伊朗或收通行费？霍尔木兹电缆承压，全球97%通信依赖海底|伊朗|北约|海底|潜艇|电缆|霍尔木兹

如果有一天早晨醒来，你发现互联网消失了——不是因为软件故障，而是因为有人直接切断了电缆——会发生什么？

针对关键海底基础设施的威胁正在迅速升级。2023年，波罗的海连接器天然气管道和数条波罗的海数据电缆受损。一年后，红海4条电缆被切断，导致亚洲与欧洲之间约四分之一的数据流量受到干扰，波罗的海其他地区也接连发生类似事件。2024年1月至2025年7月期间，记录在案的电缆损坏事件约有44起。并非所有事件都是蓄意破坏，但俄罗斯的行动愈发肆无忌惮。

2025年，莫斯科曾出动战斗机，阻止爱沙尼亚当局接近一艘位于波兰—瑞典海底电缆附近的“影子舰队”船只。最近，深海情报船“扬塔尔”号以及3艘俄罗斯潜艇在西方海底电缆上方开展行动。

伊朗近期在更广泛的封锁背景下，提出可能在霍尔木兹海峡对海底电缆征收“通行费”。最近则测试了一种新的实验性装置，可在数千米深海切割电缆。考虑到全球超过97%的电信通信都依赖这类电缆传输，这一威胁既严重又在持续上升。

俄罗斯及其他行为体——例如非国家行为体——日益频繁的敌对活动，威胁这一庞大而关键的海底基础设施网络，北约应如何调整自身。近来的举措值得肯定，例如设立北约关键海底基础设施安全中心，以及组建无人化的“X特遣队”。但北约还应进一步把这种雄心转化为更强的威慑和韧性。

关键在于，北约应以更具成本效益的方式应对相关威胁，避免过度消耗受影响国家的资源——而这正是俄罗斯混合行动的重要目标之一。这意味着，北约需要重新审视“波罗的海哨兵”行动的实施方式，以释放高价值海上资产；投资新技术、传感器和数据融合能力；进一步深化与产业界的协调；并在联盟范围内支持更有力的调查、归责和执法应对。

北约的常规威慑一直依赖海上交通线。历史上，重点在于格陵兰—冰岛—英国缺口和北大西洋，确保一旦俄罗斯或苏联发动攻击，美国部队和物资能够输送到欧洲。如今，海上安全已不只是舰船和潜艇的机动问题。海洋之下还承载着日益复杂且脆弱的基础设施组合，包括数据电缆、油气管道以及电力互联线路，将世界连接在一起。

俄罗斯长期以来就有针对关键基础设施施压、并以升级威胁阻止对方回应的传统。如果局势全面升级为危机或战争，这种威胁很可能只会更加尖锐、更加公开。在与北约发生冲突时，俄罗斯的作战理论设想摧毁海底基础设施，并打击岸上相关设施，作为更广泛的多域“摧毁关键重要目标战略行动”的一部分，目的是削弱西方的作战意志。

这场行动的主要工具包括俄罗斯海军最为神秘的部门之一——深海研究总局，以及俄罗斯军事情报机构。后者控制着地区海军特种部队和情报搜集船只。这些机构同时具备浅海和深海行动能力，从芬兰湾到巴伦支海海架边缘，都可能对水下基础设施构成威胁。正如北约盟军海上司令部副司令迪迪埃·马勒泰尔中将所警告的那样：“我们知道，俄罗斯已经发展出大量海底混合战手段，目的是通过电缆、互联网电缆和管道扰乱欧洲经济。我们海底的整个经济体系都处于威胁之下。”

在公共部门，一些政府将海底基础设施事务分散在多个部门管理，进一步增加了摩擦。电信基础设施和能源相关基础设施的政策与监管，往往分别由不同的民事机构负责，而海军或海岸警卫队则被默认承担两者的防护任务，但在威胁加剧的当下，它们往往缺乏足够资源或专门能力。

这类基础设施的跨国属性又增加了复杂性。各国负责本国领海，电信和能源企业则负责其运营的基础设施，在这些范围内适用的也是各自国家的法律。但执法或准警务功能未必足以威慑攻击者，尤其是大量基础设施延伸至国家水域之外，而多数事件恰恰发生在那里。

结果是，北约国家对海底基础设施高度依赖，攻击面广阔，威胁路径多样——既包括网络攻击，也包括物理破坏——同时攻击手段不断扩散、成本持续下降，而持续存在的模糊性和可否认性又让归责更加困难。整体系统本身具备一定韧性，这体现在它每年能够承受数十起由事故或自然灾害引发的电缆问题，但它并不是为应对大规模、蓄意针对这些基础设施的攻击而设计的，尤其是在战争时期，以及攻防成本极不对称的情况下。

在欧盟层面，欧洲议会于2022年启动了对关键海底基础设施脆弱性的研究。欧盟委员会则于2024年设立新的海底电缆基础设施非正式专家组，作为一项新建议的一部分，推动成员国在这一领域协调政策和资金。2025年2月，欧盟委员会又推出新的欧盟电缆安全行动计划。这项总额10亿欧元、约合11.3亿美元的计划，呼吁加强威胁监测，投资更具韧性和冗余能力的“智能电缆”，加大对俄罗斯“影子舰队”的制裁，并在更长期内建立欧盟电缆船储备，以缩短受损电缆的修复时间。

联盟层面的努力在过去一年明显加快。2025年1月，波罗的海沿岸盟国在赫尔辛基举行峰会，启动“波罗的海哨兵”行动，部署有人和无人海空平台组合，以增强波罗的海态势感知，更好地发现和威慑破坏活动。鉴于私营部门在海底基础设施建设、运营和维护中的关键作用，北约也召集32个盟国的军方、安全机构和企业，共同讨论不断演变的威胁及可能的缓解措施。

这包括自2024年5月以来持续举行会议的关键海底基础设施网络，以及与行业运营商的合作。加强公私协作至关重要，因为很多时候，最先发现异常情况的正是私营运营商，随后由他们通知国家当局展开调查，并尝试采取执法或军事回应。

北约认为，通过加强这些行为体之间的协调，可以改善态势感知，从而压缩敌对行动针对海底基础设施的操作空间。海域感知能力的提升还会带来附带收益，例如有助于应对俄罗斯“影子舰队”带来的规避制裁和航运安全问题。

但如果经常动用核攻击潜艇、护卫舰和驱逐舰等高成本平台来执行这类任务，从长期看并不可持续。如果盟国军队为了保护所有关键海底基础设施而被过度拉伸，反而会让俄罗斯得利，因为克里姆林宫可以用极低成本牵制北约一部分海军能力。

一种既维持存在、又避免资源过度消耗的办法，是重新设计并缩小“波罗的海哨兵”行动的规模。通过由北约常设海上编队第一大队和北约常设反水雷编队第一大队构成更小、但更常态化的巡逻力量，联盟仍可在该地区提供可信的威慑。正如已有研究所建议的那样，常设反水雷编队可能更具成本效益，同时仍能提供所需的情报、监视和侦察能力以及威慑分量。

同样重要的是，利用新技术获得更好、成本更低的监视和监测工具，在减少对高价值军事资产需求的同时提升态势感知。北约“X特遣队”就是一个典型例子。2025年6月的一次试验中，无人情报、监视和侦察平台的实时画面被传送到海牙峰会现场屏幕上，以展示构建共同作战图景、并更好发现、识别和威慑针对关键海底基础设施威胁的能力。

这既说明新技术可以与传统有人平台协同部署——尤其是在波罗的海这类海况相对温和的海域——也体现出北约正致力于加快新型能力的采购和部署，这与乌克兰战争带来的经验教训以及峰会上通过的一项新的快速采纳行动计划相一致。

当然，仅仅提升态势感知还不够。尽管北约可以做很多事，但保护关键基础设施、并根据有关破坏事件的情报采取行动，最终仍是各国主管部门的责任。低于战争门槛的行动应更快被识别、调查和归责，但法治标准对证据提出了很高要求，而归责以及执法回应仍是各国政府各自作出的政治决定；一旦归责不清，可用选项就十分有限。

北约不能取代国家责任，但可以通过协调反制措施、提供情报监视侦察支持、增强较小盟国的可信度来形成补充。任何区域性或多边框架，都无法替代北约在集体威慑中的关键作用。

归根结底，挑战在于通过拒止性威慑和惩罚性威慑，改变任何对手的成本计算。混合攻击迄今仍然成本较低、潜在收益却较高，既能制造升级杠杆，也迫使对手投入昂贵的冗余建设。像俄罗斯这样的攻击者目前显然认为，自己有相当高的机会在不被发现、或不遭受重大报复的情况下逃脱责任。北约的作用及其协调能力，正是改变这种认知所必需的。