导读
国务院日前印发《城市更新“十五五”规划》（以下简称《规划》），这是城市更新领域第一部国家级专项规划，明确了“十五五”时期城市更新工作的目标指标、重点任务、重大工程和政策举措。这些部署将如何重塑我们的城市面貌，又会给百姓生活带来哪些可感可及的改变？中国城市规划学会特别推出【城市更新“十五五”规划大家谈】系列专家解读活动，邀请多位专家学者围绕《规划》的重点任务与关键举措进行深度剖析与交流探讨。本次活动亦是中国城市规划学会“城市规划70年”的系列活动之一。
本文字数：4312字
阅读时间：13分钟
作 者
林振福，中国城市规划学会青年工作委员会委员、厦门市城市规划设计研究院有限公司副院长
核心观点摘要
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城市更新“十五五”规划是我国第一部国家层面城市更新专项五年规划，标志着城市更新从地方自发探索迈入国家统筹、系统推进的新阶段。
2
规划确立了以人民为中心、以长期主义为导向的全新理念体系，实现了从“物的更新”向“人的需求”、从“政府主导”向“多元共治”的根本性转变。
3
规划推动城市更新从“点状突破”向“系统提升”转变，强调“统筹规划、集成行动”和项目全周期管理。
4
规划将机制创新作为核心任务，在技术标准、审批流程、资金保障等方面提出突破性改革举措。
5
城市更新全面推进倒逼规划建设行业转型升级，要求从“空间生产者”转变为“城市综合服务商”。
我国城市发展已整体进入从增量规模扩张向存量更新提质转型的关键阶段，城市更新“十五五”规划作为第一部国家层面城市更新专项五年规划正式出台，标志着我国城市更新从地方自发探索、试点先行迈入国家统筹、系统推进的新阶段。这既是城市发展方式的根本性认知切换，也为政府、规划机构、开发企业等所有参与者绘制了“导航图”，明确了未来五年城市更新的核心方向、行动准则与实施路径。
01
城市更新“十五五”规划是一次更新理念升维指南
“十五五”规划扭转了过去粗放式、运动式的更新思维，确立了以人民为中心、以长期主义为导向的全新理念体系，为城市更新提供了根本遵循。
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人民城市人民建，人民城市为人民
“人民城市”是贯穿规划的灵魂，核心是将更新重心从“物的更新”转向“人的需求”，从“政府主导”转向“多元共治”。
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明晰责任边界，构建共建共治共享格局。过去政府大包大揽的更新模式，既加重了地方财政负担，又容易导致改造内容与居民实际需求脱节。规划明确“谁受益、谁出资”的共担原则，科学划分四方责任：政府负责统筹规划、政策引导、公共服务配套和底线保障；市场主体发挥资金、技术、运营优势参与市场化项目；居民作为直接受益者承担相应出资，并全程参与决策、实施与监督；社会组织提供专业社区服务和公益支持。
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锚定价值标准，建立科学更新评判体系。规划摒弃了单纯以经济指标、形象工程为核心的评判标准，确立了多元综合的价值体系：一是“四好”标准，打造“好房子、好小区、好社区、好城区”，全面提升人居环境，这一标准体系实现了从单体建筑到城市片区的全尺度覆盖；二是保护与发展均衡，严格保护历史文化遗产，传承城市文脉，避免大拆大建；三是突出安全韧性低碳，将防灾减灾、绿色低碳理念融入更新全过程；四是扩大受益面，确保更新成果惠及全体市民，防止出现城市更新“绅士化”现象，保障原住民的居住权益和发展机会。
2
坚持长期主义，推动发展“飞轮”
城市更新是长期系统性工程，难以一蹴而就。规划要求摒弃急功近利的短期思维，以久久为功的韧劲推动城市持续健康发展。
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坚持目标导向与问题导向相结合。城市更新必须以城市体检为前置条件，精准识别发展短板，围绕真实需求制定方案。所有项目必须遵循必要性、适用性和可持续性原则，既符合城市发展目标，又切实解决群众急难愁盼问题，反对运动式、功利性改造。
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迭代升级塑造发展新动能。“十五五”是我国城市更新模式成熟定型的关键阶段。规划提出，要在“十四五”试点基础上深化改革创新，完善政策体系、工作机制和实施模式，形成可复制可推广的经验并固化为制度。到“十五五”规划末期，城市更新将成为城市空间发展的主导模式，既能盘活存量资源、提升空间利用效率，又能带动建筑、建材等多个产业发展，创造大量就业岗位，推动城市经济发展。
理念的升维是城市更新行稳致远的根本前提，决定了更新的方向和最终成效。
02
城市更新“十五五”规划是一套更新行动统筹指引
理念升维为城市更新指明了方向，而行动统筹则是将理念转化为实效的关键路径。过去我国城市更新普遍存在碎片化、分散化问题，各部门各自为政、各项目独立实施，缺乏整体统筹和系统衔接，导致更新效果大打折扣。规划倡导的是“统筹规划、集成行动”，推动城市更新从“点状突破”向“系统提升”转变。
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从碎片化更新向系统集成更新转化
碎片化更新主要表现为：项目多为点状局部改造，缺乏系统设计；水、电、气、路等基础设施改造不同步，重复施工频发；老旧小区改造与周边公共服务设施脱节；部门间职责交叉导致审批繁琐、效率低下。规划明确要求建立“市级统筹、区级负总责、街道抓落实、社区强参与”的工作机制，强化规划统筹引领作用：
加强规划统筹，完善规划编制审批体系，明确更新目标、重点区域、实施时序和空间布局；
加强实施统筹，推行“片区统筹、整体开发”模式，将相邻多个项目打包实施，统一规划、建设、运营，实现资源整合和效益最大化；
加强要素统筹，统筹配置土地、资金、政策等各类要素，向重点更新区域倾斜；
加强主体统筹，建立多方协同工作机制，形成工作合力。
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从重建设轻运营向项目全周期覆盖转化
长期以来，城市更新存在“重建设、轻运营”的倾向。规划明确了运营在城市更新中的核心地位，要求将运营理念贯穿更新全过程，实现项目全周期管理。
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塑造多样化场景，打造城市可持续活力。城市更新不仅是建筑和空间的改造，更是功能和活力的重塑。规划强调要因地制宜打造社区生活、商业消费、文化创意、科技创新、生态休闲等多样化场景。
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从分阶段介入向全周期陪伴转变。过去规划师、开发主体、运营主体各自往往根据自身角色定位，只参与更新的某个阶段。规划要求规划师等参与群体转变角色，从“阶段性参与者”变为“全周期服务商”，全程参与项目的前期策划、规划设计、建设施工、运营管理和后期维护。规划师同时要发挥专业桥梁作用，协调政府、市场与居民三方诉求。
行动的统筹是城市更新提质增效的核心保障，确保了更新工作的系统性和协同性。
03
城市更新“十五五”规划是一场更新机制创新探索
城市更新是一场深刻的制度变革，涉及规划、建设、金融等多个领域的机制创新。“十五五”规划要求将机制创新作为核心任务，提出突破性改革举措，为城市更新提供强有力的制度保障。
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技术标准与政策体系重构
过去我国的城市规划建设技术标准和政策体系主要服务于增量建设，难以适应存量更新需求。规划要求加快构建与存量更新相适应的技术标准和政策体系：
重构技术标准体系，针对不同类型的更新项目制定专门的技术规范；
完善土地政策，创新存量建设用地供应方式，支持土地使用权人自主更新；
优化规划政策，适当放宽容积率、建筑密度等指标限制，鼓励土地混合使用和立体开发；
健全财税政策，加大财政支持力度，落实税收优惠，引导社会资本参与。
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更新流程与决策机制重建
繁琐的审批流程和僵化的决策机制是制约城市更新推进的重要瓶颈。过去一个更新项目从立项到开工往往耗时数年，严重影响市场主体积极性。规划提出全面优化更新流程和决策机制：
丰富更新主体准入，大力推广自主更新，探索功能更新、局部更新等多种模式，建立健全共同参与机制；
优化简化决策流程，压缩审批时限，对符合规定的小额零星微更新项目可简化甚至免于审批。
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资金保障模式创新
资金问题是城市更新面临的最大难题。过去城市更新主要依靠政府财政投入，资金来源单一，缺口巨大。规划要求创新资金保障模式，从单纯依靠政府“输血”转向培育项目自身“造血”能力，构建多元化、可持续的资金保障体系。
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构建多元化资金筹措体系。整合各类财政资金支持公益性项目；发挥政府资金引导作用，吸引社会资本参与；鼓励金融机构创新金融产品，积极探索发行城市更新专项债券、房地产投资信托基金（REITs）等直接融资工具，设计资金退出路径。
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培育项目自身造血能力。盘活城市各类闲置资源和公共资源，通过市场化运营实现价值化，用运营收益反哺更新改造。
机制的创新是城市更新持续推进的动力源泉，为破解各类瓶颈问题提供了制度支撑。
04
城市更新“十五五”规划是一种规划行业转型鞭策
城市更新的全面推进，对传统规划建设行业提出了前所未有的挑战，也带来了难得的转型机遇。规划要求行业必须加快转型升级，从过去的“空间生产者”转变为“城市综合服务商”。为适应这种转型，行业至少需要提升以下几项核心能力：
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政策转译落地衔接能力。准确把握政策核心精神，将宏观政策要求转化为可操作的具体实施方案，增强合规意识和风险防控能力，制定差异化落地途径。
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空间综合价值评估能力。从经济、社会、环境等多维度科学评估项目价值，深入挖掘存量空间资源价值，具备风险研判和应对能力。
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存量精细化规划设计能力。针对既有建筑和空间的特点进行量身定制的规划设计，提升场景塑造能力。
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绿色低碳与智慧化技术能力。熟练掌握绿色低碳建造与运营技术，积极应用人工智能、大数据等数字化技术，提升城市更新智慧化水平。
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经验复盘与迭代精进能力。及时总结实践经验教训，加强技术标准体系研究，形成可复制可推广的工作模式。
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多方协调统筹与空间治理能力。有效平衡各方利益诉求，化解矛盾纠纷，加强与招商、运营等专业机构的合作，确保项目落地见效。
行业的转型是城市更新高质量发展的必然要求，也将推动规划建设行业实现自身的价值重塑。
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