叙利亚在2023年2月地震后，全球人道主义援助的运送工作因该国仍在实施的制裁而变得复杂。多个法律机制随后采取措施，试图便利救援，包括联合国长期适用的人道主义豁免、美国财政部海外资产控制办公室发布的叙利亚第23号一般许可证，以及欧盟相应的豁免安排。
结果是，在某些方面形式上被允许的人道主义交易，在实际操作中仍充满不确定性，难以执行。合法进入相关渠道，不仅取决于豁免条款写了什么，还取决于分散的公共和私人行为体是否愿意将某笔交易视为已获放行。
叙利亚的情况，是制裁可能引发腐败风险这一问题中常被忽视的一个例子。制裁常被用来打击腐败，但当制裁既未明确禁止某些行为，也未明确授权这些行为，同时对合法准入的控制权又分散在国内、国际和私人系统之中时，制裁有时反而会为腐败滋生创造机会。
现有讨论大多把减少腐败视为改进单项工具的问题，例如优化豁免、指引或监督机制。但要降低腐败风险，首先应更早一步，处理制裁制度必然产生的那些由法律结构塑造出来的“部分受限空间”。制裁是通过相互重叠的禁令和附条件授权体系构建起来的，但这些限制在现实中不可能完整无缺。豁免条款、行业间的不均衡、时间先后安排以及不同法域之间的差异，都会形成制裁漏洞，也就是各方争夺资格、解释规则或利用现有通道的空间。
能否设计出对腐败风险更敏感的制裁制度，与其说取决于单项工具是否精细，不如说取决于不同法律制度如何共同塑造禁止、授权以及两者之间的空白地带。归根结底，腐败风险取决于法律体系如何分配那些制裁未能解决事项的控制权。
制裁制度在形式上是通过法律禁令构建的，但其运行依赖于附条件的授权。由于经济活动必须继续，制裁法需要规定哪些交易可以进行，以及必须通过哪些获准渠道进行。许可框架、法定豁免、监管指引和金融合规规则，共同界定了一个国家经济活动在何种法律路径下仍属允许。
无论从法律设计还是执法角度看，制裁限制都天然是不完整的。法律豁免、行业区分、时间顺序安排，以及多个制裁发起国之间的法域差异，都会形成覆盖不完全的区域，使某些行为既不被明确禁止，也未被明确授权。执法进一步强化了这种边界差异。不同法域在监管权限、证据标准、机构能力以及私人主体承担责任风险方面存在差别，这意味着制裁规则在不同法律体系中、在不同执行主体之间，适用并不均衡。
因此，制裁制度形成的是一种分层的法律环境，其中不仅有禁止和许可，还有需要解释的法律模糊地带——包括覆盖空白、制度重叠以及可执行性差异。经济活动会围绕合法授权的路径重新组织，也会围绕如何在这些空白地带中运作而重新布局。
行为体会争取获得豁免资格，会设计交易结构以符合现有例外条款，会将活动转移到执法不那么确定的法域，还会依赖能够解释或实际操作法律模糊性的中介者。比如，在执法较弱或法律覆盖不够明确的法域，受限货物可能通过中间商改道运输、重新贴签，或经由黑市渠道销售。石油换食品计划时期，伊拉克石油经由邻国走私，就是一个例子。
腐败风险正集中在这一空间中。当授权受到把关、法律边界界定不一或执行不均，而制裁制度本身又必然存在天然覆盖漏洞时，对路径的控制权，以及对某项活动是否落入这些路径之内进行确认的权力，就会成为稀缺的法律资源。
制裁很少只通过单一法律制度运作。更常见的情况是，多个实施制裁的国家建立起并行的国内制裁框架，分别规制相同的行为体、行业和交易。这些框架在适用范围、定义、许可结构、人道主义豁免、证据门槛和执法设计上各不相同。它们虽然通常服务于相近的政策目标，却会形成并不相同的法律环境，使限制边界在不同法域之间出现差异。
这种碎片化主要来自三个方面：各国国内制裁制度之间的分歧、缺乏管理这些制度相互作用的治理机制，以及国际义务在转化为国内法时所保留的裁量空间。
而不同法域之间缺乏治理，又进一步加剧了这种分歧。各制裁制度同时运行，但分别由不同的立法机关、监管机构和合规体系管理。没有任何机构负责协调这些重叠制度在实践中的相互作用。结果是，同样一种行为，在一个法域可能被明确禁止，在另一个法域可能属于豁免范围，在若干法域之间则可能处于解释不确定状态。
这些跨法域漏洞并非过渡性现象，而是法律权力行使方式长期存在差异的体现。因此，解决这些不一致的责任，实际上被转移给了监管者、金融机构和中介者，而他们又是在缺乏共同法律框架的情况下运作。
国内法与国际法之间的互动，进一步扩大了这一空间。联合国安理会制裁设定了基本义务，但在执行方式上保留了相当大的裁量余地，包括豁免设计、授权机制和执法重点。各国将这些义务转化为国内法时，机构能力、法律起草方式和政策重点的差异，又会带来新的变化。即便是伙伴国家之间协调一致的制裁措施，在法律上也仍是由不同机关分别管理的独立措施，因此始终存在覆盖不一致的可能。
这些漏洞不只是技术性的不一致，它们会实质性地塑造活动如何在不同法律体系之间被分类、安排路径并获得认可。因此，碎片化不仅扩大了模糊空间，也决定了谁掌握进入可合法使用路径的控制权。
制裁漏洞之所以持续存在，是因为法律体系在界定、执行和落实限制时并不一致。这些漏洞之所以具有价值，是因为它们使行为体能够把自身行为嵌入禁止、授权和实际可执行性并不均衡的格局之中。但由此产生的风险，并不能与国际反腐败法旨在禁止的行为完全对应。这并不是反腐败法在实体禁止内容上的缺陷，而是因为两者规制的对象不同。
国际反腐败框架——最典型的是《联合国反腐败公约》——主要关注的是受托权力的滥用，包括贿赂、滥用职权、非法致富及相关犯罪。它的规制逻辑是以行为体和交易为中心：识别被禁止的交换关系、归属责任，并在不当行为能够与公共或私人行为体联系起来后施加后果。因此，反腐败法主要面向的是在腐败行为发生之后，对腐败权力行使进行发现和惩处。
当形式上获准的贸易被导入受控渠道时，这一区别尤其明显。伊拉克石油换食品计划就是一个鲜明例子。安理会第986号决议并不是简单地禁止与伊拉克贸易，或恢复正常商业往来，而是建立了一套受到严格控制的人道主义交换制度。在这一制度下，石油销售、托管账户中的收入、供应商合同和进口安排，都必须经过制度化的批准和审查机制。
但正是这些使贸易在法律上成为可能的受控渠道，也把定价、签约、认证和准入的权力集中起来。这些瓶颈随后变得容易被攫取。联合国设立、用于调查该计划管理失当问题的沃尔克调查后来发现，伊拉克政权通过非法石油附加费和供应商回扣，攫取了约18亿美元。
这个事件的意义并不只是历史性的，也不只是一起丑闻。它表明，腐败风险不仅可能来自逃避制裁、资源稀缺或抽象意义上的行政裁量，还可能来自对“获准贸易可以在何种条件下进行”这一现实权力的集中控制。
由于反腐败法针对的是腐败交易，而不是对不一致限制的治理，因此它并不直接触及制裁漏洞产生价值的许多行为。对解释、分类、路径安排、时机或操作放行的影响，往往决定着某项活动能否推进，但这些影响本身未必构成贿赂或滥用职权。因此，这首先是一个结构性监管问题，其次才可能演变为刑事问题。
这种分离在制度层面也被进一步强化。反腐败制度主要通过犯罪化、执法合作和责任追究来运作；制裁制度则主要通过行政授权、许可架构以及公共和私人行为体之间分散的解释性指引来运作。
人们评估制裁制度时，往往从合规与执法角度出发。但与制裁漏洞相关的腐败风险，出现得更早，源于“部分受限”区域中的法律权力如何在碎片化制度之间分配。由于制裁是通过政治上彼此独立的法律体系协商、实施和执行的，不一致是制裁架构的结构性特征。因此，问题不在于设想一个完全没有漏洞的制裁体系，而在于应当如何分配解释和管理这些漏洞的责任。
第一步，是承认制裁漏洞本身就是法律权力争夺的场域。“部分受限”区域实际上是法律上配置不足的治理地带，其间国内监管者、国际义务和私人把关者适用着并不相同的标准，却没有明确的分类、确认或监督责任。腐败风险并不单纯来自模糊性，而是来自管理这种模糊性所附着的价值。
因此，缓解风险应从识别权力碎片化发生在哪里开始，并为这些区域内的行为如何被评估建立基本程序预期。目标不是彻底消除模糊性，而是以更透明、更可预期的方式分配管理模糊性的责任。
这是因为通过七国集团或二十国集团等多边协调平台，可以在不要求制裁对象完全一致的情况下，减少对类似行为处理方式上的分歧。这种协调不会消除各方的政治自主性，但会减少由法律结构性不一致所产生的寻租空间。
综合来看，这些做法把腐败风险缓解重新表述为一个在法律持续分歧条件下进行制裁设计的问题。重点不只是抽象地让制裁更精确，而是改变它们在现实压力情境中的运作方式。
在伊拉克，石油换食品计划为获准贸易建立了受控渠道。如果从一开始就在合同、定价、审计和批准程序中嵌入反腐败原则，这些渠道就更难被附加费、回扣和政治把关所攫取。制裁制度若不牺牲灵活性，就不可能彻底消除漏洞；但它可以决定，这些漏洞究竟会变成非正式的准入市场，还是会成为受治理的通道，使合法活动得以推进，同时不让最善于利用不确定性的行为体从中获益。
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