6月15日，国务院以“强化主体功能区战略实施，促进区域协调发展”为主题，进行第二十次专题学习。
国务院总理李强在主持学习时强调，要“进一步健全主体功能区制度，分区分类施策，促进形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局”。
在此次专题学习会上，作讲解的是中国科学院院士、中科院地理科学与资源研究所研究员樊杰。
樊杰，地理学家，主要从事国土空间与综合人文地理学研究。2025年当选为中国科学院院士。
主体功能区战略，是国土空间开发保护的重要战略，旨在根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，将国土空间划分为不同主体功能定位的区域，明确发展方向和开发保护方式，促进各地区发挥比较优势、各展所长。
一个事实是，国土空间是宝贵资源，是我们赖以生存和发展的家园。
改革开放以来，我国经济持续高速增长，工业化和城镇化进程明显加快，但与此同时，在一段时期内，由于国土空间缺乏系统统筹和分类引导，部分地区出现了空间开发无序、结构失衡等突出问题。
比如，一些地方忽视自然条件和资源环境约束，把经济增长作为发展的首要甚至唯一目标，盲目铺摊子、上项目，致使耕地过快减少、水资源供需矛盾加剧、能源供给日趋紧张。与此同时，交通拥堵、地面沉降、生态空间萎缩等问题交织叠加，暴露出传统粗放式开发模式的深层弊端。
主体功能区战略的核心价值，就在于引导各地回归尊重自然、顺应规律的科学发展轨道，促使各地依据自身禀赋因地制宜、差异化发展，在各自主体功能定位中实现效益最大化，最终为经济社会高质量发展构筑坚实空间底座。
我国对主体功能区建设高度重视。
2006年，《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出“推进形成主体功能区”，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。
2007年，《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》提到，编制全国主体功能区规划，就是要根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局。
2010年，国务院印发《全国主体功能区规划》，标志着国家层面的主体功能区规划编制完成。
上述《规划》提到，按开发方式，分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域；按开发内容，分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区；按层级，分为国家和省级两个层面。
此外还提出构建我国国土空间的“三大战略格局”：
“两横三纵”为主体的城市化战略格局：构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以国家优化开发和重点开发的城市化地区为主要支撑，以轴线上其他城市化地区为重要组成的城市化战略格局。
“七区二十三带”为主体的农业战略格局：构建以东北平原、黄淮海平原、长江流域、汾渭平原、河套灌区、华南和甘肃新疆等农产品主产区为主体，以基本农田为基础，以其他农业地区为重要组成的农业战略格局。
“两屏三带”为主体的生态安全战略格局：构建以青藏高原生态屏障、黄土高原—川滇生态屏障、东北森林带、北方防沙带和南方丘陵山地带以及大江大河重要水系为骨架，以其他国家重点生态功能区为重要支撑，以点状分布的国家禁止开发区域为重要组成的生态安全战略格局。
自此，主体功能区成为国土空间开发总体布局的战略指引。
党的十八大以来，我国主体功能区战略实施取得显著成效。主体功能区战略已从理念到实践取得重大进展，战略格局基本形成，“三区三线”（城镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界）全面划定。
在省级国土空间总体规划中，以县(市、区)为基本单元分别确定其主体功能定位。
同时必须清醒看到，主体功能区战略仍面临一系列深层次挑战，比如主体功能区战略格局有待进一步优化、主体功能区分区类型和单元还需细化等。
“十五五”时期，我国将强化主体功能区战略实施。
“十五五”规划纲要提到，“保持城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区格局总体稳定，适当优化部分地区主体功能”。
同时还提到，“细化明确特殊功能区，在主体功能基础上因地制宜叠加维护国家安全、保障能源资源供给、保护传承文化、强化海洋资源保护利用等功能”等。
为何要细化明确特殊功能区？
这是因为，在三大类主体功能区内部，存在一些承载特殊功能的区域，对这些区域实施开发保护需要更为精准的空间管控规则和支持政策。
比如，边境地区既要发挥好巩固边防的功能，也要发挥好对外开放的功能；能源资源富集区既要承担维护国家能源资源安全的责任，也要强化生态环境保护。
在此次专题学习会上，李强指出，要聚焦突出矛盾，找准切入点，更大力度推动主体功能区战略有效落地。
他提到，要充分考虑国家战略需求和地方发展条件的变化，在科学评估基础上对主体功能定位进行动态调整。根据地方独特区位和资源禀赋，对特殊功能区实施差异化管理。
此外还提到，要完善与主体功能区相适应的政策制度体系，引导不同地区差异化协同化发展。
对城市化地区给予更多激励性政策，引导资源要素适当倾斜配置。对农产品主产区和重点生态功能区给予更多保障性政策，健全强化转移支付、保护补偿等机制。
记者：孟亚旭
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