本文为《中国审判》杂志原创稿件
文 | 本刊记者 刘庭梅
粮食安全是“国之大者”，耕地是粮食生产的命根子。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从保障国家粮食安全和中华民族永续发展的战略全局出发，作出一系列重大决策部署，强调要实行最严格的耕地保护制度，采取“长牙齿”的硬措施保护耕地。
2026年5月11日，最高人民法院与最高人民检察院联合召开新闻发布会，发布《关于办理非法占用耕地案件适用法律若干问题的规定》（以下简称《规定》）。这部集行政、民事、刑事、公益诉讼审判和检察、执行等内容于一体的综合性司法解释，于2026年5月18日起施行。
《规定》的出台是人民法院、人民检察院深入贯彻习近平生态文明思想、习近平法治思想，落实最严格耕地保护制度的重要成果。针对非法占用耕地案件中的执法司法难点、堵点，《规定》以最严密法治，为守牢18亿亩耕地红线筑起一道坚不可摧的司法屏障。
01
直面实践难点
精准锁定责任主体
“耕地是我国最为宝贵的资源。我国人多地少的基本国情，决定了我们必须把关系十几亿人吃饭大事的耕地保护好，绝不能有闪失。”习近平总书记强调，要像保护大熊猫一样保护耕地。近年来，各级人民法院深入学习贯彻习近平生态文明思想和习近平法治思想，充分发挥审判职能作用，坚决扛起保护耕地的政治责任、法治责任、审判责任，依法惩治各类破坏耕地违法犯罪行为。据最高人民法院审判委员会委员、行政庭庭长耿宝建介绍，2020年至2025年，全国法院共审结耕地保护领域行政案件23.98万余件、民事案件39.97万余件、刑事案件45667件，办结耕地保护领域执行案件14361件。
在非法占用耕地案件的行政执法与司法审查实践中，准确认定责任主体是依法作出处理决定的前提。非法占用耕地行为往往时间跨度长、隐蔽性强，尤其在行政执法与行政诉讼中，违法行为人的认定常常成为首要难题。
实践中，违法占用耕地进行建设后，建设单位或个人因注销、死亡、故意逃避监管等“查无此人”的情况屡见不鲜。更为常见的是，违法建筑通过买卖、抵账、赠与、租赁等方式交由他人占有、使用，导致违法占地建设行为人与实际占有、使用人分离。行政机关在履行合理审慎的调查义务后，若仍无法确定建设行为人，该向谁下达处理决定？实际占有、使用人拒不配合腾退，又该如何规制？
《规定》第一条第二款给出了明确答案：行政机关在履行合理审慎的调查义务后，仍不能确定前款规定的责任主体的情况下，以实际占有、使用土地且拒不配合行政机关依法处置行为的公民、法人或者其他组织，作为非法占用耕地行政法律责任主体的，人民法院依法予以支持。法律、法规、规章另有规定的除外。
最高人民法院行政庭二级高级法官阎巍在发布会上阐释了这一规定的法理基础：“根据《中华人民共和国土地管理法》第七十九条的规定，在占用土地的原因行为对当事人不具有可归责性的情况下，其虽然对非法占用土地行为不直接承担法律责任，但拒不归还的，以非法占用土地论处。实际占有、使用人拒不配合处置，区别于一般意义上的阻碍执法，实质上是拒不归还非法占用土地。”
同时，根据《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，当事人对土地来源合法性本就负有合理注意义务。在行政机关明确告知违法事实并要求配合处置后，仍拒不配合，足以证明其主观过错明显。阎巍将这一规则总结为八个字：“违建必处，拒执必究。”这一规定，有效破解了违法行为人借“隐身”逃避法律责任的困境，斩断了恶意占地者规避监管的侥幸心理。
02
破解追诉时效
遏制违法持续状态
“我的建筑是十多年前建的，现在处罚早过时效了！”在涉耕地行政执法与司法审查中，行政相对人常以行政处罚超过追责期限为由进行抗辩，企图让违法建筑“合法化”。
江苏省盐城市某建材有限公司就曾以此为由辩解。该公司未经批准，通过占用耕地等农用地，堆放砂石、硬化场地、新建办公房。盐城市自然资源和规划局作出退还土地、拆除建筑和其他设施的行政处罚并申请法院强制执行时，江苏省盐城市某建材有限公司辩称，案涉建筑于2009年年初即修建完成，案涉行政处罚已过处罚期限。
江苏省东台市人民法院经审查认为，即便案涉建筑于2009年年初即修建完成，但该违法行为处于持续状态，故行政处罚未过处罚期限。法院依法裁定准予强制执行。2024年1月，最高人民法院发布人民法院依法保护农用地典型案例，该案入选。
《规定》第三条明确：“非法占用耕地的行为，在耕地恢复至未被占用的状态之前，应当视为具有行政处罚法第三十六条第二款规定的‘继续状态’，行政处罚的追责期限应当从违法行为终了之日起计算。”
这一规定基于耕地保护的客观规律。非法占用耕地不仅是一次性的建设行为，更表现为对耕地种植条件的持续剥夺和侵害。只要耕地未被恢复原状，违法行为的侵害后果就在延续。将此种状态明确界定为“继续状态”，彻底封堵了违法者企图通过“拖延战术”使违法占地行为“合法化”的漏洞，传递出“违法状态不消除，法律追责不停止”的强烈信号。
03
规范审理裁判
统一法律适用标准
“地被推了，庄稼没了，还不给赔偿，这让我们农民怎么活？”在陈某杨诉重庆市綦江区扶欢镇人民政府（以下简称“镇政府”）行政赔偿案中，镇政府超过征地范围强推村民耕地和作物，主张案涉土地在非法占用前没有种植农作物，不应赔偿。陈某杨遂向重庆市大渡口区人民法院提起诉讼。
法院经查，陈某杨的4.25亩承包地中，有1.18亩不在征地范围内。法院经审理认为，镇政府违法强推与农户经济损失存在因果关系。一审判决撤销不予赔偿决定，判令镇政府赔偿15637.69元，重庆市第五中级人民法院二审维持原判。
“对强推土地期间的损失必须赔，赔偿范围更不能打折扣。”该案入选人民法院依法保护农用地典型案例。最高人民法院在介绍该案典型意义时指出，该案体现了人民法院始终以最大限度保护耕地和土地承包人合法利益为着眼点，服务保障粮食安全“国之大者”的信念和决心。
长期以来，涉耕地行政案件不仅数量多，且法律关系复杂。责令限期拆除是否可以复议？起诉期限如何计算？规划调整后违法建筑如何处理？这些争议直接影响耕地保护的实效和当事人合法权益的保障。
《规定》对上述问题作出了系统回应，完善了案件审理和裁判方式。
关于责令限期拆除决定是否可以申请行政复议以及申请行政复议的期限问题，《规定》明确，当事人对责令限期拆除决定不服，既可申请行政复议再提起诉讼，也可在接到决定之日起十五日内直接向法院起诉。若行政机关一并作出罚款等决定，且未依法告知适用十五日起诉期限的，从有利于保护相对人诉权角度出发，适用行政诉讼法的一般起诉期限。
《规定》第五条区分多种情形：对于非法占用耕地建设但用途符合国土空间规划的建筑物和其他设施，应判决撤销责令限期拆除决定；撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，判决确认违法并责令采取补救措施；若责令限期拆除决定作出后，有关部门对国土空间规划依法作出调整，被告以相关建筑物和其他设施符合调整后的规划为由，改变被诉行政行为，原告申请撤诉的，人民法院依法裁定准许。这种精细化裁判，既守住了耕地保护的红线，又兼顾了经济社会发展实际，避免了“一刀切”式的机械司法。
针对部分行政机关审查不严，甚至与第三人恶意串通，导致当事人非法占地建设并遭受损失的情况，《规定》第七条明确，法院应综合考虑批准行为在损害发生和结果中的作用大小等因素，依法确定行政机关的赔偿责任。这一规则，既监督行政机关依法审批，也划定了相对人信赖利益的合理边界。
04
强化执行标准
确保耕地实质恢复
“赢了官司，地却没恢复”是涉耕地案件执行中的一大痛点。行政处罚决定、法院判决若不能落地生根，保护耕地就成了“纸上谈兵”。
针对执行标准不明确的问题，《规定》第二十条确立了核心原则：人民法院执行涉及耕地的生效判决书、调解书时，应当将维持或者恢复耕地种植条件作为停止侵害、恢复原状、排除妨碍、消除危险的标准。必要时，人民法院可以委托相关机构对是否已经达到维持或者恢复耕地种植条件进行评估。
从“退还土地”到“恢复耕地种植条件”，折射出司法理念的深刻转变。耕地保护的核心在于其生产能力和生态功能，如果仅仅拆除了建筑、退还了土地，但耕作层已遭严重破坏、无法种植，耕地保护的目的仍难以达到。
山东省滨州市人民检察院诉杨某义、山东省某实业有限公司民事公益诉讼案便是一起典型案例。杨某义及其公司非法占地建厂房，虽受刑事制裁并被行政处罚，但一直未履行恢复土地原状的义务。山东省滨州市人民检察院向济南铁路运输中级法院提起民事公益诉讼，法院判决杨某义、山东省某实业有限公司自行拆除建筑并修复耕地，修复完成后应经当地行政主管部门验收合格，否则需承担生态环境修复费用。该案将“恢复种植条件”作为硬性执行标准，统筹了刑事、行政、民事三种责任，让违法者为受损的耕地全额“买单”。
与此同时，《规定》第二条规定行政机关可以依据有关法律、法规规定，依法采取查封施工现场等措施制止继续施工的违法行为。这一规定，将违法建设遏制在萌芽状态，避免了“生米煮成熟饭”带来的拆除难度和资源浪费。
05
深化协同共治
凝聚耕地保护合力
耕地保护是一项系统工程，单打独斗难以形成震慑，必须依靠行政执法、刑事司法与检察监督的协同共治。
《规定》的起草过程本身就是一次协同共治的生动实践。最高人民法院、最高人民检察院多次征求全国人大常委会法工委、国务院有关部门、中央农村工作领导小组办公室的意见，确保司法解释符合立法精神与行政管理实际。
《规定》第七条明确检察机关的公益诉讼职责，强调对违反法律规定，非法占用耕地导致破坏生态环境和资源保护，损害国家利益或者社会公共利益的，人民检察院可以依据相关法律提起公益诉讼。最高人民检察院法律政策研究室副主任余双彪指出，在司法解释中专门规定公益诉讼条款，是落实党的二十大和二十届历次全会精神的重要举措，旨在进一步强调和发挥公益诉讼制度在推动落实最严格的耕地保护制度、促进保障国家粮食安全方面的职能作用。
在河南省栾川县，某养殖专业合作社违法占用基本农田建设养鸡场，栾川县自然资源局将案件移交公安机关后，便中止了调查，未继续督促复垦，也未申请法院强制拆除违法建筑。洛阳铁路运输检察院提起行政公益诉讼，郑州铁路运输法院判决确认栾川县自然资源局未依法全面履行职责的行为违法。
“发现犯罪移送公安，并不意味着行政机关履职的终结。”最高人民法院在介绍该案典型意义时指出，该案是人民法院依法监督行政机关应当依法全面履行保护耕地职责的典型案例，充分彰显了人民法院服务法治政府建设、依法监督行政机关全面履行守护耕地安全和粮食安全职能的责任担当。
从精准认定责任主体到破除追责时效障碍，从规范裁判标准到强化执行实效，《规定》以最严密法治守护每一寸耕地，必将为夯实粮食安全根基、建设美丽中国提供更加坚强有力的司法保障。
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《中国审判》杂志2026年第10期
中国审判新闻半月刊·总第392期
编辑/孙敏
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