2026年5月15日，同江市金川乡的部分土地已经春耕播种完。南方周末记者郑彩琳摄
5月是东北的春耕时节。在黑龙江省佳木斯市代管的同江市临江镇富有村富饶屯，64岁的农户崔宝银正忙着翻地，把大豆和苞谷种进地里。大型播种机驶过泥土，留下一道道笔直的垄沟。
靠着这片地，崔宝银娶妻成家，养大了三个孩子，又看着他们结婚生子。如今，土地依然是一家最重要的收入来源。但今年，他一面耕着地一面心里犯着嘀咕。
2025年，他因没有交钱，接到了村干部通知，称要将其所种土地重新发包给他人。过去十余年，他也不止一次听闻，邻村有农户因春耕前没交租赁费，地刚种不久，便被推土机毁掉，有的土地则被政府重新竞价发包给他人。
当地政府给出的理由是，这些地为国有，农户要想继续种地，就要交土地租赁费，逾期不交政府可以将土地重新处置。
崔宝银等当地农户认为，以前这些地都是荒滩、大沟塘子，没人管，是他们在上世纪八九十年代开垦出来的。直至今日，他和不少村民手上仍保留着1983年当地政府颁发的集体土地证。
但同江市土地资源管理局于2012年发布的《同江市土地资源管理工作宣传单》显示，2008年前，当地土地纠纷不断，同一地块合同重叠、争地抢地，导致打架斗殴等事件频发，土地上访案件多。因此，当地根据1995年实施的《确定土地所有权和使用权的若干规定》，于2008年成立了同江市土地资源管理经营领导小组，开展土地确权与调查。
自2012年至今，同江陆续向全市6镇4乡、万余名农民收取国有土地租赁费用。据南方周末记者粗略测算，十余年间，其收费金额已近十亿元。
2014年以来，因不服涉争土地被认定为国有，崔宝银等同江市千余名农户持续通过诉讼等方式维权。2026年5月，他们再次来到鹤岗市中级人民法院，希望通过异地行政诉讼，重新确认土地的集体所有权。
十余年过去，崔宝银们种了大半辈子的地，到底归谁，依然没有答案。
“种地越来越贵了”
从黑龙江省佳木斯市沿着国道向东行驶两百多公里后，就到了崔宝银所在的同江市临江镇。
“刚开始地都不打粮，种一年赔一年，这几年好点，但还得先往外掏钱。”
崔宝银家有七八垧地（当地叫法，一垧等于15亩）。按照2026年同江市土地资源管理领导小组办公室下发给各乡镇政府的《关于启动2026年国有土地（耕地）租赁费收取工作的通知》，今年他需要交纳四千余元租赁费。
同江市临江镇、向阳镇、青河镇、同江镇等镇多位村民告诉南方周末记者，自2012年起，同江市人民政府根据《同江市国有土地管理暂行办法的通知》（以下简称“土地暂行办法”），开始陆续向全市农户收取国有土地（耕地）租赁费，收费标准每两年定价一次。
在村民们的记忆里，2012年刚通知土地划为国有时，一垧地一年收费900元，2019年涨到1500元，到了2022年，一垧地涨到2400元。对于当地一些承包数百垧地的种植大户，每年要交纳的租赁费能达数十万元。
对于只读到小学四年级的崔宝银来说，“国有土地”仍是一个陌生的词。再后来，因为土地纠纷不断打官司，“集体土地”又成了他常听到的另一个法律概念。
“集体土地”与“国有土地”的分野，始于1956年农业社会主义改造基本完成时期。“土地归谁所有，决定了农民是否享有相应的收益、补偿等权益。”长期代理土地权属争议案件的北京才良律师事务所荣誉主任王才亮向南方周末记者解释，国有土地归国家所有，集体土地归农村集体成员共同所有。
不少村民告诉南方周末记者，“（当时）有政策，谁开荒，谁受益”“谁有能耐开垦，这地就是谁种”“有能力的就多开，没能力的就少开”“当时土地不值钱，送人都不要”“当时开一亩地，（村里）还给5块钱呢”。
村民们所提到的“政策”是指上世纪70年代，黑龙江省原合江地区行政公署为开发三江平原，动员本地区各生产大队社员移民到三江平原（包括今同江市）建立“开荒点”，治理开发土地资源的做法。
崔宝银的父亲就是当时的社员之一。1977年，14岁的崔宝银跟随父亲，与另外35户人家一道，从佳木斯市桦南县来到三百多公里外、当时还没升级为县级市的同江县，响应号召，开荒种地。
中国农业大学土地科学与技术学院副教授王健向南方周末记者分析，同江土地争议就是这时候留下的，“上世纪80年代初，更强调‘把地开出来、种起来’，当时无论集体还是国有土地，都没有及时主张土地确权”。
1983年，同江县政府向当地农民颁发土地证。多位村民向南方周末记者展示了这个小红本，不同生产大队的证件页数不同，上面有明确该生产大队集体所有土地的具体亩数、所在地、使用总面积等，证件末尾，为手绘的土地使用界限图。
“那时候谁也没说这地还得交钱啊。”崔宝银回忆，“从上世纪八九十年代一直种到2011年，都没人来收过费。”
崔宝银站在自家地头。南方周末记者郑彩琳摄
“不交钱，没补贴”
“不交不行吗？”
崔宝银和多位村民回复，“不交钱俺们的补贴都没了”。
多位村民告诉南方周末记者，从2012年开始，每年春耕前的1月至3月，各村村干部会在当地乡村群内发布交费通知，然后挨家走访通知、收费，再给交完费的村民手写一张没有公章的交费凭证，即“白条”。最近两年，做法又变成了让村民直接往同江市自然资源局的专项银行账户打钱。
南方周末记者获得的多份微信群聊天记录显示，交费期间，当地多个村屯都会密集发布“交费通知”。在一个有465人的金华村微信群里，有村干部通知：“大伙儿没交国有土地租赁费的赶紧交，截止到本月15日。如果不交费，地力补贴不给发了，种植补贴也不给报。”
在另一微信群金河村163人的工作群聊天记录中，也有村委工作人员催促：“国有土地租赁费抓紧完成交费，完成交费户近期发放地力补贴款。”
村干部在群内提到的“地力补贴”与“种植补贴”，均是国家针对农业生产发放的涉农补贴。其中，耕地地力保护补贴（俗称“地力补贴”）主要用于支持耕地保护和粮食生产，由中央财政拨付资金、地方统一发放。而“种植补贴”则通常指玉米、大豆等粮食作物生产者补贴，不同作物补贴标准有所差异。
同江市八岔赫哲族乡新强村村民董学告诉南方周末记者，玉米的补贴相对较少，大豆的补贴较多，2025年大豆的补贴是三百多元一亩。
停发补贴的依据是“土地暂行办法”：国有土地（耕地）使用权有争议的，暂停发放有争议的补贴资金。对拒绝该管理的，由公安机关依照治安管理处罚法进行行政处罚，情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
“种黄豆不挣啥钱，不交费，补贴拿不到，就是赔钱。”当地村民吴凤华在同江市的金河村和金江村都有地，她从1991年开始，就在当地种地，二十多垧地全部种黄豆，一年要给当地政府交地租四五万元。
不少村民记得，刚开始交费的时候，村民们与村干部之间一度闹得很凶。董学告诉南方周末记者，刚交费不久，他和几个村民就去同江市自然资源局交涉，该局法规股股长给村民们解释称，变为国有土地依据的是1950年的某文件。
该法规股股长所说的“某文件”是指1950年发布的《中华人民共和国土地改革法》，其第十八条规定，大森林、大水利工程、大荒地、大荒山、大盐田和矿山及湖、沼、河、港等，均归国家所有，由人民政府管理经营之。
但董学和其他村民并不认可这一说法。在他们看来，那是“打土豪、分田地的年代，多少年了，早就不算数了”。
不少村民拖延着不交费，由此产生矛盾，甚至一度演变成更激烈的冲突。
同江市国土资源局2018年、2026年发布的缴费通知称，“对逾期不缴费签订国有土地（耕地）租赁合同，当地政府可以收回土地（耕地）使用权，对土地竞价发包”。
吴凤华从收地租开始就没有交过钱。2020年左右，有几名男子称获得当地有关部门的支持，来要吴凤华的地。双方随后发生冲突，其间有人受伤。
同江市金川乡金江村的刘玉琴还记得，2012年前后，一名外来种植户在村里租了八垧水田，还搭了育苗大棚。因为没有交费，育好的稻苗接连两次被毁。当时的村民委员会主任田庆森证实了这一说法。
田庆森称，当年村里有一些村民一直拖到交费截止日期仍未交费，土地随后被当地政府重新发包给他人。为继续耕种，村民不得不再从新的承包者手中将土地租回来。这样一来就更贵，但村民担心若土地被外来承包者耕种，长期下去成为既定事实，就更不好办了。
同江市人民政府为何在2012年前后开始对部分土地收费，王健提及当时的背景，大量“无主地”被开垦后形成新增耕地。一些农户经营面积可能远超最初，随着土地流转、种粮补贴等政策实施，以及农业规模化经营发展，土地收益不断提高，围绕土地占有和收益分配的矛盾也逐渐显现。
“当土地价值不高的时候，大家未必会特别关注这些问题；但随着土地流转、种粮补贴等政策实施，土地收益增加，原本模糊的产权和管理关系就会被重新审视。”王健说。
在他看来，很可能正是在这一背景下，试图厘清承包地与新增开荒地的边界，并将其纳入统一管理。
农户们1983年的土地证，表明当时的土地性质是集体所有。受访者供图
“土地证无效了”
2014年底，同江市青河镇、临江镇、金川乡、八岔赫哲族乡、银川乡的千余农户选出19名村民代表，拿着1983年的土地证与其他文件讨要说法，却被同江市人民政府告知，当时的土地证无效了。
多位村民告诉南方周末记者，土地证是1983年分产到户的时候发的，但在1996年，同江县人民政府根据一份1996年的同政发“9号文件”，将土地证收回了。
南方周末记者获得的上述“9号文件”显示，原同江县人民政府于1983年12月颁发给各村的土地证由于与宪法及1985年10月实施的草原法相抵触，宣布无效，因此要收回旧证，并颁发新的土地使用证。
“结果把旧土地证收上去之后，也没给俺们换新土地证。”刘玉琴说。
“很多地确实是农民自己一点点开垦出来的，但开荒并不等于土地天然归个人所有。”王才亮告诉南方周末记者，“不过国家肯定农民的长期开垦行为，他们把荒地开成良田，国家承认他们的使用权。”
刘玉琴称，相比有些村村干部的回避态度，其所在村村干部支持通过司法途径解决纠纷。
田庆森称，自己当时因为反对收费，被停止工作一个月。而那些积极配合收费工作的村干部会得到奖励。他记得，后来有一年，他们村的村支书将该季度的租赁费在一个星期内就收上来了，奖励了5000元。
此后，村民们又找到一份同江市人民政府于2010年7月22日下发的《同江市政府办公室关于印发同江市政府规范性文件清理结果目录的通知》（同政发〔2010〕16号），其规定：2004年12月31日前制发的规范性文件一律废止，此前宣布原土地证作废所依据的“9号文件”，也在此次废止范围之内。
2023年11月，同江市自然资源局与同江市10余个村村民代表进行关于土地确权的集体讨论。
此次讨论会记录显示，该局局长、副局长等在会上称，1983年下发的土地证有一部分存在权属认定错误。1996年，政府依据宪法（1975年版）和草原法，已经下发文件对这部分错误进行了更正，宣布土地证无效，并明确该宗土地属于国有，被上诉人据此与上诉人签订承包合同、向上诉人所在村收缴国有土地租赁费。各村民委员会均证实2012年3月即已知道土地性质为国有。
该集体讨论的结论性意见称，共同申请人提出的请求事项，证据不足以证明案涉土地性质为集体所有。
地属于谁
崔宝银和其他村民们不服，继续采取各种方式维权，“把能走的程序都走了一遍”。
他们还翻出了不少新老文件。不少农户家的柜子里，至今放着厚厚一摞材料。
在众多材料中，农户们最看重两份。一份是黑龙江省人民政府办公厅于2025年10月给他们的《政府信息公开申请答复书》。根据这份文件，崔宝银们向其申请公开“同江市政府2012年将全市（六镇、四乡）85个村原始《土地证》《土地使用界限图》范围内的集体土地所有权（全部变更为国有农用地）是否申报自然资源厅审查、及呈报国务院或省人民政府批准”的内容。对方回复称，“你们申请的内容，在本机关相关机构检索后，本机关不存在。”
另一份是黑龙江省自然资源厅于2025年10月给他们发的一份回复通知函。上面写着：自2012年以来，国务院和黑龙江省政府均未批准将同江市金川乡、银川乡等85个行政村原《土地证》《土地使用界线图》范围内的集体土地征收为国有土地，因此，农民代表申请公开的相关征地批复文件不存在。
这两个结果让崔宝银等农户们十分振奋。在他们看来，这意味着，同江市人民政府当年并未履行相应报批程序，将自己的土地从集体变为国有。
但王才亮指出，从法律层面看，这类土地权属问题本身并不一定都需要经过专门征地批复，核心仍在于历史形成过程中的权属认定。
南方周末记者获得的一份由黑龙江省佳木斯市中级人民法院2025年1月作出的判决书显示，在崔宝银等千余户农民与同江市政府的这起诉讼中，同江市政府坚持认为，相关土地属于国有。
同江市政府的理由是，同江于1965年设县，时间晚于土地改革和1962年《农村人民公社工作条例修正草案》实施时期。依据宪法（1975版）第六条第二款“矿藏、水流、国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有”，在同江设县后新申请成立的人民公社所开垦利用的土地，属于全民所有。
鉴于此，在1975年，同江县革命委员会向黑龙江省革命委员会提交了《关于申请国有荒原的报告》，里面写到：“临江、金川两公社东南为国有荒原……为了早日开发利用上述23360垧国有荒原”，即同江县申请成立人民公社的用地均为国有土地。对此，黑龙江省革命委员会于4年后批复同意。因此，对于农民手中1983年的土地证，同江市政府在1996年宣布无效。
中国社会科学院政治学研究所研究员陈明向南方周末记者解释，同江当地情况较为特殊。传统的人民公社，多是农民“带产入社”，由私有土地逐步过渡到集体所有；而同江部分争议土地，则是在国有荒原基础上开发形成，“这类土地，历史政策并没有给出十分明确、统一的产权认定规则，双方给出的理由都有一定的合理性，但双边的依据都不充分”。
长期关注土地制度改革的清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明则指出，同江市政府援引了“七五宪法”。根据中央纪委监察部官网发布的《中华人民共和国宪法的历史沿革》一文，“七五宪法”未能彻底清理“文“左”的思想影响，还存在一些不正确的政治理论观念和不适应客观实际情况的条文规定。而现行的“八二宪法”第十条明确规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。”
同江市临江镇富有村富饶屯。南方周末记者郑彩琳摄
钱去了哪儿
在不少农户看来，纠纷主要还是因为钱。
钱主要涉及两个部分，首先是农户交上来的租赁费。《同江市土地资源管理工作宣传单》显示，除去同江市乐业村等26个村的集体所有土地不收费外，其余土地全部收费，总共面积约为65.8万亩。按同江市人民政府公开的分阶段收费标准测算，仅这65.8万亩土地，在2012年至2026年间，同江市累计向农户收取的国有土地租赁费就有近十亿余元。
另据2012年同江市人民政府颁发的“土地暂行管理办法”，2012年正式实行收费时，同江将其收费区域又增加到全市各乡（镇）、村及有关单位。
对于租赁费如何使用，同江市6镇4乡多位村民告诉南方周末记者，根据2012年同江市人民政府对村里的口头通知，其租赁费按市50%、乡（镇）30%、村20%进行分配。
田庆森证实了上述说法。他介绍，自己的村有1800多垧地，除去口粮田，一年的租赁费为一百多万元，同江市政府给村里拨来了二十多万元的款，“不过这些款只拨了三年左右，约2015年以后就没有再拨了”。
另一部分钱是农户的种植补贴。同江市同江镇、临江镇、向阳镇多位村民告诉南方周末记者，以前只有地力补贴，到了2016年，又增加了种植补贴。 2016年中央一号文件要求，对辽宁、吉林、黑龙江和内蒙古建立玉米生产者补贴制度。
董学告诉南方周末记者，按照以往流程，种植补贴由乡镇根据耕地面积逐级上报，再由省财政拨付资金。部分拒交土地租赁费的农户没有拿到补贴，而省里的补贴资金已经拨付下来。“那这些钱最后去了哪里？”
“后来有人专门去省财政厅问过。”董学说，对方回复称，同江市相关补贴资金已经拨付到位。据黑龙江省财政厅2017年12月的一份政府信息公开文件，同江市2016年、2017年玉米和大豆种植补贴资金总额为41159万余元。
根据“土地暂行办法”，其所得费专项用于国土开发整治、土地整理、水利基础设施建设、边境土地管护、农业配套设施完善等区域开发建设工作。
有知情人士告诉南方周末记者，这些钱的去向，与当地兴修水利有关。在同江市出台国有土地租赁收费政策前，当地正密集推进数个水利项目建设。比如属于同江重点水利工程的临江灌区工程，根据公开信息，该项目资金由国家承担60%，同江市自筹40%，田间配套工程也需由地方财政承担。
此外，2008年至2012年间，同江市还同期推进了清河青龙山灌区工程、三村灌区工程、鸭绿河堤防防洪工程等多个水利项目。
为何土地矛盾多发
看见崔宝银们一直在推动自己的官司，同样身陷土地纠纷的王连忠感觉自己并不孤独。
5月11日，南方周末记者在佳木斯市见到了王连忠。1990年，国务院批准企业和个人自费开发抚远县海旺小区后，王连忠等人得知相关消息，便开始自筹资金开垦当地部分尚未确定土地使用权的国有荒地。1991年至1996年间，这24户农民陆续投入资金、人力，将1.2万亩荒地开垦成可耕种的“熟田”。
土地开垦完成后，抚远县三江农业综合开发办公室（以下简称“三江办”）曾对土地进行验收和测量。但当农民提出办理土地使用权证时，相关手续一直未能落实，由此埋下纠纷。2011年，王连忠他们将抚远县政府和三江办告上法庭。
在2019年黑龙江省高级人民法院的一份行政判决书中，法院最终认定王连忠等人是以合同承包形式进入开发小区，并不具备土地确权诉讼主体资格。日前，王连忠等24户农民仍未拿回争议土地，并持续进行诉讼。
长期代理土地确权案件的北京广盛律师事务所律师董鹏告诉南方周末记者，其团队近年来在全国多地办理过大量疑难土地确权案件，涉及边界争议、历史发证与现状不符、“被国有化”等。
这类案件多集中在东北、西北等人均耕地面积相对较大的边疆地区，还有海南等边远省份。其典型纠纷包括村与村、组与组边界不清；承包地流转、荒地开发、政府单方面调整权属未履行程序、国有农场与村集体的边界不清以及各类重复确权等等。
除了抚远海旺小区案外，在黑龙江富锦市、伊春市等地，也曾出现农民围绕开荒地权属、承包经营权和土地确权展开诉讼的案例。一些农民发现，即使官司打赢了，但地还是种不上。
同江市邻近的富锦市康庄村原村长韩运财告诉南方周末记者，1970年代，康庄村村民曾前往距离村庄约70公里的一片荒地开荒，累计开垦约600公顷土地，并持续耕种至1989年秋收。
但到了1990年春，村民再次前往耕种时，却被当地一家机械林场拦下。林场方面拿出林权证，称土地归其所有；而康庄村村民认为，这片土地一直是他们自行开垦、长期耕种的土地。2002年和2006年，黑龙江省高级人民法院两次判决康庄村胜诉。但村民再去种地时，林场依旧不肯放地。双方由此陷入持续多年的纠纷。
在王才亮看来，东北地区经历过土地改革、人民公社化、家庭联产承包责任制等多轮土地制度变迁。这一带频繁出现土地权属争议，与其特殊的历史背景有关。
与此同时，大规模开荒、移民建点也不断推进，许多土地的来源和利用方式十分复杂。“一些历史问题，当年没有解决好，后来又缺少完善的地籍登记和确权程序。”他说，随着土地价值不断提升，那些曾经被忽略的权属问题，也逐渐浮出水面，成为今天纠纷的源头。
“与历史和解”
2025年1月23日，佳木斯市中级人民法院作出的判决认为，同江市政府与佳木斯市政府在处理案件过程中，未审查原告村民及代表是否具备申请主体资格，程序上存在问题。
此前，崔宝银等农户向同江市人民政府请求为各村集体换发《集体土地证书》，并确认、恢复1983年12月土地证确定的集体土地所有权性质。对此，同江市人民政府已在2024年1月驳回。随后，佳木斯政府作出同意同江市人民政府作出的上述行政裁决。
拿到佳木斯中级人民法院的判决书后，崔宝银等农户以为自己赢了，“这下可以不交费了”。但他们发现，此后两年，同江市人民政府还是继续收费。
崔宝银等农户并不明白，他们又回到了原点。佳木斯市中级人民法院判决书显示，根据村民委员会组织法，该案原告与第三人（与案件有利害关系的人）合计，均未达到各自所在村全体村民的半数，并不具备诉讼主体资格，因此法院撤销了同江市在2023年发布的土地权属争议案件执行，以及佳木斯市政府作出的行政复议决定，要求同江在判决生效后六个月内重新作出处理决定。此判决书并未确认土地是国有的还是集体的。
2026年6月22日，南方周末记者致电同江市人民政府宣传办公室。接电话的工作人员称，“这事已经解决了。我们应该已经向省里、国家自然资源部、国务院等相关部门报送过情况，对相关情况也都作了解释。”对方称，由于自己并不负责具体业务工作，“具体业务上的事不太清楚。”此外，南方周末记者就此事致函同江市人民政府要求采访，截至稿件发表时未获回复。
从2012年开始收费至今，这场持续十余年的维权，参与者越来越少。最初，同江市东五乡千余农户打官司，如今仍坚持的，只剩下百余户。
一些村民觉得自己“折腾不动了”，也有人因为害怕，不再继续维权。十多年里，反反复复，不少村民已经耗尽精力。
还有一些村民算了一笔账，虽说每年得交不少钱，但算来算去，种地还能剩下一笔。有村民说：“交就交吧，总比撂荒强。”于是又把钱交了，接着种地。
2026年，政府催交土地租赁费时，崔宝银拒交，但儿子担心父亲再惹上麻烦，瞒着他贷款补交了这笔钱。
如今的崔宝银，头发越来越白，说话时常要别人重复两遍才能听清，身体也大不如前。但他还是不服。
从2025年底开始，崔宝银和其他农户代表数次向鹤岗市中级人民法院提起行政诉讼申请，法院没有立案。当农户们最近一次即2026年5月再次来到鹤岗市中级人民法院时，对方提出用“府院联动”的机制来协调处理。王才亮解释，“府院联动”是当前一些地方处理复杂行政争议时较常见的方式。
陈明建议，双方不如与历史和解，各退一步，通过协商解决。当地政府可以适当调整收费标准、明确承包期限和使用权边界；“关键是把地继续种下去，把农民的利益保障好。”
“很多历史问题并不存在一个绝对标准的答案。”陈明说，我国土地制度本身就是在发展中完善的，随着时间推移，部分历史事实已经难以完全还原，如果执着于追究几十年前每一个环节的土地确权与归属，往往“越追越难说清”。
来源：南方周末记者 郑彩琳 南方周末实习生 鱼淼 黄源轩 孙瑞敏
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