十多年来，欧盟一直依赖对外伙伴关系，推动遣返那些无权留在欧洲的移民。为促使非洲和中东国家配合其将移民送回原籍国的计划，欧盟建立起不断扩大的资金工具、项目和双边安排网络。
相关政策包括“欧盟非洲紧急信托基金”“土耳其难民援助机制”以及“邻里、发展与国际合作工具”等激励措施。数十亿欧元被投入与移民相关的项目。
激励之外，也伴随着施压。欧盟将修订后的《签证法典》第25a条作为杠杆，允许欧盟委员会对不合作的国家实施签证限制。
欧盟还大举投资执法基础设施，以提高遣返数量，包括边境设备、生物识别数据库、拘留能力，以及通过欧洲边境与海岸警卫局开展的行动支持。
这种做法被称为欧盟的“外部化战略”。其逻辑是，资金激励可以买来合作，执法基础设施则能把政治协议转化为实际遣返。
在非洲，欧盟主要把资金当作遏制工具；在中东，资金更多被用来分担叙利亚危机带来的压力。但这两种模式都没有带来欧盟想要的合作效果。
我们是欧洲大学学院佛罗伦萨跨国治理学院的政策领袖研究员。基于此前关于欧盟遣返与接收治理的研究，我们最新发布的政策简报考察了欧盟政策是否促成了非洲和中东国家在遣返问题上的持续合作。我们使用了欧盟统计局的遣返数据、欧盟支出记录以及欧洲移民网络的数据。
简短的答案是：没有。非洲大多数地区的遣返率仍低于10%；在中东，真正有实质性合作的国家也只有少数。我们的研究证实，遣返率更多受地区结构性因素影响，而不是对接收协议或资金规模作出反应。
我们发现，财政杠杆和执法基础设施推动了一种更具交易性、也更短期化的做法。合作往往逐案谈判，并取决于短期政治博弈。
根据研究证据，我们认为，继续增加用于遣返和接收的资金，对提升向原籍国实际遣返的效果十分有限。为使欧盟的遣返目标与其财政和外交投入更好匹配，我们提出三项建议。
第一，不应只看遣返数量，还要衡量遣返质量，包括重新融入的可持续性和安全性。第二，与其推出大而化之的资金包，不如优先开展更有针对性的移民外交，并把移民权利置于欧盟伙伴关系的核心。第三，应扩大对合法劳工移民渠道的投入，而这部分目前还不到欧盟移民总支出的10%。
非洲移民的总体遣返率为9.9%。这一数字掩盖了次区域之间的显著差异。北非的遣返率为11.2%，部分原因是摩洛哥和突尼斯的合作。相比之下，西非和东非的遣返率分别只有7.5%和7.9%。这两个地区既是欧洲大量非正规入境者的来源地，也获得了大量欧盟移民资金。
在中东，整体遣返率为16.8%。欧盟与约旦和伊拉克的合作较强，对应遣返率分别为57.0%和35.4%。也门的遣返率则只有2.1%，这说明，即便资金充足、政治意愿强烈，也无法替代原籍国最基本的安全条件和国家运转能力。
自愿返回项目通常配有重新融入资金支持，常被宣传为比强制遣返更人道的替代方案。但两者之间的界限往往并不清晰：移民可能是在收到遣返令、面临拘留或失去合法居留资格后，才选择“自愿”返回。对移民来说，协助返回很少是事先规划好的选择，更多时候只是最后的退路。
我们提出三项建议。第一，衡量遣返质量，包括重新融入的可持续性和安全性。了解返回者的实际经历，有助于确保遣返政策不会导致再次流离失所或继续迁移。
为此，重新融入项目应采用标准化指标，涵盖住房、收入、医疗可及性、教育、法律身份和整体福祉等方面。相关结果还应进行长期跟踪，并将再次迁移或再次流离失所视为政策失效的指标。
第二，应优先开展有针对性的移民外交，而不是依赖宽泛的资金包。与特定伙伴保持持续接触，可能比大范围资金安排带来更持久的效果。同时，必须维护移民权利和国际保护标准。第三，应扩大对合法劳工移民渠道的投入，例如把原籍国的培训项目与欧盟内部劳动力短缺相匹配的计划。
欧盟应增加专项资金，简化资格认定和签证流程，并为私营部门更深入参与提供激励。这样，具备条件的移民就能合法工作，并为原籍国和目的地国的经济发展提供支持。归根结底，移民合作是政治问题。如果没有政治合作，执法工具就难以发挥作用。
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