地产驱动”转向产业、消费、民生、安全的多轮协同。由此可以说，《城市更新“十五五”规划》在本质上是一份“让城市更宜居、美丽、韧性、文明、智慧”的创新型、精细化发展指南。
人本价值：以民生获得感为最终标尺。与许多偏重经济指标的规划不同，《城市更新“十五五”规划》建立了一套聚焦民生福祉的量化指标体系。相关主要指标均为民生实事，如城镇危旧房改造、老旧小区改造、城中村改造、老旧街区厂区改造、历史建筑修缮、公园绿地提升、地下管网改造、应急避难场所改造等。这传递出明确信号：城市更新是“里子工程”，算的是民生账、安全账。同时，《城市更新“十五五”规划》以“好房子、好小区、好社区、好城区”四好体系塑造高品质生活，坚持“无体检，不更新”，让城市体检成为前置条件，实现从“政府想做什么”到“群众需要什么”的转变。
底线思维：统筹发展与安全的韧性导向。《城市更新“十五五”规划》将“应急避难场所改造”列为硬性指标，明确地下管网改造目标，重视燃气、供水、排水等城市“生命线”，部署修复受损山体、管控土壤污染风险、保护修复城市湿地、治理噪声等污染。通过建设“体检—发现—更新—反馈”的系统闭环，以预防式治理取代被动应急，让数字化手段不仅服务于安全监测，也为城市“一网统管”提供数据底座。由此，安全正从一项“成本”转变为城市竞争力的核心要素。
动能转换：从空间改造到价值创造。城市更新并非简单的“刷刷墙、铺铺路”，而应当服务于培育新质生产力、提升城市竞争力。以此为指引，一块废弃厂区可能变身为无人机测试基地，一条老旧商业街可以通过业态升级引入首发经济、银发经济、夜间经济等新消费场景。同时，改造消费基础设施，支持培育国际消费中心城市，让“存量空间”转化为“流量入口”；促进房地产开发企业转型发展，系统解决住宅质量通病，为绿色建造、装配式建筑、智能家居等产业链提供巨大的应用市场。由此，更新不是财政负担，而是价值投资。
文脉赓续：保护与发展并重的历史文化导向。针对“千城一面”的顽疾，《城市更新“十五五”规划》将历史文化保护作为城市更新的“必修课”，释放出保护力度持续加码的信号。同时，强调活化利用——保护不是“冷冻”，而是让历史建筑在新的时代功能中“活”起来，让老厂房变文创园区、历史建筑变书店或博物馆、传统街区打造为非遗体验地。这种“保护性利用”既延续了文化价值，又创造了经济价值。深层逻辑在于，文化是城市独特的软实力与竞争力，要努力让每座城市讲出自己的故事，而非成为“现代混凝土森林”。
共同缔造：多主体协同的治理导向。城市更新涉及政府、市场、社会、居民等多方利益。投融资上，构建“财政+金融+社会资本”的多元体系：财政资金托底并可撬动更多金融资本；金融机构通过银团贷款、专项债等提供长期资金；社会资本通过停车收费、商业租金等长效收益获得回报，打破“政府包办、财政买单”的旧模式。制度政策上，加快制定城市更新法规和配套技术标准，为各方参与提供稳定预期。参与机制上，在城市体检、方案设计、实施监督等环节广泛听取居民、专家、企业意见，保障公众知情权、参与权、监督权。城市更新既是技术问题、治理问题，也是问题发现的社会过程。只有各司其职，才能实现共建共治。
总体上看，《城市更新“十五五”规划》蕴涵的六个战略导向构成一个城市更新价值体系：范式转变是前提，人本价值是灵魂，安全韧性是底线，动能再造是引擎，文化赓续是特色，共建共治是保障。在这场静水流深的变革中，我们每一个人都能成为参与者、受益者。
（作者为上海社会科学院研究员、教授级高级规划师万勇）
原标题：《解·析｜《城市更新“十五五”规划》六个战略导向》
栏目主编：王多 文字编辑：理论君 题图来源：新华社
题图说明：位于内蒙古自治区兴安盟阿尔山市的阿尔山·泰康艺术中心原为废弃热力厂区，在城市更新过程中，当地政府创新盘活闲置国有资产，对原有的多种工业元素进行创意改造，让废旧老厂区“变身”为时尚地标， 吸引游客前来休闲、游览。
来源：作者：万勇
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