今年初，自然资源部、国家林业和草原局部署开展耕地保护和国土绿化空间专项规划编制工作，统筹优化耕林园草空间布局，核心目标直指化解耕地与林地、草地空间冲突，实现耕地与林地、草地协同保护。这一部署，恰为福建破解“林多耕少”背景下“耕林争地”这一长期困扰福建自然资源管理的历史性难题提供了重要契机。

面对这一机遇，在自然资源部、国家林业和草原局精心指导与大力支持下，福建省自然资源厅会同省林业局，以党建为引领、以协同为支撑、以质量为根本，打出“高位统筹、统一底图、严守底线、优化布局”组合拳，探索形成一条兼具针对性与可操作性的福建特色耕林矛盾协同处置路径。

截至今年6月，全省已基本形成耕地空间、耕地补充空间、林草空间和林草补充空间“四个空间”互不重叠的规划成果，多年积累的耕林矛盾历史遗留问题基本妥善化解，农用地空间布局更加科学合理。

这背后，是一场历时4个月、覆盖省市县三级、涉及数百万图斑的攻坚战役。

高位统筹部署，强化协同联动

耕林矛盾，根在部门壁垒，解在协同联动。专项规划编制启动以来，福建省自然资源厅与省林业局主要领导高度重视，多次作出批示，明确要求两厅局相关业务处室加强联动对接，形成工作合力。

2月5日，两部门联合印发《福建省耕地保护和国土绿化空间专项规划编制工作方案》，从目标任务、工作方法、空间初划规则、县级处置细则、实施管理、进度安排和组织保障七大维度，明确规划编制具体要求。

同时，省市县三级同步成立由自然资源、林业部门共同组建的工作专班。省级专班组长由两部门分管领导共同担任，成员从相关处室、事业单位抽调，设立综合协调组和技术服务组，实行常态化会商和调度机制。“原则上每周调度1次，对工作进展进行动态研判，做到问题及时收集、政策及时解读、难题及时破解。”省级专班综合协调组相关负责人介绍。

在邵武市，这一机制发挥出显著效能。该市成立由自然资源、林业、农业、水利等多部门组成的联合工作组，建立联席会议制度，形成常态化联动格局。市政府常务会议明确自然资源局牵头责任，将耕林规划工作纳入乡镇耕地保护考核体系，为矛盾化解筑牢组织与制度保障。

“过去是各管各的、各编各的，现在一个专班、一个基础、一个目标、一个规划，齐心协力，共同推进。”邵武市自然资源局耕保股股长苏旭感慨道。

据统计，省级专班累计组织4次业务培训、3次成果集中对接，汇编两期技术问答手册，常态化线上答疑解惑，精准指导基层规范划定、科学处置矛盾，培训覆盖全省各设区市、平潭综合实验区及有关县(市、区)技术骨干约1600人次。省自然资源厅耕保处党支部还与省林业局相关党支部开展党建联建，发动省市县三级专班党员干部亮身份、当先锋、作表率，带头下沉一线、排查底数、破解难题，“把党旗插在攻坚一线”。

正是这种自上而下的强力统筹、跨部门的高效协同，为规划编制顺利推进奠定了坚实组织根基。

统一底数底图，优化划定成果

专项规划编制，数据是基础，底图是关键。福建省严格落实“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”要求，依托国土空间基础信息平台，收集共享耕地保护红线、永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界、村庄规划、国土变更调查和林草湿荒调查成果、生态公益林、重要湿地保护区等核心数据，实现自然资源与林业数据互联互通、底数一致。

“过去自然资源和林业各有各的调查体系、各有各的分类标准，数据‘打架’时有发生，此次真正做到统一标准、统一调查、统一规划，实施管理协同推进。”省自然资源厅耕地保护监督处处长陈艳华介绍。

规划编制采取“总—分—总”闭环工作流程。省级先行套合形成初划成果，“一总”出框架、定边界；县级组织镇村逐图斑核实、逐地块优化，“一分”保落地、可实施；省级再汇总审查，“再总”控质量、提质效。

省级先行，底图初划。省级工作专班以2024年国土变更调查和林草湿荒普查成果为基础，衔接2025年国土变更调查“一上”成果数据，提取耕林草图斑与分布情况，按照“四个空间”初划规则形成省级初划成果与底线管控边界。

县级核实，优化完善。县级按照省级确定的目标任务和划定规则，通过影像判读、外业核查、镇村现场会商等方式，逐图斑核实和优化调整。核实完善坚持“宜耕则耕、宜林则林”原则，充分尊重历史沿革、权属关系和群众意愿，合理确定矛盾地块用途。这一“自下而上”的反馈机制，确保了规划成果的可落地性和可实施性。

在武平县，这一过程尤为典型。武平属于典型低山丘陵地貌，境内集中连片耕地稀缺、耕林重叠范围广、耕地后备资源零散。面对2.8万个图斑、1.98万亩耕林重叠的复杂局面，当地坚持“因地制宜、逐块核实”，全面厘清权属关系、历史成因与群众意愿，实事求是完成“四个空间”划定。

通过多轮上下交互，“四个空间”成果不断完善，边界互不重叠的目标逐步实现。

严守底线原则，严把成果质量

在耕林矛盾处置过程中，福建始终将耕地保有量、永久基本农田保护面积、森林覆盖率、林地保有量等核心指标作为刚性约束，因地制宜制定矛盾处置规则，形成较为完善的质量审核体系。

坚持“宜耕则耕、宜林则林”。严格遵循“耕地下山、林地上山”优化思路，平原缓坡、水土条件好的地块优先划入耕地保护空间；陡坡地带、生态区位重要和生态环境脆弱区域优先划入林草保护空间。

在邵武市，这一原则体现得尤为充分。

针对耕地补充空间与林草保护空间重叠的问题图斑，邵武市遵循“宜耕则耕、宜林则林”原则，因地制宜确定矛盾协调细则，将坡度大、偏远易撂荒的现状耕地划入林草补充空间，将平缓地区的低效林地划入耕地补充空间，构建“山下良田成片、山上林果成带”新格局。

目前，邵武市已精准化解3726亩耕林空间重叠问题，近九成补充耕地分布在15度以下缓坡区域，耕地连片率高达80%。

坚持尊重历史、权属关系和群众意愿。福建明确要求，判定空间用途时，以合法权属证书为重要依据，持有林权证优先划入林草保护空间，持土地承包经营权证优先划入耕地保护空间；权证冲突地块，通过镇村现场会商并结合群众意愿综合判定。对于历史合规垦造或恢复耕地、“四绿工程”等项目，尊重历史投入，按现状地类认定，避免财政投资浪费。

“这次划定，不是简单地一刀切，而是反复征求群众意见，镇、村干部一户一户做工作，一块地一块地确认。”晋江市自然资源局副局长吕少欣介绍。该市以空间布局合理性作为优先考虑因素，对重叠、分歧图斑，通过影像判读、外业核查、协商会商等方式，清晰划分管理边界，基本化解了耕林空间矛盾。

质量把控，四级联审。福建构建“镇村确认—县级自检—市级复核—省级审定”四级质量审核体系，层层把关、逐项核验。省级同步下发质检软件和土壤污染、河湖范围、饮用水水源保护区、已批建设用地等各类国土空间基础数据，辅助市县成果检查和合规校核。要求县级规划成果广泛征求相关部门、镇村和公众意见，按程序公告公示，确保成果合法合规、落地可行。

“县级成果核实完善要求注重实事求是、因地制宜，确保规划成果空间布局科学合理、能落地、可实施，省级成果汇总检查要求注重底线管控、刚性约束，确保四个空间不交叉重叠，空间划定符合相关规则和要求，层层把好关才能确保成果经得起历史检验。”陈艳华说。

阶段成效初显，空间布局优化

4个月攻坚，成果斐然。经过省市县三级多轮联动攻坚，福建已形成“四个空间”互不重叠的专项规划“三上”成果，各项规划指标均满足省级国土空间规划底线要求。

耕林空间布局实现优化。将全省约31万片、15万亩坡度大、零星破碎、难以持续耕作，以及与生态保护冲突、影响行洪安全的耕地，剔除出耕地保护范围，耕地空间更集中、更稳定。剔除地块中，适宜林草种植的划入林草补充空间；生态区位重要的林地严格纳入林草保护空间，平原地区、与现有耕地相连、适宜耕作的现状林地，优先划入耕地补充空间，实现耕地保护与生态保护双向优化、协同共赢。

耕林重叠问题得到妥善化解。晋江市化解1.39万亩耕林重叠矛盾，同步解决3000多亩耕地恢复、1100多亩国土绿化地类管理边界冲突。武平县厘清1.98万亩耕林重叠面积。“四个空间”边界清晰、互不重叠，从源头破解多年耕林“争地”困局。

“‘四个空间’划定后，耕地就是耕地，林地就是林地，边界清清楚楚，管理明明白白，再也不用‘扯皮’了。”诏安县深桥镇自然资源所所长沈惠聪说。

下一步，福建省自然资源厅将继续会同省林业局，严格按照自然资源部、国家林业和草原局部署，持续深化省、市、县上下联动和部门协同协作，以实事担当履职尽责，以钉钉子精神抓实抓细专项规划成果报批和实施管理工作，坚决守住耕地保护红线与生态安全屏障，为保障国家粮食安全、推进生态文明建设贡献福建力量。(郑与国 颜志忠)