《国务院关于对外投资的规定》首次将居民个人纳入对外投资统一监管框架，在支持企业出海的同时强化数据、技术和安全审查，重塑中国对外投资规则体系
文｜《财经》记者 邹碧颖
编辑 | 王静仪
中国对外投资的首部系统性行政法规落地。
6月1日，《国务院关于对外投资的规定》（下称《规定》）公布，将于2026年7月1日起正式施行。这是一份指导中国企业出海，以及规范居民个人海外股市投资等行为的原则性文件。
《规定》首次从国务院层面明确：谁可以进行对外投资；哪些投资受到鼓励、限制或禁止；投资过程中应承担哪些义务；国家将提供哪些保障与服务；违反规定将承担何种法律责任。
近年来，中国企业“走出去”步伐持续加快。商务部、国家外汇管理局数据显示，2025年中国全行业对外直接投资12455.8亿元人民币（约1743.8亿美元），同比增长7.4%。其中，中国境内投资者共对全球153个国家和地区的11048家境外企业进行了非金融类直接投资。
据商务部数据，中国对外直接投资（ODI）存量规模连续九年保持全球前三位，与美国、欧盟同是主要的资本输出经济体。中国企业出海正从资源和工程领域，扩展至新能源汽车、新能源、数字经济等新兴产业。然而，随着单边主义和保护主义抬头，中国企业出海面临愈加复杂严峻的外部环境，既往散见于各部委规章、部门文件的对外投资制度已难以为继。
此前的制度体系中，中国对外投资主要依据国家发展改革委、商务部等部门规章及外汇管理相关制度运行。2026年上升至国务院行政法规层级，新规被视为制度整合与法治化升级。《规定》适用于中国境内投资者对外投资活动，首次将“居民个人”纳入统一制度框架。
根据司法部、国家发展改革委、商务部负责人就《规定》答记者问的内容，这部《规定》在中国对外投资发展历程上具有里程碑意义。中国支持投资者按照市场化原则开展对外投资活动，又稳妥预置投资领域风险防范应对措施，坚决维护国家主权、安全和发展利益。
数据、技术、人员，强化企业出海合规
2025年11月，全球财会专业组织ACCA等机构发布《CFO视角下的中国企业出海机遇与挑战》调研报告。这份报告指出，开拓海外市场仍是中国企业出海的首要动因。未来三年，东南亚以57%的绝对优势成为中国企业出海第一增长极，非洲与中东紧随其后。
据商务部数据，截至2025年底，中国企业在境外设立企业超5万家，遍布190个国家和地区。刚刚出台的《规定》明确，国家支持投资者按照市场化原则开展对外投资活动，积极参与国际合作竞争。投资者依法享有对外投资自主权，自主决策、自担风险、自负盈亏。
金杜律师事务所近日的一篇文章分析认为，国务院新规的宗旨并非是收紧或限制企业出海，而是统筹整合现有监管体系，形成更具整体性和一致性的制度框架。
新规为中国企业出海构建了一套完整的服务配套制度体系，涉及融资、保险、行业协会服务等等。譬如，《规定》第六条提出，国家健全海外综合服务体系，统筹外事、法律、财税、金融、经贸、物流、出境入境、海关、贸促等领域服务资源，为投资者提供服务保障。
《规定》第八条明确，银行业金融机构可依法为企业提供融资服务，鼓励政策性保险机构提供海外投资保险等服务。第九条明确，行业协会商会、贸易投资促进组织按照章程提供与对外投资有关的信息咨询、市场拓展、经贸交流、权益保护、纠纷处理等方面的服务。
与此同时，根据官方解读，投资者开展对外投资活动依法需要履行核准备案、信息报告、跨境资金登记等手续的，应当依照国家有关规定办理，如实提交有关材料。
对于准备“走出去”的中国企业，新规划定了禁止性边界。与过去主要围绕资金跨境流动展开的监管相比，新规将技术、数据、人员的跨境流动也纳入了对外投资的监管框架。《规定》明确，投资者开展对外投资活动，不得出口、使用国家禁止出口的货物、技术、服务及相关数据，或者未经许可出口、使用国家限制出口的货物、技术、服务及相关数据。
技术人员也受到规范。《规定》明确，不得以跨境派遣技术人员、提供技术指导、跨境培训等“绕道”方式，向境外转移受限技术。业内人士认为，在大国科技博弈加剧的背景下，该条款对中国科技类企业设置了明确红线，尤其涉及人工智能、半导体等技术敏感领域。
对于人工智能、芯片、生物医药、高端制造等企业而言，未来海外布局中的技术转移合规将成为重点工作。与此同时，根据《规定》，关于对外投资，国家的安全审查制度也进一步强化。《规定》第十五条明确：国家健全境外投资安全审查制度。对于影响或者可能影响国家安全的境外投资及相关资产、权益等的转让、处分活动，相关部门将开展安全审查。
同时，新规首次设置较为明确的法律责任。例如，未履行境外投资核准备案手续、提供虚假材料、违规开展禁止类投资、不遵守境外投资安全审查决定，可能面临罚款、停止投资或处置资产等处罚。部分情形下，企业未来三年内甚至可能被禁止开展新的对外投资活动。
基于此，违规成本大幅上升。根据《规定》，投资者若投资国家禁止的对外投资项目，将被责令停止投资、限期处分股份和资产、没收违法所得；拒不执行的，处投资额5‰以上10‰以下罚款，直接责任人员处5万元以上10万元以下罚款。通过贿赂、欺骗等不正当手段获得境外投资核准备案的，备案将被撤销，甚至可能面临一年至三年内不得从事对外投资活动的禁令。
居民个人纳入监管，制度型开放的规则重构
居民个人境外投资备受关注。这份新规出台几天前，长期处于灰色地带的跨境炒股平台迎来了清算。5月22日，中国证监会发布消息称，已依法对老虎、富途、长桥等证券公司在境内非法经营证券业务等行为立案调查。这一举措被视为整治中国居民的境外炒股渠道。
《规定》明确，将居民个人纳入对外投资主体范围。同时，“中国境内居民个人等对外投资具体管理办法，由国务院投资主管部门、商务主管部门制定”。这说明，细则仍待出台。
根据国家外汇管理局现行规定，个人年度便利化购汇额度为5万美元，用途受到明确监管框架约束。答记者问中，官方强调，对投资者在香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区投资的管理，参照《规定》执行；法律、行政法规或者国务院另有规定的，依照其规定。
亦有观点分析，新规更多会对富有的个人投资者产生影响。
过去，一些企业家、创业者和投资人采用“间接路径”来完成海外持股，比如先在英属维尔京群岛（BVI）注册公司，再通过BVI公司控制开曼公司，最后由开曼公司持有海外资产或赴境外上市。互联网企业、新经济企业采用过类似的红筹架构。这些安排依赖国家外汇管理局2014年出台的“37号文”进行登记。但今后，个人境外投资还将会被纳入国家发展改革委、商务部的对外投资管理体系。
此前，中国现行的对外投资管理，主要分散于国家发展改革委发布的《企业境外投资管理办法》、商务部发布的《境外投资管理办法》以及外汇管理部门的相关规定。业内人士认为，新规的出台，是中国立足高水平对外开放、统筹发展与安全的系统性制度升级。
君合律师事务所文章分析，长期以来，中国对外投资监管较为分散，发改部门侧重项目监管、商务部门侧重境外主体管理，外汇部门管控境外直接投资资金汇出事项。然而，近年来，各国投资审查、单边制裁等限制性措施频发，尤其欧洲多国近年密集出台涉及外国投资监管新规，强制要求中企剥离海外股权、处置存量资产，跨境资产安全风险集中凸显。
北京驰为律师事务所文章认为，部门规章缺乏高位阶统摄性法规，存在规则碎片化、安全审查衔接不足、责任认定模糊等问题，难以匹配现有对外投资规模与复杂跨境格局。
特别是在新能源、数字经济、高端制造等领域，中国企业全球化布局明显加速。从东南亚新能源产业链，到中东数字基础设施建设，再到拉美矿产资源开发，中国企业海外资产规模持续扩大。与此同时，海外投资风险也在增加。近年来，一些中国企业在海外遭遇，投资审查升级、出口管制限制、数据合规调查、政治风险冲击、制裁与反制裁冲突。
《规定》最为突出的特点，在于为中国对外投资者构建了“事前—事中—事后”全链条保护体系，通过监测预警评估、条约和领事保护、企业化解投资纠纷、投资壁垒调查、精准反制等制度安排，将国家保护与市场自救有机结合。国家发展改革委等部门负责人答记者问时表示，国家将健全对外投资管理体系，完善调控措施，分类分级实施全过程监管。
《规定》第二十条明确建立领事保护与协助机制。当投资目的国家（地区）发生战争、武装冲突、暴乱、严重自然灾害、重大事故灾难、重大传染病疫情、恐怖袭击时，中国驻外机构将依法提供保护与协助。这被企业视为制度层面的重要保障。
业内人士认为，新规释放的重要信号，并非简单收紧或放松，而是高水平开放背景下的发展与安全并重逻辑。中国企业全球化进入新阶段，未来企业出海不再只是寻找市场和资源，更需要建立覆盖法律、税务、数据、出口管制、企业社会责任、国家安全等方面的全球化合规体系。
业内普遍分析认为，中国既支持企业更高水平参与全球竞争，也要求企业建立更完善的合规治理能力。随着中国高水平开放持续推进，一个覆盖企业、机构和个人的对外投资制度框架，正在逐渐成形。
责编 | 李煜
题图来源 | 视觉中国
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