2026年5月23日下午，上海低效产业用地“两评估、一清单、一盘活”专项行动暨“超大城市产业空间治理改革创新”工作推进会在杨浦区复兴岛召开。前两期已先后分享了理论思考、地区实践，本期将进一步聚焦顶层设计与各方观点，共同探讨低效产业用地盘活、产业空间治理的思考与建议。
加强低效产业用地盘活
积极探索超大城市产业空间治理新模式
宋唯，上海市规划和自然资源局党组成员、副局长
落实中央精神及自然资源部低效用地再开发试点要求，上海将盘活产业用地作为推动产业升级、培育新质生产力的突破口，探索超大城市产业空间治理新模式。自2023年大吴淞地区试点启动以来，2024年建立“绩效评估+价值评估+政策工具箱”核心体系，完成45平方公里处置任务；2025年聚焦全周期价值管理，完成盘活30平方公里；2026年聚焦“小散”园区与开发区空间布局，力争全年盘活25平方公里，推动三年总量突破100平方公里。
上海建构了一套以“保量控价”为牵引，以资源、资产、资信、资金“四资贯通”为支撑的土地全周期价值管理体系，坚持规划引领、资源统筹，强化因产施策、量价协同，实施“六项联动”举措，统筹产业用地足量供应、低效用地盘活、基准地价更新、二级市场监管、工业用地续期、小散园区整治等工作。具体包括：一是强化规划引领，形成“一主、五辅、多节点”市域产业空间格局，建立“三本大账”精准把控用地规模。二是优化绩效评估，构建地块分级标尺与开发区四维评价体系。三是引导价值回归，构建综合价值评估体系，明确基准地价权重不低于50%，土地收回价格下降；更新2026年基准地价，梯度降低企业用地成本。四是聚力盘活保量，升级政策工具箱，构建工业用地二级市场与服务交易平台；明确绩效CD类企业原则上不予续期，倒逼低效退出。五是提升服务能级，建立“部-市-区”三级联动机制，依托“1+16+3”平台提供“一企一策”服务，并借助量子城市底版实现智慧选址。
未来，上海将持续深化盘活工作：规划引领更精准，动态优化“十五五”空间布局；市场参与更充分，探索长三角跨区域协同；政策工具更系统，推动绩效评估地方标准出台，联动金融工具；数字赋能更深入，持续深化“找地选楼”应用场景，完善全周期监管，实现市区协同共管，为城市高质量发展提供坚实空间保障。
向存量要空间 向盘活要增益 向治理要效率
上海低效产业用地“211”专项行动治理实践
范华，上海市自然资源调查利用研究院副院长
范院长提出，产业空间增益要立足其生产资料与公共属性，紧扣“总量把握、存量不滞、增量不断、流量增效、质量提升”目标，贯穿“规储供用”一体化管理，挖掘价值、创造价值、实现价值，推动综合效益最大化与效率最优化。
上海低效产业用地“211”行动举措：
一是依托“两评估”深挖潜力，强化空间保障。构建融合基础表征、综合效率、治理导向的“REG”综合绩效评估体系，衔接ESG理念，强化法律安全底线，兼顾技术和管理，每年评估全市用地绩效，识别低效产业用地；构建“地-楼-物-损”四位一体的综合价值评估体系，强化基准地价评估占比、用地绩效挂钩和房地一体征收补偿规则，同步下调基准地价，完善备案管理，降低收储收回成本。
二是依托绩效清单分类施策，精准处置低效。每年形成全量全要素绩效清单，明确地块绩效ABCD等级和分类处置方案，支撑精准施策。
三是依托数智赋能多措并举，保障盘活成效。吸纳一线实践经验，升级集成化、模块化、场景化政策工具箱2.0版，提出12大类32小类盘活路径，保障因地施策；建立融合多工作条线、贯通市-区-街镇（园区）、联动15家委办局的工作机制，实现协同共治；深化量子城市空间智能治理，丰富“自然资源一张图”，开发“找地选楼”智能场景，为项目落地提供空间及政策方案。
王玲慧，上海市城市规划设计研究院副院长
王院长回顾了上海产业空间演进历程。从1926年划定沪东、沪西、沪南三大工业基地，改革开放构建“1+3+9”工业区体系，新世纪实施“由内转外”战略，至“上海2035”确立“产业基地—产业社区—零星工业用地”三级体系，上海始终紧跟国家战略与产业变革，以规划引领产业空间从规模扩张转向内涵提升，不断向高端化、智能化、绿色化升级。当前，全球产业竞争聚焦产业链控制能力，科技创新和制造业硬核实力至关重要，上海肩负经济“挑大梁”和建设全球科创高地的战略使命，必须加快提升现代化产业体系竞争力，以新质生产力支撑科技强国建设。
王院长指出，面向未来，产业空间盘活需要产业端与空间端双向发力，紧扣“上海应该发展什么产业、需要什么样的产业空间”两大问题。产业端，要重点关注空间上承载的产业类型，提升功能能级，进而提高经济密度。空间端，要聚焦“精准化、差异化、高品质”提升产业空间质量。精准化，即空间要精准匹配产业集群与产业链需求，并响应存量更新需求，盘出相对集中连片空间。差异化，即因产因地施策，实施“拓展、瘦身、保留、退出”四类空间整合策略，形成“强化集聚、盘活赋能、观察退出”三类导向，引导资源向高效园区集聚。高品质，即以适配产业创新的空间，托举产业的高能级发展，让创新要素高频互动，催生新质生产力。
张鹏峰
上海市中夏律师事务所主任
张律师提出低效产业用地处置需加强法治化、契约化、平衡化。结合多年深耕土地与产业用地法律实务经验，提出三项建议：一是要凝聚共识，处置低效用地是城市发展的必然选择。上海产业用地规模已近天花板，地均产出远低于国际大都市，从城市竞争力与制造业基石看，盘活低效用地已不是“要不要做”，而是“如何加快做”，必须从公共利益高度形成共识，上下同欲。二是要多措并举，从单一政策走向“政策+法律+契约”组合拳。当前偏重政策，稳定性差、强制不足，需强化法律与契约手段：法律上依据城市房地产管理法，运用公共利益收回、违法闲置无偿收回等；契约上依出让合同建设期限、产出达标等约定行使解除权。三是重视利益平衡，在公共利益与个体物权间寻找动态最优。产业用地涉及重大财产利益，处置不能一刀切，应区分违约程度，梯度运用优先协商、依法收回，多用协商调解等柔性方式，实现动态平衡。
詹运洲
上海城策行建筑规划设计咨询有限公司董事长
詹运洲董事长提出产业用地应适应动态变化的产业发展需求并保持相对低成本。上海自开展低效产业用地盘活工作三年来，通过综合绩效评估、综合价值评估，持续推动低效用地盘活处置工作，为产业发展释放有效空间。当前，上海产业用地总量充足，为产业高质量发展和转型升级提供了空间保障。产业与空间之间存在“双向匹配”关系，不同产业、不同发展阶段的企业对空间需求差异显著，对标新质生产力发展要求和产业发展客观规律，产业中研发、中试、制造等环节往往处于动态变化之中，这对空间供给方式提出了新的挑战，需要用好现有零类用地等创新用地政策，精准匹配新产业新业态需求。保持相对较低的用地成本，更好支持产业导入，让产业用地服务于产业本身。工业用地价格全面下调，降低企业落地门槛，有助于控制未来政府收储成本，进而实现更可持续的全生命周期管理的正向循环。
（以上文字根据现场录音及采访整理，相关内容已经过专家授权发布）
（供稿：产业用地处、市资研院、市规划院）
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