乌干达的环境影响评估制度原本是为了防止开发项目对环境造成损害。近30年来，当地法律一直要求申请审批的开发商在提交方案时考虑替代选项，例如不同选址、不同设计、不同技术，甚至项目是否应当上马。这项要求的目的，是确保最终选择对环境破坏最小的方案。
生物多样性与环境影响评估研究人员穆伦巴·M·阿加巴审查了2001年至2023年间提交的108份环境影响报告，以评估开发商是否遵守了这一要求。
为什么开发商不能只提出一个方案？在全球范围内，环境影响评估都用于在重大项目获批前评估其环境后果。它为决策者提供清晰信息，说明项目可能对环境造成何种影响，以及是否存在破坏更小的替代方案。
在乌干达，环境评估人员必须获得国家环境管理局认证，但他们通常由项目开发商聘用并支付报酬。项目规划的首要目标，是尽可能避免对环境造成损害。如果无法完全避免，开发商就需要尽量减少损害。至于修复破坏和支付补偿，只应在没有更好选择时作为最后手段。
世界银行《环境与社会框架》和《生物多样性公约》都强调，与其事后管理环境损害，不如一开始就尽量避免。正因如此，要求开发商为拟建项目提出替代方案，已成为国际通行做法。在项目尚未最终敲定之前，认真考虑更环保的替代方案，是新项目建设决策中的重要环节。
这个制度出了什么问题？研究人员审查了108份环境影响评估报告，以了解开发商是否认真考虑了不同项目方案。他们还采访了18名环境评估从业者，询问替代方案如何选定、环境因素是否得到认真对待，以及为何这些评估往往难以改变项目最终决策。
研究结果令人担忧。开发商通常会在环境影响评估报告中列出其他项目方案，但研究发现，这些方案往往只是被简单带过。替代方案通常只作简短描述，缺乏基于证据的比较。很多报告没有说明，为什么某一方案在环境上优于另一方案。研究人员据此认为，替代方案很少真正影响最终获批项目的选择。
生物多样性在这些评估中受到的关注非常有限。即便报告考虑了不同方案，评判标准通常也主要是成本或技术可行性，而环境影响的重要性较低，甚至被忽视。比如，不同方案通常不会根据其对栖息地、物种、生态系统服务、保护区及其他环境敏感区域的潜在影响进行比较。
不同领域的报告在替代方案呈现是否清楚、比较是否细致、解释选择时是否纳入生物多样性等方面差异明显。受到较强外部审视的行业，例如油气行业，这方面表现通常更好；制造业和城市开发项目则往往较差。
这种情况随时间推移并未明显改善。乌干达2019年通过《国家环境法》，强调首要原则是不对环境造成损害。但在此后开展的评估中，并没有清晰证据表明，生物多样性已更好地纳入决策过程。
哪些替代方案受到重视，哪些被忽视？研究发现，大多数环境影响评估都会描述“如果项目不上马会怎样”，但重点放在经济损失上，而不是环境收益上。技术和设计替代方案有时会被提及，但很少深入分析。至于把开发项目迁往其他地点，这一选项往往根本没有得到探讨。
那些最有可能减少环境损害的环节，反而最少受到关注。研究发现，开发商很少比较不同建设方式或运营方式是否会带来更小的环境破坏，也很少考虑调整施工时序或施工方法。
环境影响报告通常是先确定一种既定方案，然后再附加一些减缓措施，而不是从一开始就认真检验是否存在对自然环境更有利的其他路径。其中呈现出一个清晰模式：真正可能减少环境损害的替代方案，恰恰最少被深入研究。
如何改变这种状况？这项研究构建了一个“生物多样性纳入指数”，用于评估这108份环境影响报告是否妥善考虑了替代方案，以及这些方案对物种、栖息地和整个生态系统的影响。
这一指数考察的是，在比较不同项目方案时，是否真正把生物多样性纳入考量。结果十分鲜明。平均得分仅为0.33。理想得分应为1，也就是在识别和论证替代方案时，生物多样性被清楚、明确地纳入其中。只有少数项目表现较好，通常是那些获得国际融资或面临更严格监管审查的项目。
这为什么重要？一旦项目的选址、设计、分期安排和技术路线已经确定，环境损害就只能留到后续再去补救。换句话说，决策重点会转向减缓影响，而到那时，最有效的环境保护选项往往已经被排除。
这并不是保护乌干达生物多样性的有效方式。选择不同地点、调整开发布局，或改变建设时间，都可能避免不可逆的破坏。这些决定必须在开发启动前作出，因为它们直接决定生态系统是得到保护，还是遭到破坏。
研究发现，乌干达许多开发项目看起来像是在遵守环境法律，但实际上却把本可避免的生物多样性损失固定了下来。
“生物多样性纳入指数”为检验替代方案分析是否真正考虑生物多样性提供了一种实用方法。开发商、监管机构和评审人员都可以据此改进项目方案比较方式，在决策被锁定之前提高评估质量。
环境影响评估人员可以利用这一指数提升评估质量，政策制定者也可以借助这项研究，寻找更有效执行环境保护要求的办法。
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