近日，我国首个国家级城市更新专项规划出炉，为未来一段时期全国城市更新行动划定阶段目标、量化任务与实施路线。6月8日，住建部、国家发改委、财政部、自然资源部四部门在国新办召开政策吹风会，全面解读顶层设计。
城市更新一头连着老旧小区改造、出行停车、物业服务、街巷风貌等千家万户日常生活，一头关乎城市发展动能、存量土地盘活、城市安全韧性、历史文脉保护，如何科学评判更新成效、破解存量空间闲置难题、理顺物业服务角色、吸引社会资本与居民共同参与，成为广大市民普遍关心的现实问题。
围绕一系列民生热点与行业关注，中国城市规划设计研究院原院长、全国工程勘察设计大师王凯接受南都N视频专访，解读新一轮城市更新行动如何培育城市发展动能，重塑城市发展新格局，让老城更宜居更安全。
中国城市规划设计研究院原院长、全国工程勘察设计大师王凯。
不局限简单环境整治、设施修缮
突出培育发展动能大幅拓宽更新内涵
南都N视频：过去五年，各地也在持续推进城市更新行动。作为首个国家级城市更新顶层专项规划，本次规划有哪些重点关注的新方向、新提法？
王凯：我认为本次规划最核心特征，是目标与量化指标设定得更加清晰明确。首先，规划同时明确了“十五五”“十六五”两个五年阶段的发展目标，这在以往规划中是没有的。规划提出，到2030年城市更新行动要取得重要进展，城市开发建设方式转型实现初步成效；到2035年城市更新的体制机制将趋于完善。按照这个节奏预判，十年以后，城市更新就能在制度层面基本落地完成，创新、宜居等六类现代化城市的建设工作也将大体收官。
其次，本次规划专门设置板块，列明了“十五五”期间城市更新的主要指标。以往每五年，中央财政会针对海绵城市、管网改造等领域设立单项专项任务，而本次规划指标体系覆盖范围更广，涵盖危旧房改造、新增老旧小区改造、城中村整治、历史建筑保护、公园建设、地下管网升级等内容，为“十五五”阶段城市更新制定详尽实施计划，这些都是全新的内容与表述。
南都N视频：过去城市建设“大拆大建”受到诟病，新一轮城市更新更突出以人为本，强调要解决老百姓的真实生活痛点，未来我们该以怎样的标准评判城市更新改造成效？
王凯：注重以人为本，也是去年中央城市工作会议以来，住建部及相关部门反复强调的核心要求，这一理念也深度融入到本次“十五五”城市更新规划中。
首先，规划将培育壮大城市发展新动能列为首要任务。我们此前推进城市更新，大多聚焦老旧小区改造、加装电梯等民生短板补齐工作。而结合去年中央城市工作会议精神，当下不少城市都面临发展动力不足的问题，因此本次规划把培育发展动能放在突出位置，提出要打造创新生态、推动城市特色化发展、盘活存量资源、提升对外开放水平，还明确要打造国际门户枢纽城市。可以看出，如今的城市更新内涵被大幅拓宽，不再局限于简单的环境整治、设施修缮，这一点也容易被大家忽略。
其次，规划着重提出推动城市发展绿色低碳转型。过去我们更多关注生态保护、生物多样性等内容，而本次将城市绿色转型作为重点。城市大规模建设阶段本身就是碳排放的过程，如今我们追求高质量发展，要求发展与降碳同步推进，这意味着城市发展方式迎来根本性转变。从建筑技术、建筑材料到建造模式，都要全面升级，逐步打造绿色建筑、绿色小区、绿色园区，主动适应气候变化，这是城市功能与发展模式的重大转型，值得重点关注。
南都N视频：刚才你提到了城市创新发展，请问创新主要体现在哪些维度？
王凯：城市创新主要体现在空间利用理念和功能布局两大方面。第一，规划提出打造适配智慧生产力的发展空间。不同于以往在城市外围新建工业园区的模式，如今更侧重依托现有城区开展更新改造，盘活老厂区、老旧工业区等存量空间。目前国外不少城市的中心城区、历史片区，都已经在老旧空间里培育各类创新业态，国内以上海为代表的城市也开始探索。我们要充分挖掘城市文化资源，把存量空间改造为新业态、新产业的承载地，不再单纯追求城市空间规模的扩张。
第二，大家对城市空间的认知和使用逻辑也迎来更新。如今城市空间愈发呈现复合化、多元化特征。传统制造业依赖大面积厂房、开阔场地和大运力交通，而当下的创新创业业态，依托互联网、人工智能发展，和城市日常生活深度融合。这类业态可以落地在中心城区、产业园区，甚至是兼具休闲娱乐功能的区域。因此，在城市更新过程中，我们的工作理念、实施方法也需要同步升级，适应空间复合使用的新趋势。
天津南门外大街商圈北部片区城市更新项目改造翻新后的庆有西里社区。 新华社记者 孙凡越 摄
存量闲置用地临时使用、用地性质过渡期管理
有效降低盘活存量的门槛
南都N视频：你的分析很有前瞻性。接下来聊聊危房改造问题。本次规划重点推进国有土地上C、D级危房改造，除了政府统筹资金外，是否也涉及居民自筹资金？危房改造哪些属于优先级？
王凯：本次文件以及国新办的政策吹风会，都明确提出要推进C级、D级危房改造，并且优先改造D级危房，不过目前官方并未公布具体的资金配比细则。结合近几年中央财政的投入导向以及各地实践来看，政府的核心底线是保障群众基本生活与生命安全。
我的判断是，对于地基受损、安全隐患突出的危房，政府会承担主要资金投入。城市更新最早从老旧小区、城中村改造起步，凡是房屋质量威胁居民人身安全的，政府必然扛起主体责任。如果涉及原拆原建，是否需要居民出资，会充分尊重群众意愿，不会强制要求，基本采取“一事一议”的方式推进。纵观各地成功案例，无一不是提前做足群众沟通、前期筹备等工作，多方协同才能把危房改造这件事落实到位。
南都N视频：《物业管理条例》已纳入今年立法计划，两会期间委员代表也提议将“物业管理”调整为“物业服务”。在此轮城市更新中，你认为物业如何更好发挥服务协调作用，让百姓居住生活更有品质？
王凯：这是近期社会热议的话题。将“管理”转向“服务”，核心就是强化服务意识，方向是完全可行的。目前住建系统也在推进“城管进社区、物业进家庭”的工作。现在超大城市人口结构呈现小型化、老龄化特点，居民的需求也发生了转变：过去大家重点关注有没有住房，如今更看重居住品质、服务质量，物业服务的重要性愈发凸显。
今年，物业管理条例已经正式纳入立法计划，这是一大利好，将对存量居住区的物业服务形成全面规范。目前浙江等地已经先行探索，一方面依靠规范化的大型物业企业运营管理，另一方面联动基层党组织协同开展服务，积累了不少经验。
本次城市更新规划在落地实施环节，特别强调要让群众切实感受到变化。除了房屋修缮、车位增设、电梯加装等硬件改造外，软性服务升级也是重中之重，而物业服务正是软性服务的关键载体。
南都N视频：本次规划将盘活存量资源作为重要抓手，如何避免存量空间更新后出现低效闲置或过度地产化问题？
王凯：盘活存量空间是当前城市发展的重点，自然资源部相关负责人也就此发表过观点。过去存量空间难以高效利用，根源在于规划管控要求严格，比如工业用地只能用于工业，用地性质单一固化，限制了灵活使用。
本次规划实现了制度创新，明确鼓励存量闲置空间临时利用，放宽用地限制，实行正面清单管理，允许老旧厂房、特色街区兼容科创、便民商业等业态，打破了单一用地性质的束缚。像广州就将街角闲置空地改造为公共绿地，在不违背整体规划的前提下，最大化利用零散空间。北京也在开展同类探索。
过去城市处于大规模建设阶段，为了规范开发秩序，对每一块土地、每一个项目都做了细致的用途限定。如今我国城镇化进程趋于稳定，城市常住人口已达9.4亿，未来大概率稳定在10右，城市建设的主要矛盾不再是秩序混乱，而是发展活力不足。因此，推行用地混合、兼容使用，已成必然趋势，同时也需要配套的制度保障。
在新旧制度并行过渡阶段，相关部门推出存量闲置用地临时使用、用地性质过渡期管理等支持政策，有效降低了盘活存量的门槛，过渡期一般设置为5至10年，待下一轮规划编制时再统一调整完善，为存量资源盘活打下了政策基础。
至于大家担心的过度地产化问题，我认为不必过度忧虑。当前城市建设早已告别“重数量”的阶段，现在的核心是提升品质、丰富内涵，这对开发企业、设计团队和投资方都提出了更高要求，行业还有很大的探索空间。
南都N视频：一线大城市老旧小区停车难是长期民生痛点，你的观察，有哪些解决思路值得借鉴？
王凯：说到停车难问题，多地已结合本地实际开展试点探索。以历史街区为例，这类区域严禁大拆大建，北京西单等片区就采用中低层停车楼的模式解决停车需求。我在南京看到一种新型地下停车设备，如同垂直深井，下挖几十米，每层可停放约四辆车，地面仅呈现两层小楼的外观，空间利用率极高。上海等高密度城市也在大力推广地下停车场模式。
在资金与运营层面，我认为可以通过车位租赁、产权售卖等商业化方式筹措建设资金，同时推动周边土地复合利用，多措并举缓解老城区、核心区停车难题。
在银川市兴庆区，工人在给老旧小区加装电梯 新华社发（袁宏彦摄）
管网改造、海绵智慧城市建设
补齐城市安全短板提高抗风险能力
南都N视频：城市安全也是重中之重。每年洪涝、高层火灾等安全事故频发，暴露出不少城市安全短板。在城市更新过程中，该如何补齐短板，全面提升城市抗风险能力？
王凯：提升城市安全韧性、筑牢安全防线，是本次城市更新规划的核心重点。城市更新整体围绕保民生、促发展、保安全三大方向推进。前几年开始，中央财政、住建部就持续加大投入，推进城市地下管网更新改造，力度一直很大。
除了管网改造，还有多项成熟举措。比如海绵城市建设，经过多年试点落地，改变城市地面过度硬化的现状，提升雨水调蓄能力。根据相关统计数据，在同等降雨条件下，试点城市的内涝情况得到明显改善，防灾减灾效果十分显著。
与此同时，本次规划重点强调城市智慧化建设。安徽合肥的做法就很有代表性，当地将城市安全管理与信息化技术深度结合，在管网、桥梁、道路等设施上布设智能传感器、自动感应设备，实现风险实时监测、提前预警，依靠科技手段降低安全隐患，实测效果良好。
南都N视频：当前各地普遍推行微改造、精细化治理，力求留住老城风貌、避免千城一面。你认为该如何把握尺度，既保留老建筑、老街区的历史韵味与烟火气，又适配现代居民的生活需求？
王凯：想要避免千城一面，核心在于尊重地域本土文化。各地风貌趋同，本质是地域文化、地理特征被同质化改造。我国地域辽阔，地理环境、气候条件、民俗文化多元，从高原、平原到海岛，不同区域的建筑形态、房屋坡度、墙体厚度、门窗样式、建筑色彩都存在天然差异，本就具备打造特色城市的先天条件。
前些年城市快速现代化建设阶段，建设模式趋于简化，弱化了地域特色。如今我们迎来了更好的发展阶段，既要做好历史文化遗产保护，也要依托本土文化开展创新营造。在老旧建筑修缮、新建筑打造的过程中，深度结合本地地理环境、文化特质、民俗特色，就能让城市风貌丰富多彩，而城市设计则是落地这一理念的重要抓手，还需要各地持续探索实践。
南都N视频：城市更新项目体量大、建设周期长，除了土地、财政两大核心支撑外，如何撬动更多社会力量参与，共建美好宜居城市？
王凯：一直以来我们都倡导“人民城市人民建，人民城市为人民”，城市是所有人共同的家园，每一位市民都有参与建设、维护的责任。像原拆原建、环境维护等工作，如果能合理吸纳居民自有资金、人力物力参与，才能真正实现共建共享。当然，理念落地存在现实难度，统一全民认知也需要过程。
如果把城市当作共同的家园，市民自然会愿意主动承担相应责任。具体到实操层面，老旧小区改造就是居民发挥主观能动性的主要场景，不管是资金筹措，还是改造方案筛选，都可以引导居民自主参与。目前相关制度还未完全细化落地，我们可以先总结提炼现有成功案例。
比如浙江杭州浙工新村、北京、成都等地的原拆原建项目，都积累了成熟经验。可以先总结地方优秀做法，逐步形成政策参考。当下各省市已陆续出台本地城市更新条例，以地方探索推动整体制度完善。考虑到全国各地经济水平、居民收入差距问题，相关政策也需要体现差异化，不能一刀切。当前，制度完善无法一蹴而就，预计需要三到五年时间逐步落地。整体而言，推进城市更新，必须坚持改革创新思维，稳步向前推进。
采写：南都N视频记者潘珊菊 杨文君 发自北京
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