南京市政府办公厅发布的促进宠物经济新政中，明确鼓励大型商业体试点打造人宠友好消费场景，却疑与当地养犬条例规定“打架”。市民孟阳关注到这一问题后，先后致信南京市人大常委会、江苏省司法厅等部门，提交备案审查建议，新政起草部门回复称，“宠物友好”场景不包含犬只，根据养犬条例规定，犬类仍不得进入所谓宠物友好场所。起草部门亦对此表示，市养犬条例后续如修订，将依据相关规定进行调整。
南都记者关注到，近年来，随着“宠物经济”持续升温，宠物进入公共场所也带来颇多争议，如海底捞顾客携带的宠物犬趴在餐桌舔食餐食；四川乐山一商场推行“宠物友好”后，也出现放任犬只拴绳、进店登上餐桌进食等现象。
有网友认为，日常携宠出行、消费渠道极少，商场打造宠物友好场景，解决了养宠人群携带宠物逛街的实际难题。但也有网友认为，大型商场人流密集，若场内犬只不拴绳、随意跑动，极易引发伤人事故，存在安全隐患，如宠物上桌、进入餐饮区域，也会影响公共卫生。
从地方性立法规定来看，各地正逐步修法放宽宠物进入公共场所限制。广州、深圳地方性法规中，并未将商场划入犬类禁止清单，而是明确经营主体可自主决定是否允许犬只进场。近日审议的《北京市养犬管理规定（修正草案）》也明确，市场、商场等公共场所的经营者或管理者，可以自主决定是否允许携犬进入；允许进入的，须划定专门区域、设置明显标识并明确管理制度。
新华社照片，南京，2026年3月16日，市民带着宠物在南京市“毛孩岛”宠物乐园内休闲游玩。 新华社记者 李博 摄
南京促进宠物经济新政疑与养犬条例“打架”，公民提审查建议
2026年2月，南京市政府办公厅发布《关于促进宠物经济发展的实施意见》（宁政办发〔2026〕9号）（以下简称《实施意见》），文件立足培育“它经济”、壮大宠物产业，明确鼓励大型商业综合体试点打造人宠友好消费场景，布局宠物友好商场、酒店、景区，目标到2028年全市宠物产业规模突破百亿元。
上述实施意见引起了南京市民孟阳的注意。他发现，2007年11月实施的《南京市养犬管理条例》已对宠物进入公共场所划定“红线”，在第22条规定，“不得携犬进入机关、医院、学校、幼儿园、疗养院、少年儿童活动场所、体育场馆、博物馆、图书馆、影剧院、宾馆、饭店、商场、室内农贸市场、金融经营场所。”违反规定的，可由主管部门批评教育、罚款。
这也意味着，《实施意见》中“布局宠物友好商场、酒店、景区”的规定或与《南京市养犬管理条例》不符。
孟阳告诉南都记者，此前他曾见过南京多家商场挂有宠物友好标志，但进入商场的犬只也存在无牵引乱跑、随地便溺现象。他向南京市公安局咨询后，获得答复称，此前南京市十余家商场曾向公安部门申请犬只准入许可，全部未获审批，自发标注“宠物友好、犬只可入”的商场均不符合现行法规，市民遇到违规携犬进商场可直接报警处置。
孟阳并非法律从业者，而是工科研究生，2025年毕业后入职制造行业，但他对法律很感兴趣，也了解到公民可通过提备案审查建议纠错“红头文件”。2月22日，孟阳向南京市人大常委会、江苏省司法厅寄出行政规范性文件审查建议申请书，申请对《实施意见》中宠物友好规定进行审查。
图源：IC photo
答复：文件不属规范性文件，“人宠友好空间”不包括犬类
3月3日，南京市人大常委会法工委工作人员电话回应孟阳称，该《实施意见》发文文号为市政府办公厅常规文号，主送对象为南京市各区、市直部门，主要内容为各单位权责分工，属于机关内部责任分工类型的政策性指导文件，司法局也未就此报备，因此无法启动备案审查。
但上述工作人员也表示，对比2007年实施的《南京市养犬条例》，《实施意见》部分内容的确有待商榷，但《南京市养犬管理条例》已实施近20年，跟不上当下社会、宠物经济发展需求，法条存在滞后性。上述工作人员也透露，南京市人大已将养犬条例修订纳入本年度立法计划，将开展立法调研，吸纳相关工作意见。
4月7日，江苏省司法厅出具书面回函称，《实施意见》不属于省司法厅审查范围，告知其向制定机关咨询。
南都记者了解到，实践中，一些以政府部门的政策文件形式发布的红头文件，与公民权利直接挂钩，但是否属于限制公民权利义务的“规范性文件”、是否应纳入备案审查监督范围，还难以判定。
著名宪法学者、中国人民大学法学院教授胡锦光曾表示，实践中，不乏一些地方和部门依据“红头文件”进行治理的现象，“要完全转变到依法治国，是建设法治国家的应有之意，通过备案审查扭转这种治理的‘双轨制’局面，将各类‘红头文件’纳入法治框架。”
收到上述两份回复后，孟阳又致信南京市政府办公厅，信件被转交至南京市司法局承办。南京市司法局书面答复称，《实施意见》中“宠物”并不等同于犬只，“建设人宠友好空间”也并不等同于“违法携犬进入商场”，不宜据此认为打造人宠友好空间违反《南京市养犬管理条例》相关规定。经查，无锡、宿迁等城市亦有类似规定。同时建议向起草单位南京市农业农村局咨询。
5月27日，南京市农业农村局以邮件形式回函称，《实施意见》中宠物的整体范畴包括犬类，但在“打造人宠友好空间”、“宠物友好商场”及“景区酒店”等具体场景中，不包括犬类，符合《南京市养犬管理条例》规定。南京市农业农村局还表示，《南京市养犬管理条例》后续如修订，将依据相关规定进行调整。
孟阳认为，农业农村局的书面回复，厘清了当前法律框架下的执行标准，即犬类不得进入所谓宠物友好场所，但现实中“宠物友好”主要的受益者为犬类饲养人，该解释与公众认知存在落差。
多地放宽宠物进入公共场所规定
近年来，随着“宠物经济”持续升温，宠物进入公共场所也带来颇多争议。5月26日，海底捞官宣关停深圳、武汉三家宠物友好门店，导火索为顾客携带的宠物犬趴在餐桌舔食餐食。同月，四川乐山一商场推行“宠物友好”后，也出现放任犬只拴绳、进店登上餐桌进等现象。
有网友认为，日常携宠出行、消费渠道极少，商场打造宠物友好场景，解决了养宠人群携带宠物逛街的实际难题。但也有网友认为，大型商场人流密集，若场内犬只不拴绳、随意跑动，极易引发伤人事故，存在安全隐患，如宠物上桌、进入餐饮区域，也会影响公共卫生。
从地方性立法规定来看，各地正逐步修法放宽宠物进入公共场所限制。《北京市养犬管理规定》明确，不得携犬进入市场、商店、商业街区、饭店、公园等公共场所。但2026年5月提交审议的《北京市养犬管理规定（修正草案）》对上述规定作出修改，明确市场、商场等公共场所的经营者或管理者，可以自主决定是否允许携犬进入；允许进入的，须划定专门区域、设置明显标识并明确管理制度。
《上海市养犬管理条例》第二十三条明确，禁止携带犬只进入办公楼、学校、医院、体育场馆、博物馆、图书馆、文化娱乐场所、候车（机、船）室、餐饮场所、商场、宾馆等场所或者乘坐公共汽车、电车、轨道交通等公共交通工具。前款以外其他场所的管理者可以决定其管理场所是否允许携带犬只进入。
广州、深圳则对宠物进入商场等公共场所的更为灵活开放。《广州市养犬管理条例》中，禁止携带犬只进入的场所不含综合商场，条例第二十六条规定，除法定禁入区域外，经营主体可自主决定是否允许犬只进场。《深圳市养犬管理条例》同样未将商场划入犬类禁入清单，截至2025年8月，深圳已建成11个宠物友好公园、50余个宠物友好型购物中心。
（注：孟阳为化名）
采写：南都记者刘嫚 发自北京
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