2026年5月28日，国务院印发《城市更新“十五五”规划》，首次以国家级专项规划的形式，明确了未来五年城市更新的目标指标、重点任务、重大工程及政策举措。
时隔仅10天，6月8日，国务院新闻办公室举行政策例行吹风会，住房城乡建设部副部长秦海翔会同国家发展改革委、财政部、自然资源部有关负责人，就《规划》的落地细节进行深入解读，并回答了媒体关切。
图片来源：国新网
如果说《规划》为“十五五”时期的城市更新绘制了“路线图”与“任务书”，那么此次吹风会则集中回应了三个最受关注的问题：资金从哪儿来？谁能参与进来？机制如何保障？与此同时，回顾新中国成立以来城市更新的四个演进阶段，更能看清当下“国家战略驱动的高质量发展模式”的历史方位与创新突破。
一、城市更新的资金从哪儿来？
5月28日发布《规划》，发布当日，房地产股全面上涨，市场一片利好之声。据了解，与城市更新相关的投资规模将不低于15万亿元。城市更新的市场蛋糕已是确定性的，落地实施必然面临资金投入，资金从哪来？这场例行吹风会给出了答案。
财政部经济建设司司长郭方明表示，“中央财政对东、中、西部每个城市分别给予定额补助，支持入围城市重点样板项目和机制建设。同时，引导地方更加注重资金统筹使用和错位安排、注重投资和消费相结合、注重‘投资于物’和‘投资于人’相结合。”
具体采取定额补助。其中：东部地区每个城市补助总额不超过8亿元，中部地区每个城市补助总额不超过10亿元，西部地区每个城市补助总额不超过12亿元。资金根据工作推进情况分年拨付到位。
资金支持方向，重点包括城市地下管网和综合管廊建设、污水管网“厂网一体”建设改造、市政基础设施补短板、老旧片区更新改造等。
除此之外，郭方明还强调，除了财政资金支持外，我们也同步实施好税收支持政策，符合条件的城市更新主体可享受现行有关税收优惠政策。
另外，在资金统筹与错位安排方面，郭方明提到，安排城镇保障性安居工程补助资金支持城中村改造、城镇老旧小区改造、城市危旧房改造；通过地方政府专项债券对符合条件的城市更新项目予以支持；安排中央预算内投资、超长期特别国债资金支持城市地下管网建设、老旧小区改造等。
二、哪些企业可以参与到城市更新之中？
对于大多数民营企业来说，城市更新如此大的蛋糕，能否也有机会分一杯羹？
在此次吹风会上，住房城乡建设部副部长秦海翔在会上表示，支持国有企业和民营企业参与城市更新，建立居民、产权人、企业等多方参与的机制，鼓励长效运营，有效激发市场活力。
具体应该怎么实施呢？其实，城市更新有三类参与者，我们分别讲一讲它们的角色定位，实质上最终会构建“国家队搭台、地方平台链接、专业队唱戏”的生态化协作模式。
（1）央国企等大型建筑集团
它们拥有雄厚的资金实力，信用评级高以及全产业链能力，擅长承接城中村改造、综合片区开发等大型复杂项目，角色常为“总承包商”或“投资建设运营一体化”主导者。在国央企与地方平台的协同模式中，央国企承担“资金供给者、建设运营者、产业导入者”角色，提供资本金注入、工程总承包服务，并导入符合区域定位的产业资源。
这种模式下，央国企不是简单的施工方，而是城市更新的综合解决方案提供商，它们能够打通“资金、土地、产业、运营”四大要素，构建起“产投联动、收益闭环”的良性生态。
（2）地方城投公司
地方平台的城投公司优势在于属地资源、政策理解、资产持有和协调能力。作为本土核心主体，它们扮演“本土统筹者”角色，负责土地整理、拆迁安置、规划审批协调，对接地方政府落实政策支持，统筹公共配套设施建设，承担项目合规把控与部分收益兜底责任。
城投公司本质上是政府与市场之间的桥梁。它们最懂本地情况，能够有效规避政策风险，确保项目符合地方发展规划。在城市更新从“项目驱动”转向“制度驱动”的进程中，城投平台公司的作用愈发关键。
（3）专业化民营企业
民营企业的机制相对灵活、市场嗅觉敏锐、在细分领域具有“专精特新”的优势，这是民营企业的立身之本。他们的角色常为“生态协作者”或“解决方案提供商”。
在老旧小区改造中，可能是特种施工企业（如加固、电梯加装）；在老旧厂区活化中，可能是擅长工业遗存改造的设计机构；在地下管网更新中，可能是智慧监测技术提供商；在后期运营中，可能是社区商业或物业服务运营商。民营企业不需要大而全，但需要在某个环节做到足够深、足够精。
城市更新是一场结构性的长期机会，但进入门槛与竞争维度已全面升级。中小型民营企业想要参与进来，就需要厘清自身的生态位。
三、如何保障城市更新落地？
城市更新如何更？这是一项课题，在此次吹风会上也进行了明确。
在实施机制方面，要坚持“先体检、后更新”“无体检、不更新”。根据体检结果，科学编制城市更新专项规划，建立城市更新项目库，完善“专项规划—片区策划—项目实施方案”的规划实施体系，精准推进项目落地实施。同时，住建部还将建立城市更新统计调查制度，及时了解各地实施的进展和工作成效。
在支持政策方面，包括中央预算内投资、中央财政支持城市更新以及盘活存量土地的具体政策，这些都是《规划》顺利实施的有力支撑。下一步，各地要用好中央财政性资金、地方政府专项债券和信贷资金等，充分发挥市场机制作用，积极吸引社会资本参与，鼓励民营企业参与城市基础设施建设运营，构建可持续的城市建设运营投融资体系。还要充分用好空间复合利用、存量土地盘活、不动产登记等方面的支持政策，为实施城市更新提供要素保障。
在制度保障方面，建立房屋全生命周期安全管理制度，切实提高房屋安全保障能力。支持国有企业和民营企业参与城市更新，建立居民、产权人、企业等多方参与的机制，鼓励长效运营，有效激发市场活力。
在法规标准方面，国家层面正在研究制定城市更新相关法规，住建部支持各地出台地方性法规，目前全国已有4个省和20个城市出台了城市更新的地方性条例，为城市更新顺利实施提供了法治保障。同时，还将适应城市更新的需要，健全城市更新标准体系。住建部还要加强人才队伍建设，支持高等院校开设城市更新相关学科专业，加强干部教育培训力度，这些都将为《规划》的实施提供坚实的制度保障。
四、城市更新前世今生的回顾
从建国以来，城市更新经历了四个阶段，如下表所示：
第一阶段：政府主导下的“一元治理”模式
早期城市更新采用政府主导下的一元治理模式，即由政府大包大揽，统一规划、统一投资、统一建设。早期的城市规划和更新活动以改善居住和生活环境为重点，具有突出的政府主导特征。
新中国成立后，国家提出“先生产、后生活”的口号，在城市建设、住宅基础设施方面的资金投入非常有限，但政府还是开展了城市更新民生工程，例如北京龙须沟整治工程。1958年，《国家建设委员会、城市建设部关于城市规划几项控制指标的通知》鼓励动员城市居民参与到城市道路、水体环境、受损房屋等改造中。
第二阶段：政企合作下的“二元治理”模式
这一阶段采用政企合作下的二元治理模式，以旧城改造和房地产开发为主要形式。随着土地和住房改革，政府与开发商合作成为城市更新的主要推动力。
1990年代，随着土地制度改革的推进和房地产市场的兴起，旧城改造进入大规模实施阶段。1996—2000年，北京市计划投入资金240—300亿元，拆除城区危旧房屋500万平方米，动迁居民12—15万户。
2000年，国务院办公厅发布《关于加强和改进城乡规划工作的通知》，要求规范城市规划审查、报批工作，提高规划的法定地位。2002年，国务院明确当前城市建设的重点是面向中低收入家庭的住房建设、危旧房改造和必要的市政基础设施建设，改善人居环境。
各地在实践中探索出不同模式。例如，2000年广州划定138条城中村纳入改造名录，提出改造资金按照“谁受益、谁投资”原则以村集体和村民个人出资为主，市、区两级政府给予适当支持。珠海则通过“政策引导、政府扶持、市场运作”方式推动城中旧村改造。
第三阶段：政府引导、市场运作的多元参与模式
这一阶段采用政府引导、市场运作的多元参与模式。政府角色从“大包大揽”转向引导和政策供给，市场主体和产权人积极参与，同时开始注重文化保护和有机更新理念。
2010年，中央政府全面启动城市和国有工矿棚户区改造工作，并继续推进国有林区（场）棚户区（危旧房）、国有垦区危房、中央下放地方煤矿棚户区改造。财政部从2010年起每年安排适当资金支持各地做好棚户区改造工作。棚户区改造成为这一时期城市更新的核心内容，资金筹措采取市场化运作、政府资金奖励、企业和个人合理分担相结合的方式。
广东省率先推进“三旧”改造（旧城镇、旧厂房、旧村庄改造）。2010年，广州计划进行9个城中村清拆、启动20个旧城片区整治、开展30个旧厂改造。深圳则在2010年出台《城市更新专项规划（2010—2015）》，探索建立城市更新单元规划制度。
这一时期，部分地区开始反思“大拆大建”模式。21世纪以来，北京开始推行小规模、微循环、多样化、渐进式的改造方式，促进旧城的有机更新和文化复兴，如什刹海、南锣鼓巷等地区的城市更新实践。
第四阶段：国家战略驱动的高质量发展模式
这一阶段采用国家战略驱动的多元化、可持续、高质量城市更新模式。城市更新上升为国家战略，从中央到地方形成系统推进的工作格局，注重内涵式发展、人居环境改善、文化传承保护和可持续机制构建。
2020年10月，党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出“实施城市更新行动”，这是中国城市发展史上的里程碑事件。时任住建部王蒙徽部长指出，实施城市更新行动，推动城市开发建设方式从粗放型外延式发展转向集约型内涵式发展，将建设重点由房地产主导的增量建设转向以提升城市品质为主的存量提质改造。
2021年8月，住建部印发《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，要求坚持“留改拆”并举，以保留利用提升为主，加强修缮改造、补齐城市短板。同年11月，住建部公布第一批城市更新试点名单，北京、厦门、景德镇等21个城市（区）启动试点工作，重点探索城市更新统筹谋划机制和可持续模式。
2024年10月，住建部印发《实施城市更新行动可复制经验做法清单（第三批）》，总结各地在组织机制、法规标准、推进机制、存量资源盘活、投融资机制等方面的经验做法。
2025年5月2日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于持续推进城市更新行动的意见》，这是中央层面首个系统部署城市更新工作的纲领性文件。《意见》提出八项主要任务，包括加强既有建筑改造利用、推进老旧小区整治改造、开展完整社区建设、推进老旧街区老旧厂区城中村更新改造等。《意见》明确提出目标：到2030年，城市更新行动实施取得重要进展，城市更新体制机制不断完善，城市开发建设方式转型初见成效。
2026年5月28日，国务院印发《城市更新“十五五”规划》，这是我国城市更新领域的第一部国家级专项规划。规划明确了“十五五”时期的目标指标和重点任务，涵盖10项主要指标和23项重点任务。同时，自然资源部和住建部联合发布了进一步支持城市更新行动的若干措施，为城市更新提供了更具体的用地和规划政策支撑。
结语
《城市更新“十五五”规划》的出台，加上国新办吹风会的详细解读，标志着中国城市更新正式进入“有章可循、有资可依、有力可借”的系统推进阶段。
回望七十余年历程，城市更新从政府一元治理走向政企二元协作，再迈向多元共治；从“大拆大建”转向“留改拆”并举；从地方自发探索上升为国家战略行动。如今，《城市更新“十五五”规划》既是对过往经验的系统集成，也是面向高质量发展要求的主动回应。对地方政府、开发企业、设计机构、运营商以及每一位市民而言，城市更新已不再是“选择题”，而是“必答题”。
本文内容信息综合参考来自：住房和城乡建设部、深视新闻、中国新闻网、规划师杂志社
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